Observación (CEACR) - Adopción: 2005, Publicación: 95ª reunión CIT (2006)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Colombia (Ratificación : 1976)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno. Asimismo, la Comisión toma nota de los debates que tuvieron lugar en el seno de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en 2005 durante la cual se decidió la realización de una Visita Tripartita de Alto Nivel en virtud de una invitación previa del Gobierno de Colombia al Presidente del Comité de Libertad Sindical y a los Vicepresidentes empleador y trabajador de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia. La Comisión toma nota del informe de la Visita Tripartita y de los informes del Comité de Libertad Sindical sobre los distintos casos en instancia relativos a Colombia adoptados en sus reuniones de marzo, junio y noviembre de 2005.

La Comisión toma nota además, de los comentarios presentados sobre la aplicación del Convenio por la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), la Confederación General de Trabajadores Democráticos (CGTD), la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC) y la Confederación de Pensionados de Colombia (CPC) por comunicaciones de fechas 7 y 14 de junio y 2 y 7 de septiembre de 2005. La CTC envió asimismo una comunicación de fecha 31 de agosto de 2005. El Sindicato de Trabajadores de la Electricidad de Colombia (SINTRAELECOL) envió sus comentarios por comunicación de 20 de septiembre de 2005 y la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) por comunicación de 31 de agosto de 2005. La Confederación Mundial del Trabajo (CMT) y la CIOSL presentaron comentarios conjuntos en una comunicación de 30 de agosto de 2005.

La Comisión observa que las organizaciones mencionadas se refieren a los actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas que incluyen asesinatos, secuestros, atentados contra la vida, desapariciones, así como a la grave impunidad que rodea dichos hechos. También se refieren a la utilización de diversas figuras contractuales, tales como las cooperativas de trabajo asociado, contratos de prestación de servicios, civiles o mercantiles, para efectuar funciones y tareas propias del giro normal de actividades de la entidad y que implican la imposibilidad de los trabajadores de constituir sindicatos o de afiliarse a ellos. También se refieren a la reestructuración de entidades públicas que son luego liquidadas para ser constituidas nuevamente sin sindicato. Las organizaciones se refieren además a la negativa a inscribir nuevas organizaciones sindicales o los nuevos estatutos o la junta directiva de una organización sindical de manera arbitraria; a la admisión de recursos del empleador contra la inscripción de nuevos sindicatos y a la prohibición del ejercicio del derecho de huelga en ciertos servicios que van más allá de los servicios esenciales.

La Comisión toma nota de que con respecto a los actos de violencia contra dirigentes y afiliados a organizaciones sindicales, el Gobierno señala que se han realizado grandes esfuerzos presupuestarios, de organización y humanos para enfrentar a los grupos armados al margen de la ley y restaurar la seguridad democrática, el territorio y la presencia de las instituciones sociales del Estado. Por otra parte, con fecha 25 de julio de 2005 se aprobó la Ley núm. 975 de Justicia y Paz que contiene disposiciones que favorecen la reincorporación de miembros de grupos armados ilegales a la vida civil. El Gobierno añade que mediante el decreto núm. 21870 de 7 de julio de 2004 se estableció el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana lo cual demuestra la prioridad otorgada por el Gobierno a la cuestión de la seguridad. Además, el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos (CRER) del Programa de Protección a Testigos y Personas Amenazadas que dirige el Ministerio del Interior y de Justicia, otorgó en 2004 protección a 163 organizaciones sindicales y a 1.615 sindicalistas y que entre las medidas de seguridad otorgadas se cuentan blindajes arquitectónicos, vehículos blindados, escoltas, armas y chalecos antibalas, así como teléfonos celulares y tiquetes de avión. El Gobierno subraya que el 54,9 por ciento de la protección ofrecida se dirige a los sindicatos.

En lo que respecta a los homicidios de sindicalistas, el Gobierno informa sobre la creación de una unidad de investigación consagrada exclusivamente a la investigación de las violaciones de los derechos humanos de los sindicalistas en el seno de la Fiscalía General de la Nación. El Gobierno acompaña cuadros comparativos que señalan la disminución de los casos en 2005 y señala que la Fiscalía General de la Nación avanza en las investigaciones que se siguen pero que algunas de ellas se ven frustradas debido a las modalidades utilizadas por los grupos armados ilegales. El Gobierno señala que el sector de los maestros es el más afectado por los homicidios a sindicalistas. El Gobierno acompaña estadísticas relativas a los homicidios de sindicalistas de 2000 a 2005 por sector y de las investigaciones en curso tramitadas ante las direcciones seccionales de la Fiscalía. En cuanto a los homicidios de sindicalistas el Gobierno señala que para el período enero-junio de 2005 se registraron 6 casos, los que comparados con los 27 casos registrados en igual período el año anterior, demuestran una reducción del 78 por ciento. Dicha medición no tiene en cuenta a los maestros sindicalizados, en cuyo caso, de 31 asesinatos en el período enero-junio de 2004 se pasó a 18 casos en igual período el presente año, lo cual implica una disminución del 42 por ciento.

