Observación (CEACR) - Adopción: 2007, Publicación: 97ª reunión CIT (2008)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Argentina (Ratificación : 1960)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno. La Comisión toma nota también de los comentarios de la Central de Trabajadores Argentinos (CTA) de diciembre de 2006 y 30 de agosto de 2007, de la Confederación Sindical Internacional (CSI) de fecha 28 de agosto de 2007 y de la Confederación General del Trabajo de la República Argentina (CGT) de 4 de septiembre de 2007, comunicada al Gobierno el 21 de septiembre, que se refieren a las cuestiones ya puestas de relieve por la Comisión. La Comisión observa con preocupación que en su comunicación de agosto de 2007 la CTA también se refiere a robos de computadoras en sedes sindicales y en el estudio del asesor jurídico de la CTA, a ataques al domicilio de un dirigente sindical de CTA y a la sede de la CTA en Buenos Aires, así como a agresiones físicas a manifestantes — que provocaron la muerte de un trabajador y varios heridos — en las provincias de Neuquén, Salta, Santa Cruz y Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La Comisión observa que no se han recibido las observaciones del Gobierno sobre estos comentarios. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que realice las investigaciones necesarias para esclarecer los hechos y sancionar a los culpables. La Comisión toma nota también de los comentarios de la Federación de Profesionales del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de fecha 4 de junio de 2007. Por último, la Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a los comentarios de la CTA de diciembre de 2006.

La Comisión toma nota asimismo del debate que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en junio de 2007 y en particular toma nota de que en sus conclusiones dicha Comisión: 1) exhortó al Gobierno a que dé respuesta a la solicitud de personería gremial presentada por la Central de Trabajadores Argentino (CTA), y 2) pidió al Gobierno que con el conjunto de los interlocutores sociales y con la asistencia de la OIT elabore un proyecto de ley para dar plena aplicación al Convenio, teniendo en cuenta la totalidad de los comentarios de la Comisión de Expertos. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que en relación con las conclusiones de la Comisión de la Conferencia viene ejecutando diferentes acciones con el objeto de encontrar soluciones alternativas, con la participación de los distintos actores interesados en la materia, que en octubre de 2007 se realizó una reunión con representantes del sector trabajador (CGT y CTA) y del sector empresarial, que a su juicio el resultado fue satisfactorio, y que se prevé la continuidad de reuniones en pos de los objetivos señalados.

Solicitud de personería gremial de la CTA

La Comisión recuerda que en su observación anterior tomó nota de que se encontraba pendiente desde agosto de 2004 y pendiente de resolución el pedido de «personería gremial» de la CTA y que en esa ocasión instó al Gobierno a que se pronuncie sin demora sobre esta cuestión. En sus comentarios, la CTA afirma que hasta el momento no hubo resolución de su pedido de personería gremial.

La Comisión toma nota de que el Gobierno informa una vez más que el expediente se encuentra activo y en trámite no observándose paralización alguna, salvo los lapsos lógicos en que se esperaron respuestas de los interesados lo que demandó el estudio de un expediente de tamaña complejidad. Asimismo, el Gobierno indica que: a) es respetuoso de la libertad sindical en todos los aspectos que hacen a dicho principio y ha cumplido el procedimiento previsto en la legislación vigente — incluida la participación de las asociaciones sindicales que tienen derecho a ser parte en el trámite —, legislación que la entidad peticionante había aceptado expresamente al encuadrar su solicitud de personería gremial en el marco de la ley núm. 23551 y su decreto reglamentario; b) respetar los procedimientos y garantizar el ejercicio del derecho de defensa por parte de todos los involucrados en un procedimiento administrativo en el que participan asociaciones sindicales de primero, segundo y tercer grado con derechos subjetivos en contradicción, implica necesariamente, el transcurso de los tiempos acordes a la dimensión procesal; c) la libertad de opinión y el legítimo derecho de defensa como parte del complejo de normas fundamentales sobre derechos humanos ha sido de particular tratamiento en las discusiones previas a la adopción del Convenio núm. 87 y no se trata de actos tendientes a dilatar un proceso, sino a darles a todas las partes interesadas la posibilidad de opinar y exponer en base a sus legítimos intereses en debate; d) el sistema de representatividad y el cotejo de la misma como forma de obtener la personería gremial ha sido aceptado por la OIT; y e) no solamente deben tenerse en cuenta los intereses de la CTA sino también de la CGT, en una situación compleja que amerita el debate y que precisamente implica el cotejo de representaciones de entidades de primero, segundo y tercer grado que por la cantidad de sindicatos que existen en Argentina con personería gremial requiere de un tiempo y evolución. No hay mora en la administración, sino un uso racional de los recursos administrativos en un procedimiento enmarcado en una controversia de intereses.

