Observación (CEACR) - Adopción: 2006, Publicación: 96ª reunión CIT (2007)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Türkiye (Ratificación : 1952)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno.

La Comisión toma nota de las observaciones de las siguientes organizaciones de trabajadores: Confederación de Asociaciones de Empleados Públicos de Turquía (TURKIYE-KAMU-SEN) (comunicación de fecha 9 de febrero de 2006), Confederación de Sindicatos Progresistas de Turquía (DISK) (comunicación de fecha 9 de junio de 2006) y Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) (comunicaciones de fechas 12 de julio de 2006 y 10 de agosto de 2006). La Comisión toma nota de las observaciones del Gobierno sobre la comunicación de la TURKIYE-KAMU-SEN y sobre la comunicación de la DISK.

La Comisión también toma nota de las conclusiones y de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical, en el caso núm. 2303 (véase el 342.º informe, de junio de 2006) sobre, entre otras cosas, las enmiendas a la Ley núm. 2821 sobre los Sindicatos y a la Ley núm. 2822 sobre Convenios Colectivos, huelgas y cierres patronales.

En sus comentarios anteriores, la Comisión había examinado la conformidad con el Convenio de las leyes siguientes: Ley núm. 4688 sobre los Sindicatos de Empleados Públicos; la Ley núm. 2821 sobre los Sindicatos, y la Ley núm. 2822 sobre Convenios Colectivos, huelgas y cierres patronales. La Comisión había tomado nota de que algunos artículos de la ley núm. 4688 habían sido enmendados por la ley núm. 5198 y que estaba en preparación un proyecto que comprendía más modificaciones a la ley núm. 4688. Con respecto a las leyes núms. 2821 y 2822, la Comisión tomaba nota de que se habían preparado dos anteproyectos de ley. Además, la Comisión toma nota de la adopción de una nueva ley núm. 5253 sobre las asociaciones, promulgada en 2004, de la ley de sustitución núm. 2908, y de un nuevo Código Penal. La Comisión analizará estos dos textos una vez que tenga a su disposición la traducción. La Comisión pide nuevamente al Gobierno que envíe el segundo texto que enmienda la ley núm. 4688.

Artículos 1 y 3 del Convenio. Protección contra los actos de discriminación antisindical. La Comisión recuerda que sus comentarios anteriores se relacionaban con el artículo 18 de la ley núm. 4688. Si bien esta disposición prevé en general una prohibición de actos de discriminación antisindical, esta garantía no se acompaña de sanciones suficientemente efectivas y disuasorias. La Comisión toma nota de que, en sus observaciones de 2005, la CIOSL apunta a algunos casos en los que los empleados públicos, como afiliados o dirigentes sindicales, habían sufrido diversos actos de discriminación antisindical. La Comisión también toma nota de que el Comité de Libertad Sindical había examinado, en el caso núm. 2200, alegaciones de discriminación antisindical en la administración pública (véase el 334.º informe, párrafos 722-762, y 338.º informe, párrafos 319-327). En su memoria, el Gobierno indica que los casos de violaciones del artículo 18 de la ley núm. 4688 por parte de un funcionario administrativo, serán sancionados con medidas disciplinarias, de conformidad con la legislación aplicable al personal público. Además, el Gobierno indica que el nuevo Código Penal núm. 5237 de Turquía, que había entrado en vigor en junio de 2005, había introducido nuevas disposiciones para la protección contra los actos de discriminación antisindical. El artículo 118 prohíbe los actos de discriminación antisindical e impone sanciones disuasorias. Estipula que toda persona que utilice la fuerza o amenazas con el objetivo de obligar a una persona a afiliarse a un sindicato o a no afiliarse, o a participar en actividades sindicales o a no participar en las mismas, a dimitir de un sindicato o de un puesto en la administración del sindicato, será sancionada con una pena de prisión de seis meses a dos años. Además, el artículo 118 establece que los casos en los que se obstruyan las actividades sindicales mediante el uso de la fuerza, de amenazas o de otros actos ilícitos, serán pasibles de una pena de prisión de un año a tres años. El artículo 135 estipula que toda persona culpable de registrar datos personales de una persona ilegalmente, incluidos sus vínculos sindicales, será sancionada con una pena de reclusión de seis meses a tres años. La Comisión toma nota con interés de esta información.

