Observación (CEACR) - Adopción: 2007, Publicación: 97ª reunión CIT (2008)

Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) - Indonesia (Ratificación : 1950)

Al tomar nota de la memoria del Gobierno, la Comisión lamenta comprobar que ésta sólo contiene respuestas muy sucintas a las numerosas cuestiones planteadas en su observación anterior. La Comisión recuerda que sus comentarios se referían a la trata de personas y a la explotación de los trabajadores migrantes. En relación con la cuestión del trabajo forzoso infantil en las plataformas pesqueras, la Comisión remite a la observación que formula en el marco del examen de la aplicación del Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182).

Artículo 1, párrafo 1, y artículo 2, párrafo 1, del Convenio. 1. Trata de personas con fines de explotación. En sus observaciones anteriores, la Comisión se refirió a los comentarios de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), en la actualidad la Confederación Sindical Internacional (CSI), comentarios que incluían informaciones preocupantes sobre la trata de personas, especialmente con fines de prostitución. La CSI indicó, entre otras cuestiones, que el 20 por ciento de los cinco millones de trabajadores migrantes indonesios eran víctimas de trata. El Gobierno reconoció esta situación y adoptó algunas medidas para combatir ese fenómeno. Durante la 92.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, en junio de 2004, el problema fue examinado en el seno de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, durante la discusión sobre la aplicación del Convenio por Indonesia. En esa oportunidad y en su memoria sometida ulteriormente, el Gobierno proporcionó ciertas informaciones a este respecto. La Comisión tomó nota de todas esas informaciones y observó con interés que el Gobierno, consciente de la importancia de la trata de personas, continuaba tomando medidas de sensibilización, de prevención y de represión, especialmente a través del refuerzo de las capacidades de la policía y de los inspectores del trabajo, la cooperación regional y la asistencia técnica de la OIT. No obstante, la Comisión solicitó al Gobierno que comunicara informaciones más concretas y más detalladas, en particular sobre la evaluación de la amplitud y la naturaleza del fenómeno de la trata, las sanciones infligidas y los resultados concretos obtenidos gracias a las acciones realizadas en el marco del Plan nacional de acción para la erradicación de la trata de mujeres y de niños, adoptado en diciembre de 2002.

En su memoria comunicada en agosto de 2006, el Gobierno hace referencia a algunas de las medidas adoptadas para luchar contra la trata, como el envío de inspectores a los puntos de embarque de los trabajadores migrantes, así como de abogados y encargados de enlace de la policía en algunos países de destino de las víctimas de la trata. Según el Gobierno, se obtuvieron resultados concretos. Por el contrario, la Comisión observa que el Gobierno no ha comunicado ninguna información en relación con la evaluación hecha por el Gobierno de la amplitud y la naturaleza del fenómeno de la trata. Por lo que respecta a las sanciones infligidas, el Gobierno indica haber comunicado junto con su memoria ejemplos de decisiones judiciales. La Comisión comprueba no obstante que la memoria del Gobierno sólo contiene una lista de siete casos que no incluyen ni fechas ni la mención del tribunal que haya intervenido.

La Comisión toma nota con interés de la adopción de la ley núm. 21/2007, de 19 de abril de 2007, relativa a la erradicación del delito de trata de seres humanos. La Comisión toma nota de que esta ley prevé penas de tres a quince años de prisión y de 120 a 600 millones de rupias de multa (artículos 2 a 6), penas que pueden aumentar en un tercio cuando concurran algunas circunstancias agravantes, por ejemplo, la provocación de heridas graves o de serios trastornos psicológicos (artículo 7, apartado 1), cuando el delito de trata se ha cometido por un administrador del Estado (artículo 8), en banda organizada (artículo 16) o cuando la víctima sea un menor de 18 años (artículo 17). En caso de fallecimiento de la víctima, puede aplicarse una pena de, como mínimo, cinco años de prisión y, como máximo, la pena de reclusión perpetua (artículo 7, apartado 2). Además, la Comisión toma nota de que la ley autoriza la represión del delito de trata de seres humanos cometido por una persona moral mediante penas de prisión y de multa contra los dirigentes, así como penas complementarias, como el retiro de la autorización, la confiscación del producto obtenido mediante el delito y la prohibición a los dirigentes de ejercer en el mismo sector de actividad (artículo 15). Los artículos 19 a 24 sancionan con penas de prisión y de multa las infracciones conexas, como la falsificación de documentos para facilitar la trata de seres humanos, el soborno de testigos, y revelar la identidad de testigos o de víctimas. El consentimiento de la víctima no es un motivo de desistimiento de la acción judicial contra el autor del delito de trata de seres humanos (artículo 26).

