Observación (CEACR) - Adopción: 2006, Publicación: 96ª reunión CIT (2007)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Belarús (Ratificación : 1956)

La Comisión toma nota de la información que contienen las memorias del Gobierno, de las conclusiones del Comité de Libertad Sindical en su revisión de las medidas tomadas por el Gobierno para implementar las recomendaciones realizadas por la Comisión de Encuesta (341.^er informe, aprobado por el Consejo de Administración en su 295.ª reunión), del informe de la misión llevada a cabo en Belarús en enero de 2006 en respuesta a la solicitud realizada por la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en 2005, y del debate que tuvo lugar en dicha Comisión en junio de 2006. Asimismo, la Comisión toma nota de los comentarios realizados por la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) sobre la aplicación del Convenio en la legislación y en la práctica. Por último, la Comisión toma nota de que según la memoria del Gobierno en octubre de 2006, en Ginebra, se llevaron a cabo consultas sobre las recomendaciones de la Comisión de Encuesta entre la Delegación de Alto Nivel de Belarús (que incluía el Viceprimer Ministro), funcionarios de la OIT (incluido el Director Ejecutivo del Sector de las Normas y Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y la Directora del Departamento de Normas) y representantes de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) y de la Organización Internacional de Empleadores.

La Comisión recuerda que en todos sus principales comentarios ha planteado cuestiones directamente relacionadas con las recomendaciones de la Comisión de Encuesta. Asimismo, toma nota de las conclusiones de la Comisión de la Conferencia en las que ésta lamentó que nada de lo que el Gobierno ha dicho demuestre que comprende la gravedad de la situación investigada por la Comisión de Encuesta o la necesidad de medidas rápidas para reparar los efectos de estas graves violaciones de los elementos más básicos del derecho de sindicación.

Artículo 2 del Convenio

La Comisión recuerda que en sus anteriores comentarios había pedido al Gobierno que tomase las medidas necesarias para enmendar el decreto presidencial núm. 2 sobre ciertas medidas que rigen las actividades de los partidos políticos, los sindicatos y otras organizaciones públicas y sus correspondientes reglamentos, en particular en lo que respecta al requisito del domicilio legal o la exigencia de representar al menos al 10 por ciento de los trabajadores en el ámbito de la empresa, y que disolviese la Comisión Nacional de Registro, a fin de poner el decreto y su aplicación de conformidad con las disposiciones del Convenio.

La Comisión toma nota con interés de que, el 6 de octubre de 2006, el Presidente de la República de Belarús firmó el decreto presidencial núm. 605 sobre ciertas cuestiones del Registro Estatal de las Asociaciones Públicas y sus Sindicatos (Confederaciones), por el que se disuelve la Comisión Nacional de Registro. Asimismo, toma nota de que la responsabilidad del registro ahora recae en el Ministerio de Justicia, los Departamentos de Justicia de los Consejos Regionales Ejecutivos y el Comité Ejecutivo de la ciudad de Minsk. La Comisión cree que el proceso de registro ante estos órganos es una mera formalidad y que la forma en que estos órganos realizan sus funciones no implica, en la práctica, un requisito de autorización previa contrario al artículo 2 del Convenio. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que la mantenga informada sobre la forma en la que estas autoridades llevan a cabo el registro, así como sobre todos los obstáculos prácticos señalados en relación con el derecho de los trabajadores a crear las organizaciones que estimen convenientes y a afiliarse a ellas.

Asimismo, la Comisión toma nota de que el decreto presidencial núm. 605 conlleva la preparación por parte del Consejo de Ministros de un proyecto de ley para aplicar las disposiciones del decreto. En particular, el Gobierno se ha referido en sus memorias a la preparación de un marco conceptual para un proyecto de ley sobre los sindicatos. Este marco conceptual implica la posibilidad de establecer dos tipos de sindicatos: sindicatos con personalidad jurídica y sindicatos sin personalidad jurídica. Según el Gobierno, la redacción de esta ley y su sumisión están planeadas para 2007. A este respecto, la Comisión recuerda que en sus anteriores comentarios en virtud del Convenio núm. 98 tomó nota de que se invitó a representantes sindicales tanto de la Federación de Sindicatos de Belarús (FPB) como del Congreso de Sindicatos Democráticos (CDTU) a participar en un grupo consultivo de asesoramiento (el Consejo para mejorar la legislación en la esfera social/laboral) creado para considerar las dos cuestiones siguientes: qué forma de contrato debería usarse para los trabajadores de Belarús y qué criterios conceptuales deberían utilizarse para mejorar la Ley sobre los Sindicatos. La Comisión tomó nota de los comentarios realizados por el CDTU con respecto a ciertas enmiendas propuestas en relación con la Ley sobre los Sindicatos, que en su opinión tendrían como consecuencia la disolución de los sindicatos independientes y el establecimiento de un monopolio sindical controlado por el Estado. La Comisión expresa la firme esperanza de que el marco conceptual y el futuro proyecto de ley sobre los sindicatos se desarrollarán en consulta plena con todos los sindicatos interesados y que la ley final estará en plena conformidad con las disposiciones del Convenio.

