Observación (CEACR) - Adopción: 2009, Publicación: 99ª reunión CIT (2010)

Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182) - Filipinas (Ratificación : 2000)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno. Toma igualmente nota de la comunicación de la Confederación Sindical Internacional (CSI), fechada el 29 de agosto de 2008, y de la respuesta del Gobierno a esta comunicación.

Artículo 3 del Convenio. Peores formas de trabajo infantil. Apartado a). Venta y trata de niños. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de que la venta y trata de niños menores de 18 años para su explotación sexual está prohibida por varias disposiciones de la legislación filipina (artículos 7 y 18, de la ley núm. 7610; artículo 4, de la Ley núm. 9208 de Lucha contra la Trata de Personas, de 2003; artículo 59, de la Ley sobre el Bienestar de Niños y Adolescentes). Asimismo, había señalado que el Gobierno había adoptado algunas medidas para prevenir y combatir la trata de niños, tales como:

i)      la adopción de la orden administrativa núm. 114, cuyo objetivo es examinar el propósito de los viajes de los niños al extranjero y asegurar que se proteja su interés antes de expedir un certificado que les permita viajar;

ii)     la propuesta de enmienda de las normas que rigen las agencias privadas de colocación y la colocación en el empleo, que incorporarán a las normas antes mencionadas disposiciones contra el tráfico de niños;

iii)    las ordenanzas dictadas para la implementación de la Ley contra la Trata de Personas de 2003 en las comunidades locales;

iv)    la ordenanza núm. SP-1472, destinada a prevenir y combatir la trata con fines de explotación en el trabajo doméstico, y

v)     las normas emitidas por la Agencia para el Empleo en el Extranjero (POEA) para proteger a los empleados domésticos filipinos en el extranjero del tráfico y del maltrato generalizado de que son objeto por parte de los empleadores.

La Comisión había tomado nota además, de que la Fundación Foro Visayan (FFV) inició la organización de una red multisectorial contra la trata en octubre de 2003.

La Comisión observa que las alegaciones de la CSI reflejan aquella formulada en el 2006, según la cual muchos niños son blanco fácil para la trata a causa de la creencia frecuente entre los padres de que el servicio doméstico infantil es el trabajo más seguro para los niños. Estos niños se encuentran entonces, en una situación de trabajo forzoso en la que se ven obligados a soportar condiciones laborales de explotación debido a las deudas contraídas. La Comisión toma nota también de que según la CSI, en la casa de seguridad del Foro Visayan-Autoridad Portuaria de Filipinas, una casa de seguridad que provee protección y atención directa a las víctimas y potenciales víctimas de la trata, el 75 por ciento de las 4.000 mujeres y niños a quienes se les proporcionó asistencia, fueron reclutados para el trabajo doméstico. La CSI alega además, que en abril de 2009, nueve trabajadores domésticos que buscaron refugio en las embajadas filipinas, fueron repatriados desde Jordania, el más joven de los cuales tenía 13 años. La Comisión toma nota asimismo del comentario de la CSI según el cual, dado que 230 miembros de la Policía Nacional filipina (PNP) han sido capacitados para investigar la trata de niños y que hay 17 fiscales anti-trata en el Departamento de Justicia (DOJ), el número de enjuiciamientos exitosos hasta la fecha es decepcionante.

La Comisión toma nota de que el Gobierno declara que continúa tomando iniciativas para prevenir y combatir la trata de niños, en particular para el servicio doméstico, en coordinación con la VFF, a través de su Programa Kasambahay (ayudantes domésticos). Este programa brinda respuestas inmediatas a los trabajadores infantiles domésticos en situación de riesgo, atención psicológica en un refugio temporal a los niños víctimas de la trata, y una eventual reintegración en el seno de sus familias o en el seno de otras instituciones de fomento y está en coordinación sistemática con las administraciones escolares y otros interlocutores, con el fin de ayudar a los trabajadores infantiles domésticos a conciliar trabajo y estudio, como una estrategia para evitar que se involucren en otra de las peores formas de trabajo infantil. Además, el Gobierno, junto con la VFF y con la colaboración de la autoridad portuaria de Filipinas, abrió centros de rehabilitación en diferentes puertos marítimos de todo el territorio nacional, para ayudar y proteger a las mujeres y a los niños sin recursos que se encuentran en los puertos y, por ende, evitar de esta manera, posibles situaciones de trata. Estos centros de reinserción ofrecen servicios 24 horas, incluyendo:

i)      refugio temporal de emergencia;

ii)     información acerca de viajes, empleo y de posibles redes de apoyo;

iii)    consulta rápida, incluyendo asistencia legal;

iv)    asesoramiento psicológico;

v)     difusión regular de los nombres de pasajeros recursos, y

vi)    capacitación y defensa a los miembros de la comunidad portuaria tales como los policías, los guardacostas, los equipos de transporte marítimo, los porteros y guardias de seguridad.

El Gobierno declara también que el grupo de trabajo contra la trata en los puertos permite dar una respuesta efectiva y coordinada para la investigación, el rescate y el retiro, el procesamiento, la curación y la reintegración de las víctimas de la trata de seres humanos. La Comisión toma nota igualmente de la declaración del Gobierno según la cual el Departamento de Trabajo y Empleo (DOLE), el DOJ y el Departamento de Asistencia Social y Desarrollo (DSWD) junto con sus oficinas regionales, cooperan entre sí y se coordinan para proveer asistencia, orientación para el procesamiento, reintegración, localización de la familia y coordinación con ella y para la repatriación de los niños víctimas de la trata.

El Gobierno declara también que, a partir de 2001 y en cooperación con Asia Actúa contra la Trata de Niños (Asia ACTS), se han llevado a cabo varias campañas y actividades de capacitación contra la trata de niños en 30 provincias, las cuales han conducido a descubrir varios casos de trata de niños. La Comisión toma nota asimismo de la indicación del Gobierno según la cual, a raíz de la campaña Asia ACTS, el Gobierno firmó en 2006 una proclamación presidencial declarando el 12 de junio día nacional contra la trata de niños. El Gobierno señala además, que el DOLE firmó un Memorando de Entendimiento con la Oficina del Servicio Público de Empleo (PESO) con miras a reforzar su asociación para el control del reclutamiento ilegal en el país. La Comisión toma nota también de que el DOLE está revisando actualmente las propuestas de modificación de las normas revisadas y de los reglamentos que rigen la contratación privada y las agencias de colocación para el empleo local, que incluyen una disposición para obligar a las agencias de empleo a no participar en el reclutamiento y la colocación de trabajadores involucrados en violaciones a la disposiciones de las leyes núm. 9208 y núm. 9231 (Ley contra la Trata de Personas y Ley sobre el Trabajo Infantil, respectivamente).

La Comisión observa sin embargo, que a pesar de que en sus observaciones finales de 22 de octubre de 2009 (documento CRC/C/PHL/CO/3-4, párrafo 78), el Comité sobre los Derechos del Niño tomó nota de las diversas medidas legislativas, administrativas y de política adoptadas por el Estado parte con miras a combatir la trata de niños, expresó también su preocupación por el elevado número de mujeres y niños que siguen siendo víctimas de la trata desde, a través y dentro del país con fines de explotación sexual y laboral. Además, el CRC expresó su preocupación por el bajo número de procedimientos y condenas en contra de los autores de la trata y por los factores de riesgo que contribuyen a las actividades de tráfico, tales como la pobreza persistente, la migración temporal al extranjero, el turismo sexual cada vez más extendido, la impunidad y la poca aplicación de la ley en el Estado parte.