La Comisión lamenta una vez más que a pesar del largo plazo transcurrido — más de 3 años —, la autoridad administrativa no se haya pronunciado en relación con el pedido de personería gremial de la CTA. En estas condiciones, la Comisión urge al Gobierno a que sin demora se pronuncie al respecto y que la mantenga informada.

Ley de Asociaciones Sindicales y su decreto reglamentario

La Comisión recuerda que desde hace numerosos años sus comentarios se refieren a ciertas disposiciones de la Ley de Asociaciones Sindicales (núm. 23551) de 1988, y del correspondiente decreto reglamentario núm. 467/88. La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que: 1) las disposiciones de la ley se han inspirado en los mejores principios de la justicia social, puesto que se tuvieron en cuenta las interpretaciones que se habían dado sobre el alcance del concepto de libertad sindical en la OIT, así como la asistencia técnica de la Oficina en 1984, y 2) existen en la actualidad más 2.800 asociaciones sindicales de primero, segundo y tercer grado, lo que implica una asociación sindical por cada 3.500 trabajadores asalariados y esto demuestra que la libertad sindical no es sólo un derecho sino que éste se ejerce amplia y cabalmente. La Comisión observa que en relación con las disposiciones legislativas concretas comentadas, el Gobierno se limita a repetir de manera general las observaciones enviadas en el pasado. En estas condiciones, teniendo en cuenta las últimas observaciones del Gobierno, la Comisión se ve obligada a reiterar sus comentarios anteriores en relación con las siguientes disposiciones:

Personería gremial

–           el artículo 28 de la ley, que requiere para poder disputar la personería gremial a una asociación, que la demandante posea una cantidad de afiliados «considerablemente superior»; y el artículo 21 del decreto reglamentario núm. 467/88 que califica el término «considerablemente superior» al establecer que la asociación que pretenda la personería gremial deberá superar a la que la posea como mínimo en un 10 por ciento de sus afiliados cotizantes. Según el Gobierno, la legislación no vulnera los principios establecidos por el Convenio ya que para otorgar la personería a un sindicato inscripto sólo se exige que el peticionante sea más representativo. La Comisión señala que la exigencia de contar con un porcentaje considerablemente superior, que se traduce en un 10 por ciento más de afiliados que el sindicato preexistente constituye un requisito excesivo y contrario a las exigencias del Convenio que implica una dificultad en la práctica para que las asociaciones sindicales representativas simplemente inscritas puedan acceder a la personería gremial;

–           el artículo 29 de la ley, que dispone que sólo se otorgará la personería gremial a un sindicato de empresa cuando no exista otro sindicato con personería gremial en la zona de actuación y en la actividad o categoría, y el artículo 30 de la ley que dispone que para que los sindicatos de oficio, profesión o categoría puedan obtener la personería gremial deberán acreditar la existencia de intereses diferenciados de la unión o sindicato preexistente, cuya personería no deberá comprender la representación solicitada. La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta en relación con el artículo 29 que los sindicatos de empresa existen y funcionan libremente ejerciendo los derechos propios que consagra el ordenamiento jurídico; y en relación con el artículo 30 que éste corrigió una flagrante violación de la libertad sindical contenida en una ley de facto que prohibía la agrupación conjunta en una misma asociación gremial de trabajadores de personal jerarquizado con el que no revista ese carácter. La Comisión insiste, no obstante, en que las condiciones exigidas para que los sindicatos de empresa, de oficio o de categoría puedan obtener la personería gremial son excesivas limitando en la práctica su acceso a dicha personería gremial y privilegiando a las organizaciones sindicales de actividad existentes incluso cuando los sindicatos de empresa, oficio o categoría sean más representativos en su ámbito, según lo dispuesto en el artículo 28.