En cuanto a las investigaciones en trámite, de las mencionadas estadísticas se desprende que existen 313 investigaciones de las cuales 267 se encuentran en etapa preliminar, 32 en instrucción y 14 en etapa de juzgamiento. El Gobierno acompaña además el informe de todas las investigaciones llevadas a cabo entre 2002 y 2004, de las cuales: en 36 se impone medida de detención preventiva, en 21 se profiere resolución de acusación, en 4 se profiere sentencia condenatoria, en 131 se ordena práctica de prueba, en 5 se ordena el cierre de la investigación para calificar el mérito de la investigación (acusar o precluír), en 99 se profiere resolución inhibitoria, en 19 se suspende la investigación, y en dos se profiere resolución de preclusión. El Gobierno señala que las causas que llevan a que se archive provisionalmente la investigación mediante resolución inhibitoria o suspensión de la investigación consisten en: dificultades en la protección de los testigos y renuencia de los mismos a testificar, falta de colaboración de la ciudadanía, dificultades en el desplazamiento de los investigadores al lugar de los hechos, dificultad en la identificación de los integrantes de grupos armados ilegales, como paramilitares y guerrilleros, inexistencia de testigos. El Gobierno se refiere asimismo al nuevo sistema penal acusatorio que entró en vigencia en enero 2005 en virtud del cual la Fiscalía sólo tendrá funciones de investigación y dejará de tener funciones jurisdiccionales. Además, con el nuevo sistema todos los procedimientos serán orales. El Gobierno manifiesta que todo esto ayudará a descongestionar el sistema judicial y a acelerar la administración de justicia.

Teniendo en cuenta la memoria del Gobierno y las conclusiones formuladas por la Visita Tripartita de Alto Nivel, la Comisión toma nota con interés de los esfuerzos realizados por el Gobierno para poner fin al grave conflicto armado que acosa al país desde hace décadas y en el que participan diversos actores armados ilegales. La Comisión pide al Gobierno que continúe tomando todas las medidas a su alcance teniendo en cuenta el debido respeto de los derechos humanos fundamentales así como el imperio de la ley para la eliminación total de la impunidad.

En lo que respecta a los actos de violencia contra los dirigentes sindicales y afiliados en particular, la Comisión toma nota de los esfuerzos tendientes a aumentar la seguridad de los ciudadanos en general y de los dirigentes y afiliados sindicales en particular, mediante programas específicos tales como la creación de la Comisión para la Reglamentación y Evaluación del Riesgo y el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana y de que el 54.9 por ciento de los fondos para la protección se destina a los sindicatos. La Comisión toma nota asimismo de las declaraciones según las cuales no se escatimarán esfuerzos hasta la eliminación completa de los asesinatos en particular de los dirigentes sindicales. La Comisión lamenta observar, no obstante, que si bien la tasa de homicidios ha disminuido, la situación de violencia a la que se enfrenta el movimiento sindical en Colombia sigue siendo grave, que sigue habiendo asesinatos de dirigentes y afiliados, que su seguridad se ve permanentemente amenazada, lo cual se comprueba con el elevado nivel de protección que se otorga a los sindicalistas que es considerablemente superior al brindado a otros sectores de la población. La Comisión recuerda la dependencia recíproca que existe entre las libertades públicas y los derechos sindicales, recalcando así su convicción de que un movimiento sindical verdaderamente libre e independiente sólo puede desarrollarse dentro de un clima en el que se respeten los derechos humanos fundamentales (Véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, 1994, párrafo 26) y que las organizaciones de trabajadores y de empleadores sólo pueden ejercer libre y significativamente sus actividades en un clima exento de violencia. La Comisión insta una vez más al Gobierno a que siga tomando todas las medidas necesarias para garantizar el derecho a la vida y a la seguridad, a fin de permitir el debido ejercicio de los derechos garantizados por el Convenio.