En lo que atañe al comentario de la TURKIYE-KAMU-SEN sobre las violaciones generales y específicas del artículo 18 de la ley núm. 4688 (en su forma enmendada por la ley núm. 5198), el Gobierno señalaba en sus comentarios a la comunicación de la TURKIYE-KAMU-SEN que esta disposición confiere suficientes garantías a los representantes sindicales y a los dirigentes sindicales. Contiene una obligación legal cuya infracción puede ser llevada a los tribunales. Todo representante o dirigente sindical trasladado a otros lugares de trabajo sin una razón válida, tiene el derecho de iniciar acciones legales. Sin más información, el Gobierno no puede formular comentarios sobre los fundamentos de los 62 casos mencionados en la comunicación de la TURKIYE-KAMU-SEN, pero insiste en que atribuye una gran importancia a garantizar que la práctica administrativa esté en plena consonancia con la ley. La Comisión pide al Gobierno que garantice que las disposiciones del Convenio se apliquen en la ley y en la práctica y pide al Gobierno que la mantenga informada, en futuras memorias, de toda nueva medida adoptada o prevista para garantizar una protección adecuada contra la discriminación antisindical.

Artículo 4. Negociación colectiva libre y voluntaria. 1. En lo que concierne al criterio dual para determinar el estatuto representativo de un sindicato a los fines de la negociación colectiva expuestos en el artículo 12 de la ley núm. 2822 (en virtud del cual, a efectos de que se permita la negociación de un convenio colectivo, un sindicato deberá representar al 10 por ciento de los trabajadores en una rama y a más de la mitad de los empleados en un lugar de trabajo), la Comisión expresa la firme esperanza en sus comentarios anteriores (véase la observación de 2002), según los cuales el Gobierno adoptaría las medidas necesarias para garantizar la conformidad del anteproyecto de ley que enmendaba la ley núm. 2822, con las exigencias del Convenio. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual el anteproyecto de ley de la ley núm. 2822, contiene dos propuestas alternativas para la determinación del estatuto representativo de los sindicatos. Por una parte, la enmienda al artículo 12, estipula que un sindicato mayoritario en un determinado lugar de trabajo será reconocido como el sindicato competente para la negociación colectiva, si el sindicato de que se trata está afiliado a una de las tres confederaciones sindicales más representativas. Por otra parte, la propuesta de enmienda alternativa prevé la eliminación gradual del requisito de representación del 10 por ciento en la rama de actividad concernida, sin ninguna condición de afiliación. La Comisión también toma nota de la comunicación de la DISK, de fecha 9 de junio de 2006, en la que establece que había recibido del Gobierno los anteproyectos de ley que enmiendan las leyes núm. 2821 y 2822, así como el texto alternativo del umbral del 10 por ciento. La DISK examinó esos anteproyectos y es de la opinión de que el anteproyecto de ley que enmienda la ley núm. 2822 y el texto alternativo del umbral del 10 por ciento, no aportan una solución a ninguno de los problemas de las relaciones laborales colectivas y no contribuyen al libre uso de los derechos sindicales. La Comisión recuerda que el doble requisito numérico del artículo 12 de la ley núm. 2822, no está de conformidad con el principio de negociación colectiva voluntaria. De este modo, en virtud de la legislación actual, los sindicatos que representan a la mayoría de los trabajadores en un lugar de trabajo, pero que no cuentan con una fuerza de afiliación de más del 50 por ciento de los trabajadores, no pueden entablar una negociación colectiva con el empleador. La Comisión considera que, en el ámbito de la empresa, si un solo sindicato comprende a más del 50 por ciento de los trabajadores, deberán garantizarse a los sindicatos vigentes los derechos de negociación colectiva, al menos en nombre de sus propios afiliados. De igual modo, la Comisión toma nota de que un sindicato que reuniera el criterio del 50 por ciento, no puede negociar si no representa al menos al 10 por ciento de los empleados ocupados en una determinada rama de actividad. La Comisión expresa la esperanza de que el Gobierno adopte las medidas necesarias para eliminar el doble requisito en la legislación nacional, a efectos de estimular y fomentar el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación colectiva voluntaria, de conformidad con el artículo 4, y le pide que envíe toda la información vinculada con los progresos realizados en la enmienda del artículo 12 de la ley núm. 2822.

