Observación (CEACR) - Adopción: 2007, Publicación: 97ª reunión CIT (2008)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Colombia (Ratificación : 1976)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno. La Comisión toma nota asimismo de la comunicación del Ministro de la Protección Social dirigida al Director General de la OIT y que fuera leída en el seno de la Comisión de Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Conferencia en 2007 en la que reafirma su compromiso con el Acuerdo Tripartito para el Derecho de Asociación y la Democracia, firmado por el Gobierno y los representantes de los empleadores y los trabajadores en Ginebra, el 1.º de junio de 2006, y expresa su voluntad de fortalecer su implementación. La Comisión toma nota asimismo de la respuesta enviada por el Director General indicando que la Oficina proporcionará todo el apoyo posible para la ejecución efectiva de las medidas enunciadas y en este sentido se propuso el envío de una Misión de Alto Nivel de la Oficina Internacional del Trabajo por él designada para identificar las nuevas necesidades a efectos de garantizar la efectiva aplicación del Acuerdo Tripartito y del Programa de cooperación técnica. La Comisión toma nota asimismo de los numerosos casos relativos a Colombia en instancia ante el Comité de Libertad Sindical.

La Comisión toma nota además de los comentarios presentados sobre la aplicación del Convenio por la Confederación Sindical Internacional (CSI) de fecha 28 de agosto de 2007 así como de los comentarios de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), la Confederación General de Trabajadores (CGT), la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC) y la Confederación de Pensionados de Colombia (CPC) por comunicación de fecha 28 de mayo de 2007 y de la CUT de fecha 31 de agosto de 2007 que se refieren a las cuestiones que vienen siendo examinadas por la Comisión y en particular a actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas que incluyen asesinatos, secuestros, atentados contra la vida, desapariciones; la grave impunidad que rodea dichos hechos; la utilización de las cooperativas de trabajo asociado que implican la imposibilidad de los trabajadores de constituir sindicatos o de afiliarse a ellos; la negativa a inscribir nuevas organizaciones sindicales o los nuevos estatutos o la junta directiva de una organización sindical de manera arbitraria y a la prohibición del ejercicio del derecho de huelga en ciertos servicios que van más allá de los servicios esenciales.

Situación de violencia e impunidad

La Comisión toma nota de que con respecto a los actos de violencia contra dirigentes y afiliados a organizaciones sindicales, la CSI señala que la mayoría de los actos de violencia perpetrados contra los sindicalistas están ligados a conflictos laborales. Reitera una vez más que la estigmatización del movimiento sindical como simpatizante de las guerrillas o de movimientos de extrema izquierda, por parte de los grupos paramilitares los deja en una grave situación de vulnerabilidad. Según la CSI los esfuerzos realizados por el Gobierno para brindar seguridad a los dirigentes y miembros sindicales no son suficientes. De este modo, en 2006 se registraron 78 asesinatos de sindicalistas, siendo el sector de los maestros el más afectado con 49 sindicalistas asesinados. La CSI también se refiere a las numerosas amenazas y atentados. Por su parte, las centrales sindicales colombianas se refieren a una sistemática situación de violencia antisindical, en la que según denuncian participarían algunas instituciones del Estado vinculadas a grupos paramilitares y narcotraficantes, responsables del asesinato de varios dirigentes sindicales reconocidos. Según las centrales, en la mayoría de los casos se puede responsabilizar de los asesinatos a los grupos paramilitares. Según la CSI, aunque menor, las guerrillas también han tenido una participación importante en los actos de violencia contra los sindicalistas.

La Comisión toma nota de que a este respecto el Gobierno se refiere a las medidas de protección adoptadas en el marco del programa de protección creado en 1997. Añade que el presupuesto consagrado al mismo ha sido incrementado sucesivamente. El Gobierno enumera pormenorizadamente la cantidad de medidas de protección otorgados y señala que en la actualidad el 25,25 por ciento de la protección otorgada se consagra exclusivamente al movimiento sindical a través de blindajes de sedes, escoltas, autos blindados y chalecos antibalas entre otras medidas de protección. El Gobierno añade que diseñó una política de Defensa y Seguridad Democrática que busca proteger de manera efectiva los derechos de los colombianos y que se desarrolla en coordinación con todas las entidades del Gobierno, la cual ha dado como resultado una disminución del número de homicidios, incluidos los cometidos contra los sindicalistas. Teniendo en cuenta que el sector de los maestros es el más afectado por los asesinatos, el Gobierno señala que en conjunto con la Federación Colombiana de Educadores (FECODE) se conformó el grupo de trabajo nacional de docentes amenazados en el que participan los Ministerios de la Protección Social, de la Educación Nacional, del Interior y Justicia, así como la Policía Nacional y el Programa Presidencial de Derechos Humanos. Este programa ha permitido la reubicación de numerosos docentes. El Gobierno señala que durante el 2007 se cometieron 18 asesinatos y reitera su voluntad de reducir dicha cifra a cero.