La Comisión también toma nota de las disposiciones de los artículos 43 a 55 de la ley, relativos a la protección de los testigos y las víctimas de la trata de seres humanos, de las disposiciones de los artículos 56 a 58, relativas a las medidas de prevención que deben adoptarse tanto a nivel regional como nacional para luchar contra la trata, así como las del artículo 59, relativo a la cooperación internacional en la materia. La Comisión también toma nota de las disposiciones de la ley núm. 13/2006 relativa a la protección de los testigos y las víctimas. Por otra parte, toma nota de que en septiembre de 2006 se estableció un programa de cooperación técnica con la OIT, de una duración de dos años, para luchar contra el trabajo forzoso y la trata de trabajadores migrantes indonesios.

La Comisión toma nota de los esfuerzos realizados por el Gobierno, y especialmente en relación con la adopción de una legislación destinada a luchar contra la trata de seres humanos. Habida cuenta de la persistencia de las prácticas de trata en el territorio de Indonesia, como testimonian numerosas fuentes, la Comisión considera que el Gobierno deberá redoblar sus esfuerzos en la lucha contra la trata y adoptar medidas adecuadas para garantizar una aplicación eficaz de la legislación. La Comisión insiste en la necesidad de actuar tanto para reforzar la prevención como para garantizar la represión de ese delito y subraya asimismo la importancia de la adopción de medidas que permitan evaluar la amplitud y la naturaleza del fenómeno de la trata. La Comisión lamenta que el Gobierno no haya comunicado informaciones más amplias a este respecto. La Comisión confía en que el Gobierno comunicará informaciones detalladas en su próxima memoria en los concerniente a:

–           las medidas adoptadas o previstas en el ámbito de la prevención de la trata, en particular los programas y políticas elaborados en virtud del artículo 57 de la ley núm. 21/2007, las actividades de los diferentes grupos de trabajo previstos en el artículo 58, apartados 2 y 3, así como las medidas adoptadas o previstas en virtud del artículo 59 en el ámbito de la cooperación internacional con objeto de luchar contra la trata;

–           las medidas adoptadas de conformidad con el artículo 25 del Convenio para cerciorarse de que las sanciones penales previstas por la legislación nacional son realmente eficaces y se aplican estrictamente, comunicando también informaciones sobre las denuncias de trata, los procedimientos penales entablados contra los autores de ese delito y las sanciones impuestas (sírvase comunicar copia de las decisiones judiciales tomadas en aplicación de la ley núm. 21/2007);

–           las medidas de protección de los testigos y víctimas de la trata adoptadas en aplicación de la ley núm. 13/2006 relativa a la protección de los testigos y víctimas de la trata, el funcionamiento de la Institución para la protección de los testigos y víctimas de la trata (Witness and Victim Protection Institution – LPSK), comunicando copia del informe periódico que esta institución debe someter al menos una vez al año a la Cámara de Representantes en virtud del artículo 13, apartado 2, de la ley núm. 13/2006.

