Observación (CEACR) - Adopción: 2009, Publicación: 99ª reunión CIT (2010)

Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) - Myanmar (Ratificación : 1955)

Antecedentes históricos

1. En sus comentarios anteriores, la Comisión examinó pormenorizadamente los antecedentes de este caso de suma gravedad, que ha entrañado, durante muchos años, violaciones graves, sistemáticas y generalizadas del Convenio, que también se ha manifestado por el incumplimiento reiterado por parte del Gobierno de las recomendaciones de la Comisión de Encuesta, designada por el Consejo de Administración en marzo de 1997 en virtud del artículo 26 de la Constitución.

2. La Comisión recuerda que la Comisión de Encuesta concluyó que la obligación establecida en virtud del Convenio de suprimir la utilización del trabajo forzoso u obligatorio se violaba en la ley y la práctica nacionales de Myanmar de manera extendida y sistemática. En sus recomendaciones (párrafo 539, a) del informe de la Comisión de 2 de julio de 1998), la Comisión instó al Gobierno a adoptar las medidas necesarias para garantizar:

–           que se armonizasen con el Convenio los textos legislativos pertinentes, especialmente la Ley de Aldeas y la Ley de Ciudades;

–           que en la práctica actual, las autoridades, especialmente las militares no impusiesen más trabajo forzoso u obligatorio, una conducta que exige la adopción inmediata de medidas concretas para todos y cada uno de los aspectos del trabajo forzoso que han de cumplirse mediante acciones públicas del Ejecutivo, sancionadas y comunicadas a todos los niveles de las fuerzas armadas y la totalidad de la población;

–           que se aplicaran estrictamente las sanciones que pueden imponerse, en virtud del artículo 374 del Código Penal, por la exacción de trabajo forzoso u obligatorio, lo cual requiere una investigación pormenorizada, el enjuiciamiento y la imposición de un castigo adecuado a los culpables.

Evolución desde la última observación de la Comisión

3. Tuvieron lugar numerosas discusiones y conclusiones en los órganos de la OIT, y además la Comisión ha examinado otros documentos recibidos por la OIT, entre los que cabe mencionar los siguientes:

–           el informe del Funcionario de Enlace (CIT, 98.ª reunión, Actas Provisionales, núm. 16, tercera parte, documento D.5.C) presentado a la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia durante la 98.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en junio de 2009, así como de las discusiones y conclusiones de esa Comisión (CIT, 98.ª reunión, Actas Provisionales, núm. 16, tercera parte, A y documento D.5.B);

–           los documentos presentados al Consejo de Administración en sus 304.ª y 306.ª reuniones (marzo y noviembre de 2009), así como de las discusiones y conclusiones del Consejo de Administración durante esas reuniones;

–           la comunicación de la Confederación Internacional Sindical (CSI), recibida en septiembre de 2009, que incluye un anexo de 74 documentos con más de 1.000 páginas en total, una copia del cual fue transmitida al Gobierno para sus comentarios sobre las cuestiones allí planteadas;

–           el Acuerdo de 26 de febrero de 2009 para ampliar el período de prueba del Protocolo de Entendimiento Complementario de 26 de febrero de 2007; y

–           las memorias del Gobierno de Myanmar recibidas el 10 y el 24 de marzo, el 1.º y el 4 de junio, el 27 de agosto y el 6 y el 21 de octubre de 2009.

4. El Protocolo de Entendimiento Complementario de 26 de febrero de 2007 – prolongación del mecanismo de quejas. La Comisión toma nota de que el 26 de febrero de 2009 se acordó prorrogar un año más el período de prueba del mecanismo de quejas establecido en virtud del Protocolo de Entendimiento Complementario suscrito el 26 de febrero de 2007 entre el Gobierno y la OIT (CIT, 98.ª reunión, Actas Provisionales, núm. 16, tercera parte, documento D.5.F., anexo II). El Protocolo de Entendimiento Complementario complementa el Protocolo anterior de 19 de marzo de 2002, respecto al nombramiento de un Funcionario de Enlace de la OIT en Myanmar y tiene por objeto principal «ofrecer oficialmente a las víctimas del trabajo forzoso la posibilidad de comunicar sus quejas a las autoridades competentes a través de los servicios del Funcionario de Enlace, a fin de obtener las reparaciones previstas en la legislación pertinente y de conformidad con el Convenio». Las informaciones relativas al funcionamiento de este importante mecanismo se examinan más adelante en las secciones relativas al seguimiento y cumplimiento efectivo.