A este respecto, la Comisión observa con preocupación que los sindicalistas siguen siendo víctimas de graves actos de violencia como consecuencia de su pertenencia al movimiento sindical. La Comisión observa que el Gobierno ha realizado progresos significativos para garantizar la protección a dirigentes y afiliados sindicales, así como a las sedes sindicales. No obstante, la Comisión observa que el número de personas protegidas ha disminuido y considera que deben reforzarse los esfuerzos en materia de protección. Por ello, al tiempo que recuerda una vez más que un movimiento sindical verdaderamente libre e independiente sólo puede desarrollarse dentro de un clima en el que se respeten los derechos humanos fundamentales [véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, de 1994, párrafo 26] y que las organizaciones de trabajadores y de empleadores sólo pueden ejercer libre y significativamente sus actividades en un clima exento de violencia, la Comisión urge una vez más al Gobierno a que siga tomando todas las medidas necesarias para garantizar el derecho a la vida y a la seguridad de los dirigentes y afiliados sindicales, a fin de permitir el debido ejercicio de los derechos garantizados por el Convenio. En lo que respecta a las medidas de protección en particular, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se otorguen a todos aquellos sindicalistas que las soliciten, las medidas de protección que sean adecuadas y que gocen de la confianza de los mismos.

En cuanto a la lucha contra la impunidad, las centrales sindicales colombianas reconocen los esfuerzos realizados por la Fiscalía General de la Nación para avanzar en las investigaciones relativas a los casos de graves violaciones de los derechos humanos de los sindicalistas pero subrayaron que en un ínfimo porcentaje las investigaciones llegan a la etapa de juicio o a la condena de los responsables.

La Comisión toma nota de que a este respecto, el Gobierno señala que en el marco del compromiso asumido dentro del Acuerdo Tripartito, el 15 de septiembre de 2006 se firmó entre el Gobierno y la Fiscalía General de la Nación el Convenio Interadministrativo núm. 15406 para el impulso de las investigaciones en los casos de violaciones de derechos humanos de los sindicalistas, cuyos objetivos son: 1) generar estrategias tendientes al esclarecimiento de los hechos; 2) identificar y castigar a los autores y partícipes de estas violaciones; 3) prevenir los delitos que atentan contra los derechos humanos de los sindicalistas adoptando los planes y programas interinstitucionales, nacionales y locales que se requieran. Para ello, la Fiscalía ha designado 13 fiscales y su respectivo grupo de investigadores de la Policía Judicial y del cuerpo técnico de investigaciones conformado por 78 personas, más 24 abogados que sustancian las investigaciones. Las investigaciones se consagran en particular a los asesinatos denunciados en el marco del caso núm. 1787 en instancia ante el Comité de Libertad Sindical. El Gobierno añade que el Consejo Superior de la Judicatura designó tres jueces especializados para examinar los casos reportados por la Fiscalía. El Gobierno envía un extenso listado de investigaciones (48) que han finalizado con la condena de los responsables de los hechos violentos contra los dirigentes sindicales. Dichas condenas fueron pronunciadas entre junio de 2002 y principios de 2007.

Al tiempo que observa que el número de condenas efectivas pronunciadas desde 2002 sigue siendo reducido, la Comisión toma nota de los esfuerzos realizados por el Gobierno y reconocidos por las organizaciones sindicales para llevar adelante las investigaciones relativas a las violaciones de los derechos humanos de los sindicalistas. En estas condiciones, la Comisión pide al Gobierno que continúe tomando todas las medidas a su alcance para llevar adelante todas las investigaciones relacionadas con los actos de violencia contra el movimiento sindical y expresa la firme esperanza de que las medidas recientemente adoptadas en relación con el nombramiento de nuevos fiscales y jueces permitirán disminuir la situación de impunidad y lograr el esclarecimiento de los actos de violencia cometidos contra los dirigentes sindicales y los afiliados así como la captura de los responsables de los mismos.