2. Situación vulnerable de los trabajadores migrantes indonesios en lo que respecta a la imposición de trabajo forzoso. En sus observaciones anteriores, la Comisión había puesto de relieve las condiciones especialmente preocupantes en las que se explotan los trabajadores migrantes indonesios en diferentes países, basándose en los comentarios comunicados por la CIOSL (actualmente CSI) en 2003 y en 2004. Los principales problemas tratados se refieren al recurso obligatorio a las agencias de colocación y la falta de legislación que establezca los derechos de los trabajadores migrantes indonesios y que reglamente el proceso de migración de la mano de obra, factores que favorecen la explotación de estos trabajadores. La Comisión también había señalado las prácticas abusivas de ciertas agencias de colocaciones tanto durante el proceso de reclutamiento y durante la estancia de los trabajadores migrantes en los países de destino. A este respecto, la Comisión observó que esas agencias imponen a los trabajadores migrantes gastos de inscripción y formación muy elevados, obligándoles a contraer una deuda importante que los sitúa desde el comienzo en una situación de vulnerabilidad propicia a la explotación y al trabajo forzoso. Las agencias de colocación exigen que los trabajadores vivan en campos de formación, a veces hasta 14 meses, donde pueden ser privados de su libertad de movimiento y obligados a trabajar gratuitamente para el personal de esas agencias. Una vez llegados al país de destino, los trabajadores migrantes deben rembolsar los gastos adeudados a la agencia que los había contratado, remitiéndole a ésta varios meses de salario, de manera que trabajan durante largos períodos sin remuneración.

En respuesta, el Gobierno reconoció que la contratación de los trabajadores migrantes es responsabilidad suya y comunicó informaciones sobre las disposiciones legales que reglamentan el funcionamiento de las agencias de colocaciones. El Gobierno reconoció que pueden cometerse abusos durante todo el procedimiento de estos trabajadores e indicó que por consiguiente, ejerce un control de las actividades de las agencias de colocación sancionando a las que no respetan la reglamentación. El Gobierno indicó, además, que era consciente del escaso poder de negociación de los trabajadores migrantes y trataba de mejorar su condición mediante la firma de protocolos de entendimiento con los países de destino. Si bien la Comisión consideró favorablemente las iniciativas del Gobierno señaló que desearía que continuase proporcionando informaciones, en particular sobre:

–           la naturaleza de los controles realizados sobre las actividades de las agencias de colocación en el territorio nacional, especialmente en lo que concierne a la verificación de los contratos de colocación y de los contratos de trabajo y su respeto, el costo de la colocación efectivamente a cargo del trabajador, la formación proporcionada, las condiciones de vida en los centros de formación y los dormitorios comunes y los plazos de espera;

–           los medios de que dispone el Ministro de Trabajo y de Migraciones, para realizar estos controles;

–           la naturaleza de las infracciones observadas, las sentencias pronunciadas y las sanciones impuestas;

–           los mecanismos (asistencia, vías de recurso, etc.) puestos a disposición de los trabajadores migrantes indonesios que son explotados en los países de destino así como sobre los protocolos de entendimiento firmados con estos países.

En su memoria comunicada en agosto de 2006, el Gobierno indica que está adoptando medidas en el ámbito de la inspección del trabajo para garantizar el respeto de la legislación. De ese modo, la firma de los contratos de los trabajadores migrantes debe comunicarse a los inspectores del trabajo y a los funcionarios de la Agencia de colocación y protección de trabajadores indonesios. En las agencias de colocaciones se realizan controles y las sanciones impuestas en caso de infracción pueden llegar hasta el retiro de la licencia. Además, se realizan controles en los puntos de embarque de los trabajadores migrantes. Por otra parte, en algunos países, los agregados de embajada encargados de las cuestiones sociales proporcionan asistencia a los trabajadores migrantes y controlan las actividades de las agencias de colocación.