Tomando nota de que el Gobierno ahora propone la eliminación de los dos obstáculos antes mencionados para el registro de los sindicatos, en lo que respecta a los sindicatos sin personalidad jurídica, que simplemente se inscribirán en el registro, la distinción práctica existente en Belarús entre sindicatos con personalidad jurídica y sindicatos sin personalidad jurídica no resulta lo suficientemente clara para la Comisión. La Comisión recuerda que cuando la legislación exige la adquisición de personalidad jurídica como condición previa para la existencia y el funcionamiento de las organizaciones, las condiciones necesarias para la obtención de la personalidad jurídica no deben ser de tal índole que equivalgan, de hecho, a la exigencia de una autorización previa para la constitución de una organización, lo cual dejaría sin aplicación el artículo 2 (véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 76). Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que proporcione toda la información a su disposición sobre la distinción prevista entre sindicatos con personalidad jurídica y sindicatos sin personalidad jurídica, así como sobre el impacto que esta distinción puede tener en el funcionamiento de los sindicatos.

Asimismo, la Comisión lamenta tomar nota de que, según el marco conceptual, el Gobierno prevé un enfoque del proyecto de ley sobre los sindicatos que disponga que, cuando un sindicato, o una organización de primer grado establecida en una empresa, representa al 75 por ciento de los empleados de empresa y ya ha firmado un contrato colectivo con el empleador, no deberá incluirse en el registro ninguna otra organización de primer grado. La Comisión recuerda que, actualmente, las organizaciones de primer nivel (sindicatos creados a nivel de empresa por una organización sindical de más alto nivel de acuerdo con los estatutos de esta organización), pueden establecerse sin someter una dirección legal o cumplir con un requisito de un número mínimo de miembros que no sea el estipulado en la organización de más alto nivel. El nuevo enfoque introducido puede tener un grave impacto no sólo en la existencia de estas organizaciones de primer grado, sino también en la existencia de sus organizaciones correspondientes a nivel del Estado, dando lugar a un monopolio de facto de la representación de los trabajadores. Por consiguiente, la Comisión insta al Gobierno a abandonar este enfoque y a garantizar que la nueva ley sobre los sindicatos garantizará plenamente la libertad sindical y el derecho de todos los trabajadores a formar las organizaciones que estimen convenientes y a afiliarse a ellas, ya sea a través de las organizaciones tradicionales de primer grado o a través de sindicatos a nivel de empresa.

Además, la Comisión toma nota de que el marco conceptual implica la determinación de la capacidad representativa de los sindicatos, que permitirá todavía más a estos sindicatos adquirir derechos adicionales en relación con la negociación colectiva, controlar la observancia de la legislación del trabajo, la protección social, las cuestiones de vivienda, la protección medioambiental, la recepción y difusión de información, la participación en la toma de decisiones y la protección de los derechos laborales, así como las instalaciones, incluidas las instalaciones de uso gratuito, los equipos, los medios de transporte y de comunicación necesarios para sus actividades y el cambio de edificios, etc., para la organización de actividades de ocio, culturales, educativas y recreativas. La Comisión considera que la extensión de dichos privilegios a los sindicatos representativos podría influenciar indebidamente la elección de una organización por parte de los trabajadores y poner en peligro el derecho de los trabajadores a constituir las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a ellas (véase Estudio general, op. cit., de 1994, párrafos 98 y 104). Además, la Comisión considera que el otorgamiento de tales extensos privilegios a los sindicatos representativos, junto con la incertitud del reconocimiento que pueden obtener los sindicatos sin personería jurídica, puede dar lugar a una influencia indebida a los trabajadores en relación con la organización a la que decidan afiliarse. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que garantice que los privilegios otorgados a los sindicatos representativos no les proporcionan una ventaja injusta sobre otros sindicatos que conduzca a que el derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a ellas pierda su significado.