Por otra parte, la Comisión recuerda que había pedido al Gobierno que la mantuviera informada de la manera en que la Ley núm. 975 sobre Justicia y Paz es aplicada, en particular respecto de aquellos casos que conciernen a dirigentes sindicales y sindicalistas. A este respecto, la Comisión toma nota de que la Corte Constitucional se pronunció sobre los recursos presentados contra la misma y declaró exequible la ley, al tiempo que declaró inhibidos e inexequibles algunos de sus artículos. La Comisión observa que el Gobierno no ha enviado las observaciones que había solicitado y reitera su petición al respecto.

Cuestiones prácticas y legislativas pendientes

La Comisión recuerda que viene formulando comentarios, algunos de ellos desde hace numerosos años, sobre las siguientes cuestiones:

–           La utilización de diversas figuras contractuales, tales como las cooperativas de trabajo asociado, los contratos de prestación de servicios y los contratos civiles o mercantiles que encubren verdaderas relaciones de trabajo y que se utilizan para efectuar funciones y tareas propias del giro normal de actividades de la entidad y en virtud de los cuales no se permite a los trabajadores constituir sindicatos o afiliarse a ellos. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que: a) se expidió el decreto núm. 4588 de 2006 que dispone que no se pueden utilizar las cooperativas para ejercer intermediación laboral y que su utilización indebida, simulando actividades propias de las empresas de servicios temporales priva a los trabajadores de las garantías del Código del Trabajo y que la circular núm. 0036 de 2007 determina el alcance de dicho decreto; b) la Superintendencia de Economía solidaria es competente para investigar y sancionar el desvío del objeto social de las cooperativas de trabajo asociado, mientras que el Ministerio de la Protección Social determina cuándo se ejerce intermediación laboral y establece cuando no se cumple con las normas de seguridad social integral; y c) la Unidad Especial de Inspección y Vigilancia y Control de Trabajo realizó 1.067 visitas a cooperativas de trabajo asociado, habiéndose abierto 961 investigaciones en virtud de las cuales se impusieron sanciones a 118 cooperativas de trabajo asociado por utilización de las mismas de manera indebida para realizar intermediación laboral. A este respecto, la Comisión recuerda que el artículo 2, del Convenio, dispone que los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones. En este sentido, la Comisión reitera que cuando los trabajadores de las cooperativas u otros tipos de contratos civiles o comerciales deben efectuar tareas propias del giro normal de actividades de la entidad en relación de subordinación, deben ser considerados como empleados en una verdadera relación de trabajo y en consecuencia deben gozar del derecho de afiliación sindical. En consecuencia, la Comisión pide una vez más al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar la plena aplicación del artículo 2 del Convenio, de manera que todos los trabajadores, sin distinción, puedan gozar del derecho de constituir un sindicato o afiliarse al mismo.

–           La negativa a inscribir nuevas organizaciones sindicales o los nuevos estatutos o la junta directiva de una organización sindical de manera arbitraria y discrecional por razones que van más allá de las dispuestas expresamente en la legislación. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que se dictó la resolución núm. 1651 de 2007, por la cual se modifican los artículos 2, 3 y 5 de la resolución núm. 1875 de 2002 con el fin de hacer más expedito el procedimiento para la inscripción de las organizaciones sindicales en el registro. La Comisión observa que de la lectura del decreto núm. 1651 de 2007 se desprende que uno de los motivos por los que se puede denegar el registro de una organización sindical es «que la organización sindical no se haya constituido para garantizar el derecho fundamental de asociación sino con el fin de obtener estabilidad laboral». A este respecto, la Comisión recuerda que el artículo 2, del Convenio, garantiza el derecho de los trabajadores y de los empleadores a constituir organizaciones «sin autorización previa» de las autoridades públicas y que las reglamentaciones nacionales acerca de la constitución de organizaciones no son en sí mismas incompatibles con las disposiciones del Convenio siempre y cuando no equivalgan a una autorización previa ni constituyan un obstáculo tal que, de hecho representen una prohibición pura y simple [véase Estudio general, op. cit., párrafos 68 y 69]. La Comisión estima además que la autoridad administrativa no debería poder denegar la inscripción en el registro de una organización sólo por estimar que podría dedicarse a actividades que pudieran sobrepasar el marco de las actividades sindicales normales, o no encontrarse en medida de cumplir sus funciones. En estas condiciones, la Comisión pide al Gobierno que tome medidas para modificar la disposición objetada del decreto núm. 1651 de 2007 y que se asegure que la autoridad administrativa no goce de poderes discrecionales contrarios al artículo 2, del Convenio, y que proceda al registro de nuevas organizaciones o juntas directivas, así como de modificaciones de estatutos sin demoras injustificadas.