Además, en sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de que, según los comentarios presentados directamente por la DISK, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no había mencionado a esta organización en sus estadísticas publicadas el 17 de julio de 2003, si bien había alcanzado el requisito del 10 por ciento en su rama de actividad, impidiéndose, así, que la organización participara en el proceso de negociación colectiva. La DISK había presentado similares reclamaciones en torno a algunos de sus afiliados. En su respuesta, la Comisión tomaba nota de que el Gobierno se había referido sólo a las estadísticas publicadas respecto de uno de los afiliados de la DISK (Sosyal-IS), que habían acabado siendo rectificadas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, como consecuencia de una objeción planteada por el sindicato interesado ante los tribunales. El Gobierno indica en su memoria que las estadísticas publicadas se basaban en los afiliados sindicales registrados por los sindicatos y que los sindicatos concernidos tenían el derecho de objetar tales estadísticas en el Tribunal del Trabajo de Ankara. El Gobierno indica asimismo que, como las confederaciones no son agentes de negociación, no existe un requisito para que la DISK represente al 10 por ciento de los trabajadores en una rama de actividad. La Comisión toma nota de esta información.

En una comunicación de la DISK, transmitida por la CIOSL, el 30 de agosto de 2005, la DISK menciona que, dado que uno de sus sindicatos afiliados
(DEV-SAGLIK IŞ — Sindicato de Trabajadores de la Salud) no había alcanzado el umbral del 10 por ciento del sector, tenía que firmar un protocolo y no un convenio colectivo. El Ministerio había solicitado la anulación de este protocolo en base a que el DEV-SAGLIK IŞ, no había superado el umbral del 10 por ciento. Como respuesta, el Gobierno se refiere a las estadísticas publicadas en el
DEV-SAGLIK IS. Recordando que, en virtud del artículo 4, los gobiernos debían adoptar medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y uso de la negociación voluntaria, mediante convenios colectivos, la Comisión pide al Gobierno que garantice que, en ausencia de un sindicato representativo, los sindicatos puedan negociar en nombre de sus propios afiliados y que indique las medidas adoptadas o previstas para enmendar la legislación pertinente al respecto.

2. Negociación colectiva en la administración pública. En sus comentarios anteriores (véase la observación de 2002), la Comisión había pedido al Gobierno que comunicara información sobre el papel y las funciones de la Comisión Administrativa Suprema, de las Comisiones Administrativas de la Institución y del Consejo de Empleadores Públicos, durante la negociación colectiva. La Comisión tomaba nota de que el Gobierno no había abordado el asunto del alcance de las negociaciones, pero había dado algunas explicaciones acerca del papel y de la función de la Comisión Administrativa Suprema y de las Comisiones Administrativas de la Institución. En su última memoria, el Gobierno aporta indicaciones sobre el Consejo de Empleadores Públicos. La Comisión toma nota de que las partes en la negociación son, por una parte, el Consejo de Empleadores Públicos y, por la otra, sindicatos para cada rama de servicio y sus confederaciones. El Consejo de Empleadores Públicos es el agente negociador en virtud del artículo 3, h) de la ley núm. 4688, por cuanto define los términos «negociación colectiva», a los fines de la ley, como la negociación entre el Consejo de Empleadores Públicos y los sindicatos de funcionarios competentes y de sus organizaciones superiores. El Consejo de Empleadores Públicos y los sindicatos y confederaciones concernidos, se reúnen el 15 de agosto de cada año (artículo 32) y la negociación colectiva comienza cuando el Consejo de Empleadores Públicos presenta la información y los documentos pertinentes sobre los asuntos que se encuentran dentro del ámbito de la negociación colectiva, teniéndose en cuenta, asimismo, las propuestas formuladas por el Consejo Administrativo Supremo (artículo 33). Con arreglo a las disposiciones del
artículo 33, las partes en la negociación presentan sus propuestas, que constituirán el fundamento de la negociación y conformarán su agenda. Los principios que rigen la negociación serán determinados por las partes. De conformidad con las disposiciones del artículo 53 de la Constitución y de las disposiciones del
artículo 34 de la citada ley, cuando las partes mencionadas hubiesen alcanzado un acuerdo, el texto de este acuerdo se presenta al Consejo de Ministros, de modo que puedan entablarse los acuerdos administrativos o legales adecuados. El ámbito de las negociaciones incluye el coeficiente y los indicadores, los salarios y los sueldos, todo tipo de aumentos en la retribución y las compensaciones, los pagos de las horas extraordinarias, asignaciones de viajes, gratificaciones, asignaciones de vivienda, nacimiento, fallecimiento y familiares, gastos de asistencia médica y de sepelio, asignaciones de alimentos y vestimenta que han de aplicarse a los funcionarios, así como otras asignaciones de esta naturaleza que incrementan la eficacia y la productividad (artículo 28). En sus últimos comentarios, la Comisión había tomado nota de que el Consejo de Empleadores Públicos está compuesto de representantes del Primer Ministro, del Ministro de Finanzas y del Tesoro, así como de organizaciones de empleadores públicos. La Comisión recuerda que las disposiciones legislativas que confieren a las autoridades financieras el derecho de participar en la negociación colectiva, junto con el empleador directo, son compatibles con el Convenio, siempre que otorguen un papel significativo a la negociación colectiva (véase el Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, de 1994, párrafo 263). La Comisión pide nuevamente al Gobierno que explique de qué manera el empleador directo y las autoridades económicas participan en las negociaciones.