La Comisión pide al Gobierno que transmita una copia del proyecto de ley sobre los sindicatos tan pronto como se haya terminado a fin de poder evaluar su conformidad con el Convenio.

Por último, la Comisión recuerda que, según las conclusiones del Comité de Libertad Sindical, no se han realizado progresos respecto a las recomendaciones de la Comisión de registrar las organizaciones de primer grado, que fueron el objeto de la queja. En sus anteriores comentarios en virtud del Convenio núm. 98, la Comisión señaló con preocupación que según el 339.º informe del Comité de Libertad Sindical la extensión de la denegación de registro a estos sindicatos de primer grado ha conducido a que se niegue el registro a tres organizaciones regionales del Sindicato Libre de Belarús (BFTU) (Mogilev, Baranovichi y Novopolotsk-Polotsk) y ha tenido repercusiones en sus derechos de negociación colectiva. Ahora, la Comisión debe tomar nota con preocupación de que también se ha negado el registro a las organizaciones de primer grado del Sindicato de Trabajadores de la Radio y la Electrónica (REWU) (véase 341.^er informe, párrafo 49). Por consiguiente, la Comisión expresa la firme esperanza de que el Gobierno tomará todas las medidas necesarias para que estas organizaciones, tanto en primer grado como a nivel regional, sean inmediatamente registradas a fin de que estos trabajadores puedan ejercer su derecho a crear las organizaciones que estimen convenientes y a afiliarse a ellas sin autorización previa.

Artículo 3 del Convenio

La Comisión recuerda que en sus comentarios anteriores había instado al Gobierno a adoptar las medidas necesarias para enmendar la Ley sobre Actividades de Masas (así como el decreto núm. 11 si aún no se hubiese derogado), para armonizarlo con el derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de organizar sus actividades. Asimismo, había solicitado al Gobierno que indicase las medidas adoptadas para enmendar los artículos 388, 390, 392 y 399 del Código del Trabajo y garantizar que los empleados del Banco Nacional puedan recurrir a las acciones de reivindicación sin ser sancionados. Por último, la Comisión había instado al Gobierno a adoptar medidas inmediatas, de conformidad con las recomendaciones de la Comisión de Encuesta, para declarar públicamente que los actos de injerencia en los asuntos internos de los sindicatos son inaceptables y serán sancionados, y a que se dieran instrucciones al Fiscal General, al Ministro de Justicia y a los funcionarios de los tribunales, ordenando que toda queja de injerencia presentada por los sindicatos sea investigada con detenimiento.

La Comisión lamenta tomar nota del comentario del Gobierno respecto a que no se ha adoptado ninguna enmienda en relación a la Ley sobre Actividades de Masas. Asimismo lamenta que, en lugar de indicar las medidas previstas a este respecto, el Gobierno haya puesto en entredicho la importancia y claridad de las recomendaciones de la Comisión de Encuesta. A este respecto, la Comisión debe recordar que ha estado pidiendo que se enmienden las disposiciones pertinentes de la Ley sobre Actividades de Masas desde 2001. En ese momento, la Comisión había pedido al Gobierno que enmendase el decreto presidencial núm. 11, que fue sustituido por la Ley sobre Actividades de Masas, en lo que respecta a la posibilidad de disolución de un sindicato en caso de que una asamblea, manifestación o acción de piquetes diese como resultado perturbaciones en el desarrollo de un evento público, el que se parasen temporalmente las actividades de un establecimiento o perturbaciones en el transporte, debido a la extrema gravedad de dicha medida y recordó que las restricciones a los piquetes se limitan a los casos en los que éstos dejan de ser pacíficos. Tomando nota de que el Gobierno reitera que la disolución sólo puede realizarse por orden de un tribunal y que puede ser apelada, así como que este artículo nunca se ha utilizado a este fin, la Comisión debe recordar que las disposiciones de la Ley sobre las Actividades de Masas que permiten que se tome la decisión de disolver un sindicato si la asamblea, reunión, manifestación o piquete causan importantes daños o daños sustanciales (definidos para incluir la finalización temporal de las actividades de establecimientos o las perturbaciones en el transporte) no están de conformidad con el derecho de los trabajadores a organizar sus programas y actividades sin injerencia de las autoridades públicas. Además, en sus anteriores comentarios, la Comisión había tomado nota con preocupación de las conclusiones de la Comisión de Encuesta sobre la aplicación práctica de la Ley sobre Actividades de Masas, en particular sobre el hecho de que las autoridades, de manera rutinaria y unilateral cambian los lugares de celebración de los eventos por otros oscuros y poco frecuentados, vaciando de esta forma de significado el derecho a la huelga. Por consiguiente, la Comisión pide una vez más al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que se enmiende la ley, incluyendo la supresión de todas las referencias a la disolución, a fin de que las restricciones a los piquetes se limiten a los casos en los que las acciones dejan de ser pacíficas o dan como resultado graves disturbios del orden público y que todas las sanciones impuestas en dichos casos sean proporcionales a la gravedad de la infracción. Asimismo, la Comisión pide una vez más al Gobierno que indique las medidas tomadas para enmendar los artículos 388, 390, 392 y 399 del Código del Trabajo a fin de garantizar que los empleados del Banco Nacional pueden llevar a cabo acciones reivindicativas sin ser sancionados.