5. Debate y conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia. La Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia examinó nuevamente este caso en una sesión especial celebrada durante la 98.ª reunión de la Conferencia, en junio de 2009. La Comisión de la Conferencia, entre otros, reconoció que el Gobierno ha tomado algunas medidas limitadas, a saber, la prórroga adicional por otro año del Protocolo de Entendimiento Complementario; algunas actividades encaminadas a crear conciencia sobre los mecanismos de tramitación de quejas establecidos por el Protocolo de Entendimiento Complementario; algunas mejoras en cuanto al reclutamiento de menores de edad por el ejército, y la distribución de publicaciones relativas al Protocolo de Entendimiento Complementario. Sin embargo, la Comisión consideró que estas medidas son totalmente inadecuadas e instó con firmeza al Gobierno para que aplique plenamente y sin demora las recomendaciones de la Comisión de Encuesta.

6. Discusión en el Consejo de Administración. El Consejo de Administración también prosiguió sus deliberaciones sobre este caso durante sus 303.ª y 306.ª reuniones celebradas en marzo y noviembre de 2009 (documento GB.304/5 (Rev.), (documento GB.306/6). Tras las discusiones celebradas en noviembre de 2009 el Consejo de Administración, entre otros, volvió a confirmar la continua pertinencia de sus conclusiones anteriores y las de la Conferencia Internacional del Trabajo. Tomó nota de la cooperación del Gobierno en relación con las quejas de trabajo forzoso presentadas en virtud del mecanismo del Protocolo de Entendimiento, así como las actividades de sensibilización llevadas a cabo conjuntamente por el Gobierno y la OIT. No obstante, hizo un llamamiento al Gobierno para que se refuerce la capacidad de la OIT en el marco del Protocolo de Entendimiento Complementario para tramitar las quejas presentadas en todo el país y, en particular, que facilite el aumento de la capacidad de personal de la oficina del Funcionario de Enlace, como se prevé en el artículo 8 del Protocolo de Entendimiento, para poder hacer frente al aumento de la carga de trabajo. Asimismo, instó a la liberación inmediata de las personas detenidas por haber presentado quejas, facilitadores y otras personas en relación con el mecanismo de tramitación de quejas en el marco del Protocolo de Entendimiento. Asimismo, instó a que se facilitara material especialmente accesible en los idiomas locales a los fines de la sensibilización y reiteró la necesidad de una declaración solemne por parte de las más altas autoridades para condenar la utilización continúa del trabajo forzoso y la necesidad de respetar la libertad sindical.

7. Comunicación recibida de la Confederación Sindical Internacional (CSI). La información contenida en la comunicación de la CIS recibida en septiembre de 2009, mencionada en el párrafo 3, se examina más adelante en la sección sobre la práctica actual.

8. Memorias del Gobierno. Las memorias comunicadas por el Gobierno, mencionadas en el párrafo 3, incluyen respuestas a la observación anterior de la Comisión. Hacen referencia entre otras cuestiones, a las actividades conjuntas de la OIT y el Ministerio de Trabajo, en materia de publicidad, sensibilización y actividades de formación sobre trabajo forzoso; la continua cooperación del Gobierno con diversas actividades del Funcionario de Enlace de la OIT, incluidas la supervisión e investigación relativa a la situación sobre el trabajo forzoso, el funcionamiento del mecanismo de tramitación de quejas del PEC, y la ejecución de proyectos técnicos; así como de los esfuerzos actuales que realiza el Gobierno para hacer cumplir la prohibición del trabajo forzoso. Las memorias incluyen una respuesta a la comunicación de la CIS, de septiembre de 2008, negando categóricamente los alegatos de trabajo forzoso formulados en esa comunicación. El Gobierno indica que no está previsto enmendar o derogar la Ley de Aldeas y la Ley de Ciudades o modificar el artículo 359 de la nueva Constitución del Estado. Más adelante se realizan otras referencias a las memorias del Gobierno.

Evaluación de la situación

9. La evaluación de la información disponible sobre la situación del trabajo forzoso en Myanmar en 2009 y en relación con la aplicación de las recomendaciones de la Comisión de Encuesta, y observancia del Convenio por parte del Gobierno se examinará en tres partes, que tratan: i) enmienda de la legislación; ii) medidas para poner término a la imposición de trabajo forzoso u obligatorio en la práctica, y iii) aplicación efectiva de las sanciones impuestas en virtud del Código Penal y otras disposiciones pertinentes de la legislación.