La Comisión toma nota de la adopción de la ley núm. 39/2004, de 18 de octubre de 2004, relativa a la colocación y protección de los trabajadores indonesios en el extranjero y del reglamento núm. PER.19/MEN/V/2006, de 12 de mayo de 2006, del Ministerio de Trabajo y Migraciones, relativa a las condiciones de colocación y protección de los trabajadores indonesios en el extranjero. La Comisión observa que en virtud del artículo 5 de la ley núm. 39/2004, el Gobierno reglamenta y controla la colocación y la protección de los trabajadores migrantes, y puede delegar en los gobiernos regionales una parte de su autoridad y/o de sus obligaciones. En virtud del artículo 7, c), de la ley, el Gobierno debe establecer y desarrollar un sistema de información relativo a la colocación de trabajadores migrantes. En lo concerniente a los gastos de inscripción y de formación que las agencias de colocaciones imponen a los candidatos a la migración, la Comisión toma nota de que el artículo 76 de la ley prevé que las agencias privadas de colocación de trabajadores indonesios sólo pueden imponer el pago de gastos relativos a las formalidades vinculadas a la obtención de documentos de identidad, el examen médico, la formación profesional y el certificado de aptitud. Según ese mismo artículo, todos los elementos que integran esos gastos deben ser verificables de manera clara. No obstante, el artículo 34 del reglamento núm. PER.19/MEN/V/2006, añade nuevos rubros a los gastos que las agencias pueden poner a cargo de los trabajadores migrantes, en particular los gastos de alojamiento y subsistencia durante el período en que la agencia suministra alojamiento al trabajador. De conformidad con los artículos 94 y 95 de la ley núm. 39/2004, una agencia de colocación y de protección de los trabajadores indonesios es responsable de las políticas de colocación y de protección de los trabajadores indonesios en el extranjero. Esta ley también incluye disposiciones relativas, entre otros, a los derechos y obligaciones, el seguro, el alojamiento, la repatriación, la protección de los trabajadores migrantes indonesios — especialmente por parte de las embajadas de Indonesia — la resolución de conflictos que puedan plantearse entre un trabajador y una agencia de colocaciones y las sanciones administrativas y penales que pueden imponerse a las personas físicas y morales como consecuencia de la violación de las disposiciones de la ley.

La Comisión también toma nota del estudio titulado «Contribución de la legislación de Indonesia para proteger a los trabajadores migrantes indonesios y permitirles que tengan parte activa en su situación: enseñanzas de la experiencia de Filipinas», publicado en junio de 2006 por la Oficina de la OIT en Jakarta, en el marco del Proyecto de la OIT sobre las actividades de movilización destinadas a proteger a los trabajadores domésticos contra el trabajo forzoso y la trata de seres humanos del Programa de acción especial para combatir el trabajo forzoso (SAP-FL). Según este estudio, la ley núm. 39/2004, si bien contiene disposiciones favorables a los trabajadores migrantes, tiene importantes carencias, especialmente derivadas del hecho de que se hace hincapié en la colocación de los trabajadores migrantes más que en su protección. El estudio pone de relieve que esta ley contiene disposiciones poco claras sobre ciertos puntos, como la determinación de las autoridades encargadas de hacer respetar los derechos de los trabajadores migrantes. El aspecto más negativo reside en el hecho que la aplicación de esta ley es insuficiente e incluso ineficaz.