En cuanto a la situación de impunidad, en particular en lo que respecta a las investigaciones de los hechos de violencia, incluyendo asesinatos, secuestros, desapariciones, atentados contra la vida y amenazas contra los dirigentes sindicales y afiliados, la Comisión toma nota de los esfuerzos realizados por el Gobierno en general y por la Fiscalía General de la Nación en particular, para reducirla y de que se ha adoptado un nuevo sistema penal acusatorio que según el Gobierno descongestionará el sistema judicial y acelerará la administración de justicia. La Comisión toma nota con interés de la reciente creación de una unidad de investigación consagrada exclusivamente a la investigación de las violaciones de los derechos humanos de los sindicalistas en el seno de la Fiscalía General de la Nación. Sin embargo, la Comisión observa una vez más que la impunidad sigue imperando. En efecto, si bien tiene en cuenta los obstáculos señalados por el Gobierno para la debida administración de justicia y la determinación de los responsables y su sanción, la Comisión no puede dejar de observar que en el período que se extiende de 2002 a 2004 sólo se han registrado cuatro casos de condenas como resultado de las investigaciones realizadas mientras que la gran mayoría de las investigaciones restantes son objeto de decisiones inhibitorias. En estas condiciones, la Comisión insta firmemente al Gobierno a que siga realizando los mayores esfuerzos tendientes al esclarecimiento total de los actos de violencia cometidos contra los dirigentes sindicales y los afiliados, a sus circunstancias y a la captura de los responsables de los mismos a fin de que sean debidamente sancionados para poner fin así a la gravísima situación de impunidad.

La Comisión toma nota en particular de la reciente adopción de la Ley núm. 975 sobre Justicia y Paz que contiene disposiciones que favorecen la reincorporación de miembros de grupos armados ilegales a la vida civil. La Comisión observa que según el informe de la Visita Tripartita de Alto Nivel, la misma ha sido objeto de diferentes recursos ante la Corte Constitucional, la cual no se ha expedido al respecto. La Comisión observa asimismo que la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas en Colombia ha objetado diversos aspectos de la ley en cuanto instrumento de justicia transicional encaminado a la consecución de una paz sostenible que por un lado ofrezca beneficios para que los grupos armados ilegales se desmovilicen y cesen sus hostilidades y por el otro garantice adecuadamente los derechos de las victimas de los crímenes atroces cometidos por los miembros de esos grupos. La Comisión expresa la firme esperanza de que la ley será aplicada teniendo en cuenta los criterios enunciados por la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, de modo de garantizar adecuadamente una correcta administración de justicia y la justa reparación de las víctimas de hechos violentos con miras a erradicar completamente la impunidad. La Comisión pide al Gobierno que la mantenga informada del resultado de los recursos incoados ante la Corte Constitucional y de la manera en que la ley es aplicada, en particular respecto de aquellos casos que conciernen a dirigentes sindicales y sindicalistas.

La Comisión observa además que en el informe de la Visita Tripartita de Alto Nivel, los comentarios presentados por las organizaciones sindicales se refieren también a otras cuestiones:

Artículo 2

—    La utilización de diversas figuras contractuales, tales como las cooperativas de trabajo asociado, los contratos de prestación de servicios y los contratos civiles o mercantiles que encubren verdaderas relaciones de trabajo y que se utilizan para efectuar funciones y tareas propias del giro normal de actividades de la entidad y en virtud de los cuales no se permite a los trabajadores constituir sindicatos o afiliarse a ellos. La Comisión observa que la memoria del Gobierno no contiene observaciones sobre esta cuestión y toma nota de que la Visita Tripartita de Alto Nivel tuvo la oportunidad de recibir informaciones a este respecto provenientes de las organizaciones de trabajadores y de empleadores, y del Gobierno. Tanto los empleadores como el Gobierno reconocieron la existencia de abusos en la utilización de estos contratos y manifestaron que en lo que respecta a las cooperativas en particular, el Congreso examina actualmente un proyecto de ley para controlar su correcta utilización estableciendo la prohibición a las cooperativas de actuar como intermediario o empresa de servicios temporales. La Comisión recuerda que el artículo 2, del Convenio, dispone que los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones. La Comisión estima que cuando los trabajadores de las cooperativas u otros tipos de contratos civiles o comerciales deben efectuar tareas propias del giro normal de actividades de la entidad en relación de subordinación, deberían ser considerados como empleados en una verdadera relación de trabajo y en consecuencia deberían gozar del derecho de afiliación sindical. En consecuencia, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar la plena aplicación del artículo 2 del Convenio de manera que todos los trabajadores sin distinción puedan gozar del derecho de constituir un sindicato o afiliarse al mismo.