En lo que respecta a la publicación de una declaración pública en la que se indique claramente que los actos de injerencia en los asuntos internos de los sindicatos no se tolerarán y a las instrucciones que deben darse al Fiscal General, el Ministro de Justicia y los funcionarios de los tribunales a fin de que investiguen detenidamente las quejas de los sindicatos, la Comisión toma nota de las referencias del Gobierno a la separación de poderes y a la existencia de una legislación apropiada a este respecto. Sin embargo, el Gobierno añade que dichas cuestiones se plantean en el marco de un grupo interdepartamental establecido para coordinar el trabajo de implementación de las recomendaciones, del que forman parte el Presidente del Tribunal Supremo y el Fiscal General adjunto. Por último, el Gobierno se refiere a las actividades específicas previstas, incluido un seminario para los empleados judiciales y de la fiscalía a fin de familiarizarles con las normas de la OIT sobre libertad sindical, al que se invita a participar a la OIT. La Comisión toma nota de esta información y expresa la firme esperanza de que se tomen las medidas necesarias para condenar públicamente todos los actos de injerencia de las autoridades públicas en las actividades internas de los sindicatos y que se utilicen todos los medios posibles para difundir información sobre las recomendaciones de la Comisión de Encuesta y las disposiciones de los convenios sobre libertad sindical, incluidos seminarios para los empleados judiciales y de la fiscalía con participación de la OIT.

En lo que respecta a su anterior solicitud al Gobierno de que no interfiriese en la elección de los representantes de los sindicatos en los órganos sindicales, la Comisión lamenta tomar nota de que según el 341.^er informe del Comité de Libertad Sindical, en lugar de reducir dicha injerencia, el Gobierno no ha tomado medidas para limitar la iniciativa de la FPB de establecer un requisito de un mínimo de miembros para elegir a un representante en el Consejo Nacional de Asuntos Laborales y Sociales (NCLSI) que dé como resultado la eliminación del lugar que tenía el Congreso de Sindicatos Democráticos de Belarús (CDTU), e incluso votó el cambio propuesto en noviembre de 2005 de las reglas del Consejo Nacional (véase 341.^er informe, párrafo 44). La Comisión toma nota de que según las memorias del Gobierno también se han introducido cambios en las reglas para garantizar que los sindicatos no representativos puedan participar en los debates y recibir documentos, pero considera que la situación creada por las reglas da lugar a un reforzamiento aún mayor de la voz monopolística de la FPB que va en contra de las consideraciones de la Comisión de Encuesta respecto a que es «crucial que se adopten medidas significativas en el futuro inmediato que permitan que los sindicatos que no pertenecen a la estructura de la FPB puedan constituir sus propias organizaciones y ejercer libremente sus actividades» (véase Derechos sindicales en Belarús. Informe de la Comisión de Encuesta establecida en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT, párrafo 634). Sin embargo, la Comisión toma nota de que según la última información proporcionada por el Gobierno la FPB ha planteado la propuesta de ofrecer uno de sus 11 puestos al CDTU y que, según el Gobierno esta propuesta ha sido refrendada por el Gobierno y los empleadores y formalizada en una resolución del NCLSI. La Comisión pide al Gobierno que transmita una copia de esta resolución junto con su próxima memoria.