I.         Enmienda de la legislación

10. Por lo que respecta a la Ley de Aldeas y la Ley de Ciudades, a las que se hace referencia en el párrafo 2, la Comisión toma nota de la declaración del Gobierno en su memoria recibida el 27 de agosto de 2009, según la cual esas leyes «se han dejado de lado [sic] efectiva y legalmente» mediante la orden núm. 1/99 (orden por la que se exige que no se haga uso de las facultades conferidas en virtud de ciertas disposiciones de la Ley de Ciudades de 1907, y la Ley de Aldeas de 1907) complementada por la orden de 27 de octubre de 2000. En sus comentarios anteriores, la Comisión señaló que las mencionadas órdenes deben cumplirse de buena fe aunque no eximen de la necesidad de suprimir el fundamento legislativo para la imposición del trabajo forzoso. Al tomar nota de la indicación del representante gubernamental, durante la discusión celebrada en el Consejo de Administración en su 306.ª reunión, en noviembre de 2009, según la cual el Ministerio del Interior estaba examinando las leyes mencionadas, la Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias pendientes desde hace mucho tiempo a fin de enmendar o derogar esas leyes y, de ese modo, poner su legislación en conformidad con el Convenio. La Comisión espera que en su próxima memoria el Gobierno comunicará información confirmando que se han tomado tales medidas.

11. En su observación anterior, la Comisión tomó nota de que el Gobierno incluyó en el artículo 359 de la nueva Constitución del Estado (capítulo VIII – ciudadanía, derechos fundamentales y deberes de los ciudadanos), una prohibición del trabajo forzoso, excepción hecha de «las obligaciones que el Estado asigne de conformidad con la ley y en aras de los intereses del pueblo» que engloba formas permitidas de trabajo forzoso que exceden el ámbito de las excepciones específicamente definidas en el artículo 2, 2), del Convenio y pueden interpretarse de tal modo que permitan la imposición generalizada del trabajo forzoso a la población. La Comisión lamenta la declaración del Gobierno en su memoria recibida el 27 de agosto de 2009, según la cual el artículo 359 de la nueva Constitución del Estado «capta adecuadamente el espíritu» del Convenio. La Comisión insta nuevamente al Gobierno a que adopte medidas para enmendar el artículo 359 del capítulo VIII de la nueva Constitución a fin de poner su legislación de conformidad con el Convenio.

II.        Medidas para poner término a la imposición de trabajo forzoso
u obligatorio en la práctica

12. Información disponible sobre la práctica actual. La Comisión toma nota de los alegatos documentados, presentados en la comunicación de la CIS, según los cuales, en 2009, el trabajo forzoso y obligatorio sigue imponiéndose a la población local por parte de las autoridades militares y civiles, que con una sola excepción, ha ocurrido en todos los estados y divisiones del país. La información que figura en los anexos hace referencia a fechas, lugares y circunstancias de los hechos, a las instancias administrativas, unidades militares y oficiales responsables. Según estos informes, ha sido impuesto trabajo forzoso, tanto por el personal militar y las autoridades civiles tales como jefes de municipios, en diversas modalidades y tareas que incluyen la construcción de puentes y carreteras, el acarreo obligatorio para el personal militar, el trabajo penitenciario y el mantenimiento de campamentos del ejército; la confiscación de productos alimenticios y la exacción de dinero; reclutamiento forzoso de niños soldados, los deberes como centinela; y la utilización de seres humanos para la detección de minas. Los anexos incluyen también copias traducidas de más de 100 documentos y «cartas» que constituyen órdenes para la requisición de trabajo forzoso (no retribuido) emitidos entre diciembre de 2008 y junio de 2009 a pobladores y jefes de aldea de los estados de Chin, Karen, Mon y Rakgaing, y en las divisiones de Irrawaddy, Pegu y Tenasserim. Las labores y servicios exigidos en esas órdenes incluyen, entre otros, el acarreo para los militares, la reparación de caminos y otros proyectos de infraestructura y en las plantaciones de arroz; producción y transporte de juncos para techumbre y postes de bambú; reclutamiento de niños soldados; asistencia a reuniones; suministro de dinero y alcohol; suministro de información sobre personas y hogares; registro de pobladores en organizaciones no gubernamentales controladas por el Estado; y restricciones a los viajes y la utilización de mosquetes. Al tomar nota de la sospechosa ausencia de todo comentario por parte del Gobierno sobre tales órdenes comunicadas por la CSI en años anteriores, la Comisión pide al Gobierno que en su próxima memoria responda detalladamente a la comunicación íntegra de la CSI de septiembre de 2009, y en particular, a las cartas órdenes antes mencionadas que constituyen pruebas concluyentes de la permanente y sistemática imposición de trabajo forzoso por las autoridades civiles y militares en todo el país en 2009.