Beneficios que derivan de la personería gremial

–           el artículo 38 de la ley que sólo permite a las asociaciones con personería gremial, pero no a las simplemente inscritas, la retención en nómina de las cuotas sindicales. La Comisión toma nota de que según el Gobierno la mayoría de las asociaciones sindicales de primer grado se encuentran adheridas a federaciones que gozan de personería gremial, de manera que las primeras reciben la cuota sindical que pagan sus afiliados a través de la federación, que las recibe a través del descuento directo que efectúa el empleador. El Gobierno añade que nada impide que las organizaciones simplemente inscritas acuerden con el empleador que éste efectúe la retención de la cuota sindical directamente del salario de los trabajadores. La Comisión recuerda que la mayor representatividad no debería implicar para el sindicato que la obtiene, privilegios que excedan de una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas, en la consulta por las autoridades y en la designación de los delegados ante los organismos internacionales; por consiguiente, a juicio de la Comisión, esta disposición perjudica y discrimina indebidamente a las organizaciones simplemente inscritas;

–           los artículos 48 y 52 de la ley que prevén que únicamente los representantes de las organizaciones con personería gremial se benefician de una protección especial (fuero sindical). La Comisión toma nota de que según el Gobierno, el artículo 47 de la ley contiene la principal y más amplia disposición tutelar que legitima a todos los trabajadores o asociaciones sindicales a interponer una acción de amparo judicial en el caso de ser violados los derechos de libertad sindical garantizados por la ley y la ley no impone limitación alguna respecto de la titularidad de esta figura. La Comisión estima no obstante que los artículos 48 y 52 establecen un trato de favor a los representantes de las organizaciones con personería gremial en caso de actos de discriminación antisindical que excede de los privilegios que pueden otorgarse a las organizaciones más representativas, en virtud del principio señalado en el párrafo anterior.

La Comisión subraya el largo tiempo transcurrido desde que formula sus comentarios y que aunque el Gobierno se ha beneficiado de la asistencia técnica de la OIT en distintas ocasiones no se han tomado las medidas necesarias para efectuar las modificaciones solicitadas. En estas condiciones, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome medidas para modificar el conjunto de las disposiciones mencionadas a efectos de ponerlas en plena conformidad con el Convenio y confía en que podrá constatar avances concretos en un futuro muy próximo.

Determinación de los servicios mínimos

En su observación anterior, la Comisión tomó nota de que la CTA se había referido al decreto núm. 272/2006 que reglamenta el artículo 24 de la ley núm. 25877 sobre conflictos colectivos de trabajo y concretamente objetaba que en virtud de lo dispuesto en el artículo 2, inciso b), del decreto, la Comisión de garantías, que incluye la representación de las organizaciones de trabajadores y de empleadores así como de otras personas independientes para el establecimiento de los servicios mínimos, sólo tiene facultades de asesoramiento, siendo el Ministerio de Trabajo quien en última instancia tiene la decisión final en cuanto a la fijación de los servicios mínimos necesarios, cuando «las partes no lo hubieren acordado» o «cuando los acuerdos fueren insuficientes». La Comisión pidió al Gobierno que le comunique informaciones sobre la aplicación en la práctica de la nueva disposición y más concretamente informaciones sobre el número de casos en los que la autoridad administrativa ha modificado los términos del dictamen de la Comisión de garantías sobre servicios mínimos.

La Comisión toma nota de que el Gobierno informa en relación con el objetado inciso b) del decreto núm. 272/2006 que: 1) debe analizarse concordantemente con el resto de la reglamentación, dado que el artículo 10 del decreto establece que «si las partes no cumplieran con las obligaciones previstas en los artículos 7, 8 y 9 del presente decreto, dentro de los plazos establecidos para ello, o si los servicios mínimos acordados por las mismas fueren insuficientes, la autoridad de aplicación, en consulta con la Comisión de garantías, fijará los servicios mínimos indispensables para asegurar la prestación del servicio, cantidad de trabajadores que se asignará a su ejecución, pautas horarias, asignación de funciones y equipos, procurando resguardar tanto el derecho de huelga como los derechos de los usuarios afectados»; 2) el artículo 24 de la ley núm. 25877 fijó como única facultad de la Comisión de garantías la de calificar como esencial un servicio no previsto en la ley y resulta legalmente inapropiado ampliar sus facultades por la vía de la reglamentación, más allá de asignarle funciones complementarias y consultivas como se previeron, y 3) la facultad finalmente asignada al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social no puede ser calificada como unilateral y discrecional en tanto que el propio artículo 10 y el inciso b) del artículo 2 del decreto reglamentario establecen que la autoridad de aplicación debe consultar a la Comisión de garantías sobre la fijación de servicios mínimos y por otro lado expresamente se impone un límite a la discrecionalidad al fijar como parámetro obligatorio para dicho ministerio en ejercicio de tal función que es el de «resguardar tanto el derecho de huelga como los derechos de los usuarios afectados».

La Comisión pide al Gobierno que le comunique informaciones sobre los casos en los que ha intervenido la Comisión de garantías sobre servicios mínimos y en particular el número de ocasiones en los que la autoridad administrativa ha modificado los términos del dictamen de dicha Comisión.