Además, la Comisión recuerda que las medidas adoptadas unilateralmente por las autoridades para restringir la gama de temas que pueden ser objeto de negociaciones, son a menudo incompatibles con el Convenio; como método particularmente adecuado para remediar este género de situaciones, se dispone del procedimiento de consultas de carácter tripartito destinadas a establecer, de común acuerdo, las líneas directrices en materia de negociación colectiva (véase Estudio general, op. cit., párrafo 250). Al tomar nota de las indicaciones del Gobierno, según las cuales las discusiones en el ámbito de la Comisión Administrativa Suprema y de las Comisiones Administrativas de las Instituciones, se vinculan con las condiciones de trabajo y con los derechos y deberes de los empleados públicos, la Comisión subrayaba que el artículo 28 limita claramente el ámbito de las negociaciones a los asuntos económicos. Por consiguiente, pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar el artículo 28 de conformidad con el artículo 4 del Convenio.

3. Comentarios de la TURKIYE-KAMU-SEN. Con respecto a las formalidades requeridas para la aprobación del convenio colectivo, la Comisión toma nota de las observaciones del Gobierno de fecha 19 de julio de 2006, sobre la comunicación de la TURKIYE-KAMU-SEN, de fecha 9 de febrero de 2006. En su comunicación, la TURKIYE-KAMU-SEN afirma que existen obstáculos a las actividades sindicales, puesto que el artículo 34 de la ley núm. 4688 estipula que, si se alcanza un acuerdo durante el proceso de negociación, el texto convenido será presentado al Consejo de Ministros para los acuerdos administrativos, ejecutivos y legales que correspondan a los que ha de llegarse dentro de los tres meses, y los anteproyectos de ley se presentarán a la Gran Asamblea Nacional de Turquía para su promulgación. Según la TURKIYE-KAMU-SEN, esto equivale a una restricción de un acceso eficaz, tanto de los sindicatos como de los empleados públicos, al proceso de negociación colectiva y solicitan al Gobierno que prevea más reglamentaciones objetivas y eficientes del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a efectos de aclarar las contribuciones de los sindicatos y de los empleados públicos a la negociación colectiva. El Gobierno no comparte esta opinión e insiste en que no existe tal restricción dimanante de la mencionada disposición, tanto en las obligaciones legales como en la implicación de los sindicatos en el proceso de negociación. La Comisión recuerda que, aun cuando el poder discrecional de las autoridades para aprobar los convenios colectivos es una medida en esencia contraria al principio de la negociación voluntaria, la legislación que establece que los convenios colectivos deben someterse a la aprobación de una autoridad administrativa, a las autoridades laborales o a los tribunales del trabajo antes de que puedan entrar en vigor, es compatible con el Convenio, a condición de que el rechazo de la aprobación se restrinja a aquellos casos en que el Convenio presenta vicios de forma o infringe las normas mínimas establecidas por la legislación general del trabajo (véase Estudio general, op. cit., párrafos 251-252). La Comisión pide al Gobierno que le informe de qué manera se aplica en la práctica el artículo 34 y que garantice que no se aplica de manera tal que confiera a las autoridades facultades discrecionales para aprobar los convenios colectivos.