Artículos 3, 5 y 6 del Convenio

En sus anteriores comentarios, la Comisión instó de nuevo al Gobierno a enmendar el artículo 388 del Código del Trabajo, que prohíbe a los huelguistas recibir ayuda financiera de extranjeros, y el decreto núm. 24 referido a la recepción y utilización de ayuda exterior bajo la forma de donaciones, de manera que las organizaciones de trabajadores y de empleadores puedan organizar su administración y actividades y beneficiarse de la asistencia que puedan prestar las organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores. La Comisión toma nota de que según el Gobierno estas restricciones son una cuestión de principios ya que el Gobierno considera que las huelgas se utilizan con fines políticos y que son un medio extremo de acción que resulta perjudicial para los trabajadores y para la economía en general. El Gobierno añade que el recibir dicha ayuda económica del extranjero sitúa a la otra parte en una posición de desigualdad, lo que puede ser utilizado como forma de competencia desleal en una economía globalizada. La Comisión añade que la disposición del decreto sobre la disolución de un sindicato en caso de infracción nunca se ha utilizado y, por lo tanto, no puede decirse que obstaculiza las actividades sindicales. Por último, el Gobierno indica que necesita aclaraciones sobre si las dificultades en la aplicación del Convenio provienen del decreto núm. 24.

A este respecto, la Comisión lamenta verse obligada a recordar que ha estado planteando los problemas de conformidad del artículo 388 del Código del Trabajo y el decreto núm. 8 (sustituido por disposiciones similares del decreto núm. 24) desde 2000 y 2001, respectivamente. Tomando nota de los argumentos del Gobierno respecto a que teme que permitir la utilización de ayuda económica extranjera para las acciones reivindicativas podría ser negativo para el equilibrio de poder y ser utilizado con fines políticos, la Comisión debe recordar que el derecho a la huelga es un corolario intrínseco del derecho de sindicación protegido por el Convenio núm. 87, y, en lo que respecta a las preocupaciones planteadas sobre los posibles intereses políticos, que las organizaciones que defienden los intereses socioeconómicos y laborales deberían, en principio, poder utilizar las acciones reivindicativas para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas planteados por las tendencias sociales y económicas más importantes que tienen un impacto directo en sus miembros y en los trabajadores en general (véase Estudio general, op. cit., de 1994, párrafos 151 y 165). Además, la Comisión considera que el hecho de que la disposición sobre la disolución no haya sido utilizada no puede conducir a la conclusión de que las actividades sindicales no se han visto obstaculizadas, ya que la mera existencia de esta prohibición y sus consecuencias jurídicas son suficientes para dificultar que los sindicatos utilicen la ayuda financiera de esta forma. Por consiguiente, la Comisión se ve obligada a reiterar que las restricciones a la utilización de la ayuda extranjera para actividades sindicales legítimas son contrarias al derecho de las organizaciones de empleadores y de trabajadores nacionales a recibir ayuda financiera de las organizaciones internacionales de empleadores y de trabajadores a fin de conseguir sus objetivos y de nuevo pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para enmendar tanto el decreto núm. 24 como el artículo 388 del Código del Trabajo a fin de que no se prohíba a las organizaciones de trabajadores utilizar dicha ayuda para apoyar las acciones reivindicativas o toda otra acción legítima.

La Comisión considera que en Belarús sigue sin garantizarse el respeto de la libertad sindical y la aplicación de las disposiciones del Convenio y señala su especial preocupación sobre el impacto que puede tener el proyecto de ley sobre los sindicatos en la posibilidad de pluralismo sindical. Tomando nota de los comentarios realizados por el Gobierno en su memoria respecto a que quisiera recibir asistencia técnica de la Oficina, la Comisión expresa la firme esperanza de que el Gobierno utilizará dicha asistencia a fin de tomar las medidas necesarias para implementar plenamente las recomendaciones de la Comisión de Encuesta y para garantizar que toda nueva legislación en el ámbito de los derechos sindicales esté de plena conformidad con las disposiciones del Convenio.

Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que responda a los comentarios realizados por la Confederación Sindical Internacional (CSI) el 9 de noviembre de 2006.

[Se invita al Gobierno a que transmita información completa en la 96.ª reunión de la Conferencia.]