13. La Comisión toma nota de que el Funcionario de Enlace señala que, si bien el mecanismo de tramitación de quejas establecido en el PEC sí continúa funcionando, «la situación general del trabajo forzoso sigue siendo un problema grave en el país» (documento GB.305/5/1 (Rev.), párrafo 2). Cuando se identifica una víctima del reclutamiento de menores, se las suele liberar del servicio militar, aunque se confirma «que continúa el reiterado reclutamiento ilegal de niños por parte de personal militar» (documento GB.306/6, párrafos 5 y 7). Por lo que respecta a la experiencia en relación con el mecanismo de tramitación de quejas en el marco del PEC, el Funcionario de Enlace se refiere a las medidas adoptadas por las autoridades para «evitar la continuación de esta práctica y la recepción de otras quejas en este ámbito» (documento GB.306/6, párrafo 10). No obstante, también se refiere al comportamiento de las autoridades locales, civiles o militares que no aceptan los acuerdos negociados, siguen con las prácticas tradicionales del trabajo forzoso y hostigan a aquellas personas que tratan de ejercer sus derechos (documento GB.306/6, párrafo 15).

14. En sus observaciones anteriores, la Comisión, al recordar la recomendación formulada por la Comisión de Encuesta en el sentido de que debían adoptarse inmediatamente medidas necesarias para todos y cada uno de los numerosos aspectos del trabajo forzoso, definió cuatro tipos de «medidas concretas» que el Gobierno debía adoptar, sin las cuales no se pondría término a la imposición del trabajo forzoso en la práctica: dar instrucciones específicas y concretas a las autoridades civiles y militares; garantizar que se dé una amplia publicidad a la prohibición del trabajo forzoso; prever una presupuestación de los fondos adecuados para la sustitución del trabajo forzoso por el trabajo remunerado; y vigilar la práctica del trabajo forzoso y de los esfuerzos para hacer cumplir su prohibición.

15. Instrucciones específicas y concretas. En sus observaciones anteriores la Comisión subrayó la necesidad de hacer llegar efectivamente a las autoridades civiles y militares, y a la población en general, instrucciones específicas, para identificar todos y cada uno de los aspectos del trabajo forzoso, y que expliquen concretamente cuáles han de ser los medios para llevar a cabo las labores o servicios sin recurrir al trabajo forzoso. La Comisión tomó nota de que, con una sola excepción (a saber, la «Instrucción adicional» núm. 200/108/Oo, del Departamento de Administración General del Ministerio del Interior, de fecha 2 de junio de 2005, y respecto de la cual la Comisión tomó nota en su observación de 2005), la serie de instrucciones y comunicaciones emitidas por las autoridades gubernamentales en 2000, 2004 y 2005, que pretendían garantizar la observancia de la prohibición del trabajo forzoso en virtud de la orden núm. 1/99 y de la orden complementaria, de 29 de octubre de 2000, no han satisfecho los criterios mencionados.

16. La Comisión toma nota de que en su memoria recibida el 1.º de junio de 2009 el Gobierno señala únicamente que «en diversos niveles de la administración se tiene pleno conocimiento de las órdenes e instrucciones relativas a la prohibición del trabajo forzoso dictadas por las autoridades superiores». El documento presentado al Consejo de Administración en marzo de 2009 (documento GB.304/5/1 (Rev.)) incluye una información, sin fecha específica, según la cual el Departamento de Administración General ha dictado instrucciones por conducto de las estructuras administrativas de estados y divisiones en las que se confirma la prohibición del trabajo forzoso, y que dichas instrucciones se han transmitido a las circunscripciones de municipios y aldeas (párrafo 6). El Gobierno indica en su memoria recibida el 27 de agosto de 2009 que todas las instrucciones y directivas «contienen detalladas [sic] medidas necesarias para la aplicación de las órdenes». La Comisión también toma nota de la observación del Funcionario de Enlace de la OIT, según la cual varias quejas de trabajo forzoso, especialmente las relativas a la confiscación de las cosechas, son consecuencia de la aplicación inadecuada de políticas económicas y agrícolas sin relación directa con la práctica del trabajo forzoso, no obstante, el Gobierno no ha estudiado la posibilidad de que se importa una formación destinada a poner coto a la forma de aplicación de esas políticas que tiene como consecuencia la imposición de trabajo forzoso (informe a la Comisión de la Conferencia, párrafo 14; documento GB.304/5/1 (Rev.), párrafo 9). La Comisión toma nota de que la información proporcionada por el Gobierno es nuevamente muy insuficiente. Reitera la necesidad de que se dicten instrucciones concretas dirigidas a todos los niveles de las fuerzas armadas y a la población en general, en la que se identifiquen todos los aspectos y prácticas del trabajo forzoso y se suministre orientación concreta sobre los medios y la manera en que se deben llevar a cabo las tareas y servicios en cada esfera, y mediante los cuales deben aplicarse las demás políticas pertinentes del Gobierno, sin recurso al trabajo forzoso o a contribuciones forzosas de la población, y para que se adopten medidas para garantizar la supervisión efectiva y la difusión generalizada de esas instrucciones. La Comisión pide al Gobierno que facilite en su próxima memoria información sobre las medidas de esta índole que haya adoptado, con inclusión de una copia traducida y con fecha cierta del texto de las instrucciones que declara haber publicado, confirmando nuevamente la prohibición del trabajo forzoso y de los «detalles necesarios» que, según manifiesta figuran en esas directivas e instrucciones.