Por último, la Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno en su memoria en relación con la elaboración de un proyecto de Memorándum de Entendimiento con el Gobierno de Malasia en relación con la contratación y colocación de trabajadores domésticos. La Comisión toma nota de que el informe del Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes, de 2 de marzo de 2007 (documento A/HRC/4/24/Add.3), hace referencia a un Memorándum de Entendimiento sobre los trabajadores migrantes en el servicio doméstico firmado con Malasia el 13 de mayo de 2006 en Balí (párrafo 36 del informe). Según este informe, el Memorándum abarca las cuestiones de procedimiento relativas a la contratación, aunque sólo hace una breve alusión a los derechos de los trabajadores (párrafo 37 del informe). Desafortunadamente, mantiene a los trabajadores migrantes en una situación de vulnerabilidad dado que no garantiza la protección social básica ni incluye medidas destinadas a impedir los malos tratos o poner término a esa situación. En el anexo A.xii del Memorándum de Entendimiento, titulado «Responsabilidades del empleador», se prevé que el empleador es responsable de mantener en lugar seguro el pasaporte del trabajador doméstico y debe remitir ese pasaporte a la Misión de Indonesia en el caso de fallecimiento o fuga del trabajador (párrafo 38 del informe). Por otra parte, dicho Memorándum contiene numerosas restricciones a los derechos fundamentales de los trabajadores domésticos. Según se indica en el informe, el Memorándum de Entendimiento puede incluso alentar la inmigración clandestina debido a la existencia de formalidades administrativas, largas, complicadas  y onerosas (párrafo 40 del informe). En su conclusión, el Relator Especial indica que las disposiciones del Memorándum de Entendimiento no respetan las normas internacionales del trabajo, en particular, el derecho de los trabajadores de conservar sus pasaportes. La autorización dada al empleador para que conserve los pasaportes de los trabajadores difícilmente permite a éstos escapar a condiciones de trabajo abusivas, negociar mejores condiciones de trabajo y obtener el pago completo de sus salarios, contribuyendo además a la creación de redes de traficantes de seres humanos, de trabajo forzoso y de migración clandestina (párrafo 64 del informe).

La Comisión toma nota de todas esas informaciones. Reconoce que el Gobierno adoptó medidas para lograr una mejor protección de los trabajadores migrantes contra el riesgo de explotación y de imposición de trabajo forzoso tanto antes como después de su partida al extranjero, especialmente mediante la adopción de un ley destinada a garantizar sus derechos y controlar la actividad de las agencias de colocaciones. No obstante, esta ley no parece permitir una protección eficaz de los trabajadores migrantes contra los riesgos de explotación, debido a sus disposiciones muy generales y numerosas lagunas. De las informaciones de que dispone la Comisión puede observarse que, no obstante las medidas adoptadas, son muchos los trabajadores indonesios que siguen recurriendo a las redes clandestinas, aumentando así los riesgos de verse sometidos a la explotación. Por otra parte, en relación con los trabajadores domésticos, que representan una considerable proporción de trabajadores migrantes indonesios, la Comisión observa que el Memorándum de Entendimiento firmado con Malasia, con posterioridad a la adopción de la ley relativa a la colocación y protección de trabajadores indonesios, contiene disposiciones que contribuyen a mantener a esos trabajadores en una situación de gran vulnerabilidad, especialmente debido a que autoriza al empleador a conservar el pasaporte de los trabajadores. La situación preocupa aún más a la Comisión por el hecho de que el Ministro de Trabajo y Migraciones anunció el objetivo de elevar a un millón por año el número de colocaciones de trabajadores indonesios en el extranjero hasta el año 2009 (véase página 7 del estudio de la Oficina de la OIT en Jakarta antes mencionado). En ese contexto, la Comisión solicita al Gobierno que comunique informaciones detalladas y concretas sobre las medidas que sigue adoptando para una mejor protección de los trabajadores migrantes indonesios contra los riesgos de explotación y de imposición de trabajo forzoso tanto en el territorio indonesio como después de su partida al extranjero, en particular en lo concerniente a:

–           las medidas apropiadas para remediar las lagunas de la legislación en vigor;

–           el control ejercido sobre las actividades de las agencias de colocación y sobre las sumas que imponen a los trabajadores migrantes por concepto de gastos, habida cuenta de que la deuda que pesa sobre un gran número de esos trabajadores constituye una de las causas principales de la explotación de que son víctimas;

–           la asistencia a los trabajadores migrantes víctimas de la explotación, incluidos los trabajadores migrantes en situación irregular;

–           los memorandos de entendimiento firmados con los países de destino de los trabajadores indonesios;

–           las sanciones penales impuestas de conformidad con el artículo 25 del Convenio a las personas físicas o morales reconocidas culpables de haber impuesto un trabajo forzoso y los procedimientos penales en curso.