La Comisión toma debida nota de las medidas globales adoptadas por el Gobierno para combatir la trata de niños. Observa, no obstante que, a pesar de que la legislación prohíbe la trata de niños para la explotación laboral y sexual, ésta continúa siendo preocupante en la práctica. La Comisión solicita en consecuencia al Gobierno que redoble sus esfuerzos para prevenir y combatir la trata de niños menores de 18 años con fines de explotación sexual y laboral y que proporcione información sobre los progresos realizados a este respecto. Solicita asimismo al Gobierno que facilite información sobre el impacto de los proyectos pendientes relativos a la trata, sobre la eliminación del tráfico de niños. Finalmente, la Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para la aplicación efectiva de la Ley contra la Trata de Personas y demás leyes que prohíben el tráfico de niños y establecen sanciones penales para los delitos relacionados con él.

Reclutamiento obligatorio de niños para utilizarlos en conflictos armados. La Comisión había tomado nota anteriormente de que el reclutamiento forzoso de menores de 18 años para ser miembros de las fuerzas armadas de Filipinas (en unidades civiles u otros grupos armados), así como para participar en combates, o para ser utilizados como guías, correos y/o espías, está prohibido por ley (artículos 3, a), y 22, b), de la ley núm. 7610). También se prohíbe la trata de niños con esa finalidad (artículo 4, h), de la Ley contra la Trata de Personas de 2003). La Comisión había tomado nota sin embargo, de la indicación de la CSI según la cual muchos niños menores de 18 años siguen tomando parte en conflictos armados. En particular, ha señalado que, según un informe del Departamento de Trabajo y Empleo de Filipinas, el Nuevo Ejército del Pueblo (NPA), incluye entre 9.000 y 10.000 niños soldados regulares, que representan entre el 3 y el 14 por ciento de los miembros del NPA. También se informó de niños reclutados para las Unidades Geográficas de las Fuerzas Armadas de los Ciudadanos (un grupo paramilitar alineado con el Gobierno) y para los grupos de oposición armados, en particular el Frente Islámico Moro de Liberación (MILF). Además, la Comisión había observado que según el informe del Representante Especial del Secretario General de las Naciones Unidas para la cuestión de los niños en los conflictos armados (documento A/59/695-S/2005/72, de 9 de febrero de 2005, párrafos 45 y 46), aunque el Comité Interinstitucional sobre la Cuestión de los Niños Participantes en Conflictos Armados tiene el mandato de ejecutar proyectos para la liberación, rehabilitación y reintegración de los niños que participan en conflictos armados, ni el NPA, ni el MILF habían tomado medidas, en septiembre de 2004, para el desarme, la desmovilización y la reintegración de los niños soldados. La Comisión había solicitado al Gobierno que adoptara rápidamente medidas eficaces para garantizar que la práctica del reclutamiento forzoso u obligatorio de niños menores de 18 años para utilizarlos directa o indirectamente en conflictos armados, fuera erradicada tanto de las fuerzas armadas nacionales como de los grupos rebeldes.

La Comisión toma nota de la indicación según la cual el Gobierno ha implementado un Plan Nacional de Paz a través del Plan de Desarrollo filipino a Medio Plazo (2004-2010), con el fin de prevenir y poner término al reclutamiento de niños en los conflictos armados. Este plan incluye:

i)      el proceso de paz con el MILF, a través del cese de las hostilidades, la rehabilitación y el desarrollo de las áreas afectadas por el conflicto;

ii)     la implementación de acuerdos de paz provisionales con dos movimientos comunistas locales, particularmente en términos de rehabilitación de las comunidades afectadas por el conflicto, de cese de las hostilidades y de reintegración;

iii)    la vigilancia continua y la promoción de la implementación del Acuerdo Global sobre el respeto de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario entre el Gobierno filipino y el Partido Comunista de Filipinas-Nuevo Ejército del Pueblo Frente Democrático Nacional (CPP-NPA-NDF);

iv)    las medidas complementarias para reducir el nivel de violencia, mediante el apoyo al establecimiento y al mantenimiento de mecanismos de paz locales e indígenas y el apoyo a la ejecución y al seguimiento civil de los acuerdos de cese al fuego;

v)     esfuerzos para completar la ejecución de los acuerdos de paz existentes con el Frente Moro de Liberación Nacional (MILF) y el Ejército de Liberación de los Pueblos de la Cordillera (CPLA);

vi)    esfuerzos para reintegrar a los antiguos rebeldes a través de programas de reinserción y rehabilitación, mediante la creación del Comité Nacional de Integración Social, a cargo de la Oficina del Asesor Presidencial para el Proceso de Paz, y

vii)   medidas para la rehabilitación, el desarrollo y la curación de las personas afectadas por el conflicto.