17. Presupuesto con fondos adecuados para la sustitución del trabajo forzoso o del trabajo no remunerado. La Comisión recuerda que la Comisión de Encuesta en sus recomendaciones, señaló a la atención que es necesario prever un presupuesto adecuado a fin de contratar mano de obra libre para obras públicas que actualmente son realizadas por mano de obra forzosa y no remunerada. En su memoria recibida el 27 de agosto de 2009, el Gobierno reitera indicaciones previas al declarar que «dispone de una asignación presupuestaria que incluye los costos laborales para que todos los ministerios apliquen sus respectivos proyectos». En sus observaciones anteriores, la Comisión, al tomar nota de que la información disponible sobre la práctica actual revela que el trabajo forzoso sigue imponiéndose en muchas partes del país, especialmente en aquellas regiones con importante presencia militar, ha considerado que es evidente que las asignaciones presupuestarias destinadas a la contratación de mano de obra libre y remunerada, no han sido adecuadas o se utilizaron de manera incorrecta. La Comisión insta nuevamente al Gobierno a que utilice las asignaciones presupuestarias adecuadas para proporcionar a las autoridades civiles y militares en todos los niveles los medios financieros para utilizar trabajo voluntario remunerado para realizar las tareas y los servicios necesarios, que sean suficientemente adecuados a fin de eliminar los incentivos materiales para recurrir al trabajo forzoso y no remunerado, y que informe detalladamente sobre las medidas adoptadas a estos efectos y sobre las repercusiones de esas medidas en la práctica actual.