—    La reestructuración de entidades públicas que implican el despido masivo de los trabajadores, incluidos los dirigentes sindicales y en algunos casos la liquidación de dichas entidades para ser constituidas nuevamente como una entidad distinta en la que se vuelve a contratar a los antiguos trabajadores que no estaban sindicalizados o con la condición de que se desafilien y en el seno de la cual ya no es posible la existencia de un sindicato. La Comisión observa que el Gobierno se refiere a ciertos casos particulares de reestructuración y afirma que los mismos respondieron a necesidades de racionalización y que no tuvieron objetivos antisindicales. La Comisión reitera el principio enunciado en el párrafo anterior y pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que en todo proceso de reestructuración y en las nuevas entidades reestructuradas los trabajadores puedan ejercer libremente sus derechos sindicales.

—    La negativa a inscribir nuevas organizaciones sindicales o los nuevos estatutos o la junta directiva de una organización sindical de manera arbitraria y discrecional por razones que van más allá de las dispuestas expresamente en la legislación. La Comisión observa que el Gobierno señala que se ha dado estricto cumplimiento a la legislación vigente y que acompaña estadísticas relativas al número de organizaciones sindicales inscritas y el número de solicitudes rechazadas. La Comisión observa que de dichas estadísticas se desprende que un número elevado de solicitudes de inscripción, tanto de nuevas organizaciones sindicales como modificaciones de estatutos o nuevas juntas directivas, son rechazadas. La Comisión recuerda que el artículo 2 del Convenio garantiza el derecho de los trabajadores y de los empleadores a constituir organizaciones «sin autorización previa» de las autoridades públicas y que las reglamentaciones nacionales acerca de la constitución de organizaciones no son en sí mismas incompatibles con las disposiciones del Convenio, siempre y cuando no equivalgan a una autorización previa, ni constituyan un obstáculo tal que, de hecho, representen una prohibición pura y simple (véase Estudio general, op.cit. párrafos 68 y 69). En este sentido, la Comisión pide al Gobierno que garantice que las inscripciones en el registro sindical sean rechazadas exclusivamente en aquellos casos previstos expresamente por la legislación y que la autoridad de registro no haga uso de poderes discrecionales para rechazarlas, de conformidad con lo establecido en el artículo 2 del Convenio.

Artículo 3

—    La prohibición a las federaciones y confederaciones de declarar la huelga (artículo 417, inciso i), del Código del Trabajo. A este respecto, la Comisión reitera que las organizaciones de grado superior deberían poder recurrir a la huelga en caso de desacuerdo con la política económica y social del Gobierno. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas para modificar el artículo 417 inciso i), del Código del Trabajo.

—    La prohibición de la huelga, no sólo en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, sino también en una gama muy amplia de servicios que no son necesariamente esenciales (artículo 450, párrafo 1), inciso a), del Código del Trabajo y decretos núms. 414 y 437 de 1952; 1543 de 1955; 1593 de 1959; 1167 de 1963; 57 y 534 de 1967) y la posibilidad de despedir a los dirigentes sindicales que hayan intervenido o participado en una huelga ilegal (artículo 450, párrafo 2, del Código del Trabajo), incluso cuando la ilegalidad resulta de exigencias contrarias a los principios de libertad sindical. La Comisión pide una vez más al Gobierno que tome medidas para modificar las disposiciones legislativas objetadas y que le informe en su próxima memoria sobre toda medida adoptada al respecto.

—    La facultad del Ministro de Trabajo para someter el diferendo a fallo arbitral cuando una huelga se prolongue más allá de cierto período (artículo 448, párrafo 4, del Código del Trabajo). La Comisión reitera su consideración anterior en cuanto a que el arbitraje obligatorio para poner término a una huelga sólo es aceptable cuando lo han pedido las dos partes implicadas en el conflicto o en los casos en que la huelga puede ser limitada, e incluso prohibida, es decir, en los casos de conflicto dentro de la función pública respecto de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, o sea los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o la seguridad de la persona en toda o parte de la población. En estas condiciones, la Comisión pide al Gobierno que tome medidas para derogar esta disposición del Código del Trabajo y que le informe en su próxima memoria sobre toda medida adoptada al respecto.

La Comisión dirige al Gobierno una solicitud directa sobre otro punto.