La Comisión toma nota de que el Comité sobre los Derechos del Niño, en sus observaciones finales (documento CRC/C/PHL/CO/3-4, de 22 de octubre de 2009, párrafo 69), acogió favorablemente la visita de la Representante Especial del Secretario General para la cuestión de los niños y los conflictos armados y la firma, en julio de 2009, de un plan de acción por parte del MIFL, que contiene medidas concretas y un plazo para impedir el reclutamiento de niños y promover su reintegración a la vida civil. El Comité de los Derechos del Niño, aunque tomó nota de las medidas positivas tomadas por el Gobierno, expresó también su preocupación por los continuos informes sobre el reclutamiento de niños por grupos armados para que presten servicios en calidad de combatientes, espías, guardias, cocineros o auxiliares sanitarios. La Comisión señala, sin embargo, que el Comité de los Derechos del Niño en sus observaciones finales sobre el Protocolo Facultativo del CDN, relativo a la participación de niños en conflictos armados (documento CRC/C/OPAC/CO/1, de 15 de julio de 2008, párrafo 20), expresó su preocupación porque se siguen alistando niños en grupos armados, principalmente debido a la pobreza, al adoctrinamiento, la manipulación, la falta de atención o la ausencia de oportunidades. Expresó además su preocupación por la falta de aplicación efectiva de la legislación que prohíbe el reclutamiento y la utilización de niños en las hostilidades, especialmente en las zonas de conflicto y por el hecho de que no se ha iniciado ningún proceso por el reclutamiento o la utilización de niños en el conflicto armado. La Comisión urge, en consecuencia, al Gobierno a que intensifique sus esfuerzos por mejorar la situación y a que tome medidas inmediatas y eficaces para poner fin en la práctica al reclutamiento forzoso de niños menores de 18 años, tanto por parte de los grupos armados como de las fuerzas armadas. A este respecto, solicita al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que se lleven a cabo investigaciones rigurosas y acciones judiciales firmes contra los delincuentes y que se les impongan sanciones suficientemente eficaces y disuasorias. Solicita además al Gobierno, que continúe desplegando esfuerzos para la rehabilitación y la reintegración de los niños afectados por el conflicto armado y que indique cuántos de estos niños menores de 18 años han sido rehabilitados y reintegrados a sus comunidades a través de estas medidas.