18. Dar publicidad a la prohibición del trabajo forzoso e intensificar la sensibilización al respecto. La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno y de los documentos presentados al Consejo de Administración y a la Comisión de la Conferencia, según las cuales, en 2009, se llevaron a cabo una serie de actividades para dar publicidad y sensibilizar sobre la situación relativa al trabajo forzoso, la prohibición legal y los recursos de que disponen las víctimas. Entre ellos, cabe mencionar, entre otros, un seminario conjunto de sensibilización llevado a cabo por la OIT y el Ministerio de Trabajo y destinado al personal civil y militar en el estado de Karen y el estado de Shan Septentrional en abril y mayo de 2009; un seminario conjunto organizado en el estado de Rhakine con la participación de representantes de las autoridades civiles y militares; una presentación conjunta para actualizar un programa de formación destinado a jueces superiores de circunscripciones municipales. Se han publicado folletos en inglés y en el idioma de Myanmar con el texto del Protocolo de Entendimiento Complementario (documento GB.304/5/1 (Rev.), párrafo 4) y distribuido en todo el país a las autoridades civiles y militares, y al público en general, para lograr una mayor sensibilización (informe del Funcionario de Enlace a la Comisión de la Conferencia, párrafo 18). Hasta noviembre de 2009 se han distribuido aproximadamente 16.000 ejemplares; sin embargo, el Gobierno aún no ha llegado a un acuerdo sobre la preparación de un folleto redactado en un lenguaje sencillo en el que se expliquen la ley contra el trabajo forzoso y los recursos de que disponen las víctimas para ejercer los derechos consagrados en la ley (documento GB.306/6, párrafo 10). El Gobierno, en sus memorias recibidas los días 6 y 21 de octubre de 2009, hace referencia a una serie de actividades llevadas a cabo en mayo y agosto de 2009 por el Comité para la prevención del reclutamiento militar de niños, incluyendo dos conferencias jurídicas para oficiales en formación en campamentos militares; supervisión de la formación relativa a los procedimientos de reclutamiento en las escuelas militares y unidades de formación básica; visitas de información a numerosos regimientos y centros de enrolamiento. Hubo un plan de trabajo aplicado por la oficina del Funcionario de Enlace de la OIT con la cooperación del Ministro del Trabajo sobre un proyecto de infraestructura en la zona del delta de Irrawaddy y, cuya segunda fase se ejecutó hasta septiembre de 2009, aunque el Gobierno anunció que no podría prorrogar el proyecto, incluida la campaña de sensibilización (documento GB.306/6, párrafo 22), un proyecto que según se informa, desempeñó un papel valioso para incrementar la sensibilización en la zona afectada por el ciclón en relación con los derechos y responsabilidades en el empleo, en particular los relativos a la prohibición del trabajo forzoso (documento GB.304/5/1 (Rev.), párrafo 23). La Comisión toma nota de que el Funcionario de Enlace de la OIT señaló en noviembre de 2009 que el aumento del número de quejas recibidas en el marco del mecanismo de presentación de quejas del PEC durante el período de cinco meses y medio que se extiende de mediados de mayo al 28 de octubre de 2008, parece obedecer a la mayor sensibilización en general sobre los derechos de los ciudadanos, la consolidación y expansión de la red de facilitadores, y la mayor disposición para presentar quejas. El Funcionario de Enlace observó además que los niveles de sensibilización, en particular en las zonas rurales, siguen siendo bajos (documento GB.306/6, párrafo 4). El Gobierno, a través de sus más altas autoridades, aún no ha formulado una declaración pública, como instan los órganos de control de la OIT, para confirmar claramente su política de prohibición de todas las formas de trabajo forzoso en todo el país y su intención de enjuiciar a los autores, tanto civiles como militares (informe del Funcionario de Enlace a la Comisión de la Conferencia, párrafo 24; documento GB.306/6, conclusiones).

19. La Comisión considera que las actividades de publicidad y sensibilización antes mencionadas representan una medida positiva y que el reciente incremento de las quejas recibidas en el marco del PEC y que se atribuye parcialmente a tales actividades es una indicación favorable; no obstante, esas medidas siguen siendo en general parciales y fragmentarias. La Comisión reitera la necesidad de que el Gobierno se comprometa más plenamente a realizar actividades de publicidad y de sensibilización, a concebirlas y llevarlas a cabo de manera más coherente y sistemática, y con objeto de consolidar los resultados tangibles que tienen en la observancia por parte de las autoridades civiles y militares y el personal en todos los niveles y en todas las regiones del país, de su obligación legal de no imponer trabajo forzoso en la práctica, y en los esfuerzos de las víctimas de esa práctica en todo el país para recurrir a la justicia. La Comisión espera que en su próxima memoria el Gobierno comunique información sobre las medidas de esa naturaleza, adoptadas o previstas, incluyendo información sobre sus efectos prácticos.