–           La prohibición a las federaciones y confederaciones de declarar la huelga (artículo 417, inciso i)), del Código del Trabajo. Una vez más, la Comisión reitera que las organizaciones de grado superior deberían poder recurrir a la huelga en caso de desacuerdo con la política económica y social del Gobierno. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas para modificar el artículo 417 inciso i) del Código del Trabajo.

–           La prohibición de la huelga, no sólo en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, sino también en una gama muy amplia de servicios que no son necesariamente esenciales (artículo 430, incisos b) en relación con los transportes, d), f), g) y h); artículo 450, párrafo 1), inciso a), del Código del Trabajo y decretos núms. 414 y 437 de 1952; 1543 de 1955; 1593 de 1959; 1167 de 1963; 57 y 534 de 1967) y la posibilidad de despedir a los dirigentes sindicales que hayan intervenido o participado en una huelga ilegal (artículo 450, párrafo 2, del Código del Trabajo), incluso cuando la ilegalidad resulta de exigencias contrarias a los principios de libertad sindical. La Comisión toma nota de que el Gobierno reconoce que el artículo 430 no está en conformidad con las disposiciones del Convenio y subraya que el Ministerio ha declarado la ilegalidad de las huelgas en pocas ocasiones y que dicha decisión es revisada por el Consejo de Estado. Además, la Comisión toma nota con interés de que el Gobierno envía el texto de un proyecto de ley presentado al Congreso de la República que prevé que la ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo será declarada por el juez laboral. Teniendo en cuenta que el Gobierno reconoce la necesidad de modificar algunas de estas disposiciones y que se ha presentado un proyecto de ley al Congreso que prevé ciertas modificaciones al Código Sustantivo de Trabajo, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para aprovechar dicho proyecto para modificar la totalidad de las disposiciones legales comentadas y lo invita a que recurra a la asistencia técnica de la Oficina.

–           La facultad del Ministro de Trabajo para someter el diferendo a fallo arbitral cuando una huelga se prolongue más allá de cierto período — 60 días — (artículo 448, párrafo 4, del Código del Trabajo). La Comisión toma buena nota de que el Gobierno informa que ha presentado al Congreso de la República un proyecto de ley que prevé una modificación a este artículo, disponiendo que las partes pueden convenir un mecanismo de conciliación o arbitraje para poner término a las diferencias, así como la intervención de la Subcomisión de la Comisión de Concertación de Políticas Salariales y Laborales. No obstante, la Comisión observa que el proyecto prevé que si no es posible llegar a una solución definitiva, las partes o una de ellas solicitará al Ministerio de la Protección Social la convocatoria de un tribunal de arbitramiento. La Comisión reitera que fuera de los casos en que las partes lo solicitan, el arbitraje obligatorio para poner término a una huelga sólo es aceptable en los casos en que la huelga puede ser limitada, e incluso prohibida, es decir, en los casos de conflicto dentro de la función pública respecto de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, o sea los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o la seguridad de la persona en toda o parte de la población. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar esta disposición teniendo en cuenta el principio mencionado.

Observando que formula comentarios desde hace numerosos años, la Comisión expresa la firme esperanza de que el Gobierno tomará sin demora las medidas necesarias para modificar las disposiciones legislativas objetadas para ponerlas en conformidad con el Convenio. La Comisión confía también que la Misión de Alto Nivel llevada a cabo en noviembre de 2007 permitirá asistir al Gobierno para dar aplicación al Convenio. La Comisión pide al Gobierno que la mantenga informada de toda evolución al respecto.

La Comisión dirige al Gobierno una solicitud directa sobre otro punto.