Artículo 3, d), y artículo 4, párrafo 1. Trabajo peligroso y trabajo doméstico infantil. 1. La Comisión había tomado nota anteriormente de que los niños menores de 18 años de edad no deben realizar los tipos de trabajo peligroso que figuran en una lista de la orden departamental núm. 4, de 1999 (artículo 3). Había tomado nota de que en virtud del artículo 4 de la orden antes mencionada, las personas entre 15 y 18 años pueden trabajar en el servicio doméstico, pero no deberán realizar los tipos de trabajo peligroso que figuran en el artículo 3 de la orden. La Comisión había tomado nota de la afirmación de la CSI según la cual cientos de miles de niños, especialmente niñas, trabajan en el servicio doméstico en Filipinas y son víctimas de prácticas análogas a la esclavitud. En particular, estos niños no tienen oportunidades de recibir educación y se los mantiene separados de sus familias. La CSI subrayaba también que, según estudios realizados en el marco del programa de duración determinada (PDD), el 83 por ciento de los niños trabajadores domésticos viven en las casas de sus empleadores y sólo la mitad de ellos pueden tomarse un día libre al mes. Los niños trabajadores domésticos están disponibles las 24 horas del día y más de la mitad de ellos han dejado la escuela. La Comisión toma nota también de las alegaciones más recientes de la CSI, de 29 de agosto de 2008, basándose en las estimaciones proporcionadas por la FFV, según las cuales hay al menos un millón de niños en el trabajo doméstico en Filipinas. La CSI también menciona algunos ejemplos de abusos físicos, psicológicos y sexuales y de lesiones sufridos por menores de 18 años, especialmente niñas, que son empleados como trabajadores domésticos y algunos ejemplos de niños que trabajan en condiciones perjudiciales y peligrosas. La CSI señala una vez más que, a pesar de las iniciativas positivas adoptadas por el Gobierno en el ámbito de la legislación local que regula el empleo de los trabajadores domésticos, hay limitaciones tanto en la legislación como en la práctica que deben solucionarse con urgencia. En particular, mientras que el Código del Trabajo exige que los empleadores traten a sus trabajadores de manera justa y humana, carece de medidas específicas para hacer frente a las prácticas actuales de explotación. A este respecto, la CSI puntualiza que el proyecto de ley sobre los trabajadores domésticos (Batas Kasambahay), presentado en el Congreso por primera vez en 1995, que establece los derechos de los trabajadores domésticos y define las normas de trabajo decente que les serán aplicables, está pendiente desde hace más de diez años. Según indica la CSI, la sanción de este proyecto sería esencial para hacer frente al abuso y a la explotación de los niños trabajadores domésticos en Filipinas. Además, señala que, según un estudio realizado en 2005 por la Estación Meteorológica Social, el 87 por ciento de los filipinos, está fuertemente convencido de que debe haber una ley que regule el trabajo doméstico.

La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno según la cual el proyecto de ley sobre los trabajadores domésticos ha sido presentado durante el 14.º Congreso y es actualmente objeto de discusión en el Comité sobre el trabajo y el empleo de la Cámara. La Comisión también toma nota de la información detallada del Gobierno sobre las repercusiones de varias iniciativas y programas emprendidos en el marco de la asistencia de la OIT/IPEC a través del programa de duración determinada (PDD) 2002-2007 y otros programas nacionales, sobre la eliminación de las peores formas de trabajo infantil, incluido el trabajo infantil doméstico. Toma nota de la indicación del Gobierno según la cual en el marco del PDD, a partir de abril de 2007, se retiró o se evitó que un total de 40.549 niños trabajaran en los seis sectores prioritarios definidos en este PDD, incluyendo el trabajo doméstico infantil. La Comisión toma nota asimismo, de que Filipinas ha entrado en una segunda fase del PDD para los años 2009-2013, cuyo objetivo es trabajar a favor de la reducción de un 75 por ciento del trabajo infantil, con énfasis en la agricultura, la trata, la minería, la pesca y el trabajo doméstico. Aunque reconoce los esfuerzos emprendidos por el Gobierno para luchar contra el trabajo infantil doméstico y los buenos resultados logrados con el PDD y otras iniciativas, la Comisión expresa su profunda preocupación por la explotación económica y sexual, que siguen viviendo los niños trabajadores domésticos. La Comisión urge al Gobierno a que tome medidas inmediatas con miras a garantizar la promulgación de la Ley sobre los Trabajadores Domésticos (Batas Kasambahay), la cual abordaría específicamente la situación de los trabajadores domésticos. También solicita al Gobierno que tome con urgencia las medidas necesarias con para garantizar que toda persona que recurra al trabajo doméstico de niños menores de 18 años bajo la forma de trabajo forzoso, o que emplee a niños en trabajos peligrosos, sea procesada y se le impongan sanciones eficaces y suficientemente sanciones disuasorias. Por último, la Comisión solicita al Gobierno que proporcione información sobre los resultados obtenidos en términos de la prevención y de la sustracción de niños del trabajo doméstico en el marco de la segunda fase del PDD.