20. Seguimiento de la situación relativa al trabajo forzoso, incluidos los esfuerzos para hacer cumplir efectivamente su prohibición. La Comisión toma nota de la importancia de prestar asistencia al Gobierno en la vigilancia e investigación de la situación relativa al trabajo forzoso en Myanmar, incluida la aplicación efectiva de los derechos y obligaciones derivados de la prohibición del trabajo forzoso, acordada con el Funcionario de Enlace de la OIT, tanto en el amplio mandato del Protocolo de Entendimiento de 2002 como en el marco del mecanismo de tramitación de quejas del Protocolo de Entendimiento Complementario. La Comisión toma nota de las diversas misiones de investigación ad hoc y visitas de inspección llevadas a cabo por el Funcionario de Enlace y el Ministro del Trabajo a finales de 2008 y principios de 2009, así como de las presentaciones realizadas ante organizaciones no gubernamentales y grupos de la sociedad civil para, entre otros objetivos, tratar de obtener su apoyo para la labor de observación e información sobre el trabajo forzoso (documento GB.304/5/1 (Rev.), párrafos 5 y 6). Se ha creado una pequeña subunidad de la oficina del Funcionario de Enlace para tratar los casos de reclutamiento de menores, así como para la vigilancia y la presentación de informes sobre la situación de niños soldados en todo el país (documento GB.306/6, párrafo 21). La Comisión considera que se trata de medidas positivas. Al mismo tiempo, considera sin embargo que el mecanismo del Protocolo de Entendimiento Complementario tiene un alcance todavía muy limitado para un país del tamaño de Myanmar (documento GB.304/5/1 (Rev.), párrafo 10); la oficina del Funcionario de Enlace de la OIT está basada en Yangón y se le han proporcionado escasas facilidades y personal poco numeroso (párrafo 12); ese funcionario tampoco tiene autoridad para interponer quejas o plantear un caso basándose en sus propias observaciones o información (documento GB.306/6, párrafo 6), o en sus propias investigaciones relativas al reclutamiento militar de los menores de edad (documento GB.304/5/1 (Rev.), párrafo 7); persisten los obstáculos prácticos debidos a la incapacidad física de las víctimas de trabajo forzoso o de sus familias para presentar quejas, y sigue siendo necesario contar con la red de facilitadores para la tramitación de quejas (informe del Funcionario de Enlace a la Comisión de la Conferencia, párrafo 12). El mecanismo de tramitación de quejas del Protocolo de Entendimiento Complementario se ve debilitado (documento GB.306/6, párrafo 4) por el encarcelamiento de los activistas que tienen antecedentes de haber actuado como facilitadores de la presentación de quejas en el marco de ese protocolo (documento GB.306/6, párrafos 14 y 16), por graves casos de acoso y represalias judiciales contra las víctimas que presentan quejas, los facilitadores y otras personas vinculadas con las quejas presentadas a la OIT (documento GB.306/6, párrafos 11 a 14; informe del Funcionario de Enlace a la Comisión de la Conferencia, párrafo 10), y por la negativa de las autoridades civiles y militares locales, así como de los tribunales locales, a respetar los términos de los acuerdos formales de presentación de quejas, especialmente los acuerdos alcanzados en algunos casos de confiscación de tierras descubiertos como consecuencia de las misiones de investigación conjunta realizadas por la OIT y el Ministro del Trabajo en la división Magwe en diciembre de 2009 y marzo de 2009 (documento GB.306/6, párrafos 13 y 15). A este respecto, las constancias en el Registro de casos en el marco del mecanismo del Protocolo de Entendimiento Complementario indican varios casos, entre los que cabe mencionar los casos núms. 149, 150, 151, 204, 205 y 206, en que los querellantes son renuentes a formalizar su queja por temor a represalias (documento GB.306/6, anexo IV). La propuesta formal del Funcionario de Enlace al Grupo de Trabajo a fin de que realice un examen conjunto de todas estas cuestiones para tratar de encontrar soluciones duraderas no ha sido aceptada por el Gobierno (documento GB.306/6, párrafo 15). Al tomar nota de la obligación del Gobierno en virtud del Protocolo de Entendimiento de 2002 y del Protocolo de Entendimiento Complementario de 2007 de adoptar las medidas necesarias para permitir que el Funcionario de Enlace de la OIT cumpla efectivamente sus funciones y responsabilidades derivadas de los mismos, con inclusión de proporcionar a su Oficina las facilidades y el apoyo requerido, la Comisión insta con firmeza al Gobierno a adoptar las medidas necesarias para dar solución a los graves problemas antes mencionados, y solicita al Gobierno que en su próxima memoria informe sobre los progresos alcanzados en cuanto a esas medidas. De manera general, la Comisión insta al Gobierno a adoptar las medidas necesarias para garantizar la creación de un clima para la vigilancia y procedimientos de investigación que sea eficaz, de alcance nacional y plenamente respetado por todos los estamentos y niveles de la sociedad. La Comisión pide al Gobierno que en su próxima memoria proporcione información sobre los progresos en cuanto a las medidas adoptadas o previstas al respecto.