Artículo 6. Funcionarios públicos en la administración del Estado. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de que los artículos 3, a) y 15 de la ley núm. 4688, habían denegado a algunas categorías de funcionarios el derecho de sindicarse, y, por consiguiente, el derecho de negociación colectiva. La definición de empleado público del artículo 3, a), se refiere sólo a aquéllos con un empleo permanente y que hubiesen finalizado sus períodos de prueba. El artículo 15 sitúa en una lista a algunos empleados públicos (como abogados, funcionarios civiles del Ministerio de Defensa Nacional y de las fuerzas armadas turcas, empleados de instituciones penales, etc.) a quienes se prohíbe la afiliación a sindicatos. La Comisión solicitaba al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para enmendar los artículos 3, a) y 15, de modo que se garantizara plenamente a los funcionarios que no estuviesen adscritos a la administración del Estado, el derecho de negociación colectiva, de conformidad con el Convenio. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota con interés de la indicación del Gobierno, según la cual el anteproyecto de ley que enmendaba la ley núm. 4688 eliminaría la referencia al «período de prueba» y la definición de «empleados públicos» sería revisada para incluir, en particular, al personal especial de seguridad. No obstante, de la información comunicada por el Gobierno, parece desprenderse que los empleados públicos que ejercen puestos de confianza seguirían estando fuera del campo de aplicación de la ley núm. 4688. La Comisión recuerda que debe establecerse una distinción entre, por un lado, los funcionarios que cumplen actividades propias de la administración del Estado (por ejemplo, en algunos países, funcionarios de los ministerios y demás organismos gubernamentales comparables, así como sus auxiliares), quienes pueden quedar excluidos del campo de aplicación del Convenio, y, por otro lado, todas las demás personas empleadas por el Gobierno, las empresas públicas o las instituciones públicas autónomas, quienes deberían gozar de las garantías previstas en el Convenio (véase Estudio general, op. cit., párrafo 200). La Comisión expresa nuevamente la firme esperanza de que la revisión de los artículos 3, a) y 15 de la ley núm. 4688 tenga en cuenta los comentarios antes formulados y pide al Gobierno que presente, junto a su próxima memoria, el texto de las enmiendas pertinentes.

Comentarios de la CIOSL. La Comisión toma nota de los comentarios de la CIOSL sobre diversos asuntos ya planteados en observaciones anteriores. Los mismos destacan, sin embargo, violaciones del Convenio, como obstrucciones a la negociación en el sector de la panadería, dejando sin protección a 2.500 panaderos; discriminación antisindical (por ejemplo, en 2005, 520 trabajadores del sector público habían sido trasladados por la única razón de su afiliación sindical y 164 miembros de la DISK — Sindicato de Trabajadores Unidos del Metal afiliado — habían sido despedidos y 275 afiliados habían sido obligados a dimitir); acoso antisindical; violencia policial contra sindicalistas durante una manifestación pacífica el 26 de noviembre de 2005 (17 heridos, 10 arrestados); violencia policial contra trabajadores, sus mujeres e hijos, y arrestos de sindicalistas durante una acción de protesta el 20 de julio de 2005; presión en las autoridades locales para no aplicar aproximadamente 130 convenios colectivos y una orden a los trabajadores de devolver sus salarios obtenidos como consecuencia de un convenio colectivo. La Comisión pide al Gobierno que transmita sus observaciones sobre estos últimos comentarios enviados por la CIOSL.

La Comisión expresa nuevamente la esperanza de que, en las próximas reformas legislativas sobre la negociación colectiva, se tengan plenamente en cuenta los comentarios antes formulados. La Comisión recuerda una vez más que la asistencia técnica de la OIT se encuentra a su disposición si así lo desea el Gobierno.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.