Artículo 5. Mecanismos de control. A raíz de sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de la información del Gobierno según la cual, el Consejo Interinstitucional contra la Trata (IACAT) sigue emprendiendo diversos proyectos orientados a la prevención y eliminación de la trata de personas, la protección y rehabilitación de las víctimas de la trata y la condena de los culpables de trata de personas. Estos proyectos incluyen: a) la elaboración de un manual sobre la aplicación de la ley y la persecución de los casos de trata de personas y sobre la recuperación y la reintegración de las víctimas de la trata; b) el desarrollo de módulos de orientación estándar sobre la trata de personas para los proveedores de servicio; c) el establecimiento del grupo de trabajo contra la trata en el Aeropuerto Internacional Ninoy Aquino; d) la elaboración del proyecto de ordenanza local sobre la lucha contra la trata de personas; e) la elaboración de directrices para la protección de los niños víctimas de la trata, y f) la creación de un comité regional interinstitucional contra la trata de personas. La Comisión también toma nota de la indicación del Gobierno según la cual el IACAT ha registrado 15 condenas por violación de la Ley de la República núm. 9208 desde octubre de 2009. El Gobierno declara además que el IACAT garantiza el estricto cumplimiento de las normas y directrices relacionadas con el empleo local y el empleo de personal en el extranjero. Asimismo, presenta informes periódicos de los casos de contratación ilegal y de trata a la Secretaría del IACAT y al Departamento de Justicia.

La Comisión también toma nota de la indicación del Gobierno de que a partir de junio de 2008, el equipo de la Agencia Interinstitucional Acción Rápida, creado en virtud del «Mangagagawa Sagip Batang» (SBM — un mecanismo interinstitucional para el control y el rescate de los niños de las peores formas de trabajo infantil) llevó a cabo un total de de 793 operaciones de liberación que condujeron al rescate de 2.698 niños trabajadores. La mayoría de estos niños se han integrado en sus familias y se han beneficiado de asistencia educativa y capacitación profesional.

La Comisión toma nota además, de la indicación del Gobierno según la cual el DOLE, a través de la Oficina de la Mujer y de los Jóvenes Trabajadores, realizó en febrero de 2009, una serie de orientaciones de promoción sobre las Leyes de la República núms. 9231 y 9208, y otras leyes relacionadas con el trabajo infantil para cerca de 270 jefes de aldea (barangay), seguidas por una serie de formaciones para inspectores del trabajo, auditores y alguaciles de policía, sobre la aplicación efectiva de estas disposiciones. Estas actividades estuvieron encaminadas a fortalecer las capacidades de quienes están encargados de hacer cumplir la legislación y otros ejecutores, para que utilicen eficazmente y apliquen las leyes contra el trabajo infantil, para prevenir y erradicar el trabajo infantil y sus peores formas. La Comisión observa finalmente que el DOLE, a través de sus inspectores de trabajo, controla el cumplimiento de las normas laborales relativas a los niños en los establecimientos privados y coordina con la PNP y el DSWD, el retiro de los niños de las peores formas de trabajo infantil. El DOLE, a través de su Estructura de Aplicación de las Normas Laborales (LSEF), lleva a cabo inspecciones en los hogares para controlar cualquier violación de las normas laborales, incluida la falta de pago o el pago insuficiente de los salarios de los empleados domésticos. El Gobierno señala además que el DOLE también ayuda a los niños que trabajan y a sus padres o tutores legales, prestándoles asistencia legal gratuita, facilita la prestación de asistencia educativa y de los servicios de salud, proporciona asistencia financiera a padres y hermanos mayores, y remite a los niños trabajadores y a las víctimas del trabajo infantil a las agencias institucionales adecuadas para su atención psicológica. La Comisión solicita al Gobierno que continúe transmitiendo información sobre el número de niños librados de las peores formas de trabajo infantil, el número de condenas registradas en relación con las peores formas de trabajo infantil, y el número de casos de reclutamiento ilegal y de trata de niños comunicados por el IACAT. La Comisión solicita también al Gobierno que proporcione informaciones sobre las repercusiones de las diversas medidas adoptadas por el DOLE con el fin de  eliminar las peores formas de trabajo infantil, así como sobre el número de infracciones a la legislación sobre el trabajo infantil comprobadas por el DOLE a través de sus inspectores del trabajo y de la LSEF.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.