III.       Aplicación efectiva de las sanciones

21. La Comisión recuerda que el artículo 374 del Código Penal prevé el castigo, mediante una pena de prisión de hasta un año, de toda persona que ilegalmente obligue a otra a trabajar contra su voluntad, y que la orden núm. 1/99 y su orden complementaria de 27 de octubre de 2000, así como la serie de instrucciones y cartas, dictadas por las autoridades del Gobierno en 2000, 2004 y 2005 con objeto de garantizar el cumplimiento de esas órdenes, dispone que las personas «responsables» del trabajo forzoso, incluidos los miembros de las fuerzas armadas, sean enjuiciados con arreglo al artículo 374 del Código Penal u otras disposiciones aplicables de la ley. La Comisión toma nota de que ninguna de las quejas presentadas en el marco del mecanismo del Protocolo de Entendimiento Complementario y remitidas por el Funcionario de Enlace de la OIT al Grupo de Trabajo, para su investigación y acción apropiadas tuvo como consecuencia, en 2009, que se adoptara alguna decisión para enjuiciar a los autores del trabajo forzoso. Las constancias en el Registro de casos en el marco del mecanismo del Protocolo de Entendimiento (al 23 de octubre de 2009) indican que, al menos en 14 de los casos concluidos, el Funcionario de Enlace consideró que las sanciones o medidas disciplinarias impuestas eran inadecuadas; asimismo, el Grupo de Trabajo rechaza habitualmente las recomendaciones formuladas para que se apliquen sanciones más graves (documento GB.306/6, anexo IV). Casos tratados recientemente de quejas por causa de reclutamiento militar de menores de edad han tenido como consecuencia la liberación de los niños víctimas de esa situación, aunque sólo se aplicaron a los autores sanciones administrativas; no se realizaron enjuiciamientos, en virtud de la legislación penal (documento GB.304/5/1, párrafo 7). En el caso núm. 127, fue rechazada una recomendación explícita del Funcionario de Enlace para que se inicien procedimientos penales. La Comisión toma nota de la observación del Funcionario de Enlace en el sentido de que la necesidad de imponer sanciones adecuadas a los autores de esas prácticas «sigue siendo motivo de preocupación, sobre todo en aquellos casos que involucran a personal militar» (documento GB.306/6, párrafo 7), y que en los casos más graves de reclutamiento militar de personas menores de edad, las sanciones siguen siendo inadecuadas (informe del Funcionario de Enlace a la Comisión de la Conferencia, párrafo 15). La Comisión insta nuevamente al Gobierno a que adopte las medidas para garantizar que las sanciones impuestas por la ley por la imposición ilegal de trabajo forzoso obligatorio sean adecuadas y estrictamente aplicadas, como lo requiere el artículo 25 del Convenio, y pide al Gobierno que en su próxima memoria proporcione información sobre los progresos y las medidas adoptadas a estos efectos. La Comisión espera que el cumplimiento de los compromisos asumidos por el Gobierno como parte en el Protocolo de Entendimiento Complementario tenga mejores consecuencias en el procesamiento de los casos remitidos al Grupo de Trabajo por el Funcionario de Enlace de la OIT, para que se acuerde una mayor importancia a las evaluaciones preliminares que realiza el Funcionario de Enlace y que se lleven a cabo un mayor número de investigaciones que tengan como consecuencia enjuiciamientos, condenas y la imposición de sanciones penales, y no de cierre de casos, y solicita al Gobierno que comunique información sobre los progresos realizados en cuanto a estos aspectos.

Comentarios finales

22. En resumen, la Comisión observa que el Gobierno sigue sin aplicar las recomendaciones de la Comisión de Encuesta: no ha enmendado o derogado la Ley de Ciudades y la Ley de Aldeas; no ha tomado medidas concretas que tengan efectos significativos y duraderos para poner término a la imposición del trabajo forzoso en la práctica; y no ha logrado garantizar que las sanciones por la imposición del trabajo forzoso con arreglo al Código Penal u otras disposiciones pertinentes de la legislación sean estrictamente aplicadas contra las autoridades civiles y militares y al personal responsable de esas actividades. La función del Funcionario de Enlace en virtud del amplio mandato conferido con arreglo al Protocolo de Entendimiento de 19 de marzo de 2002, y a los procedimientos y mecanismos previstos en el marco del Protocolo de Entendimiento Complementario, desempeña un papel capital para prestar asistencia al Gobierno en sus esfuerzos para lograr la eliminación del trabajo forzoso. Sin embargo, la cooperación plena del Gobierno es esencial para el cumplimiento de su función. El Gobierno debe particularmente prestar la cooperación necesaria para aumentar las facilidades y el apoyo requerido, y garantizar que la sociedad en general respete y confíe en los procedimientos y mecanismos especiales, respecto de los cuales queda aún mucho por hacer. La Comisión insta nuevamente al Gobierno que demuestre de manera fehaciente el compromiso expresado de eliminar la utilización del trabajo forzoso en Myanmar y que adopte las medidas necesarias pendientes desde hace mucho tiempo para dar cumplimiento a las recomendaciones de la Comisión de Encuesta y asegurar efectivamente la observancia del Convenio en la legislación y en la práctica.