Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2005, Publicación: 95ª reunión CIT (2006)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - Perú (Ratificación : 1994)

1. Artículo 1 del Convenio. Identificación y autoidentificación. La Comisión nota que, según la memoria del Gobierno, la población del Perú, estimada en alrededor de 24 millones de habitantes, en su mayoría es mestiza y que más de 9 millones de peruanos son indígenas, en su mayoría quechuas y aymaras asentados en la región andina. En la amazonía peruana, con una extensión del 62 por ciento del territorio nacional, existen 42 grupos etnolingüísticos que presentan características culturales, económicas y políticas distintas de otros sectores de la población nacional. El universo poblacional indígena no se restringe a las comunidades campesinas y nativas, sino que además existen asentamientos remotos: grupos en situación de aislamiento voluntario o de contacto esporádico. Las lenguas oficiales son el castellano, el quechua, hablado por mas de 3 millones de personas, el aymará, hablado por 350 mil personas y en la amazonía se hablan 40 lenguas pertenecientes a 16 familias lingüísticas. Indica la memoria que falta un reconocimiento más amplio del derecho a su identidad a todos aquellos pueblos que no se identifican explícitamente como nativos, indígenas o miembros de un determinado grupo lingüístico, al margen de las 1.265 comunidades campesinas y nativas inscritas en los registros del Estado peruano. En ese sentido, la Comisión se había referido anteriormente a las dificultades que planteaban las varias definiciones y términos utilizados para identificar a los pueblos cubiertos por las disposiciones del Convenio: poblaciones campesinas, indígenas, nativas, de la sierra, de la selva y de la ceja de la selva. La Comisión se permite sugerir nuevamente al Gobierno la posibilidad de que considere algunos criterios fundamentales comunes para identificar a las poblaciones susceptibles de ser cubiertas por el Convenio, indicando, por ejemplo, los criterios utilizados en el último censo, y solicita informaciones sobre la manera en que se aplica el criterio de autoidentificación establecido en el párrafo 2 de este artículo.

2. Artículos 2 y 33. Acción coordinada y sistemática para aplicar las disposiciones del Convenio con la participación de los pueblos indígenas. La Comisión toma nota de los diferentes programas enunciados en la memoria como los de la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (CONAPA), el programa de Comunidades Nativas de la Defensoría del Pueblo, que tiene a su cargo la atención de las comunidades nativas de la amazonía y los de la Intendencia de Areas Naturales Protegidas (IANP) del Instituto Nacional de Recursos Naturales. Tomó asimismo nota de las actividades de otras instituciones, como por ejemplo el Ministerio de Energía y Minas. La Comisión considera que, en términos del artículo 2 del Convenio, una acción coordinada y sistemática, con la participación de los pueblos indígenas, es fundamental para la buena aplicación del Convenio y en ese sentido solicita informaciones sobre los esfuerzos realizados para lograr la coordinación de los programas existentes y la participación de los pueblos indígenas en todas las fases de su realización, desde la planificación hasta la evaluación de los mismos. Indíquese por ejemplo, si los pueblos indígenas de la costa están representados en el CONAPA y si este organismo u otro, tiene facultades de elaboración de propuestas y coordinación de alcance general.

3. Artículos 6 y 7 del Convenio. Consulta y participación. La Comisión toma nota que, para proceder a la consulta, se identifica a las organizaciones indígenas nacionales, regionales y locales relacionadas con el tema que se trate y se procede a consultar. La consulta está reconocida explícitamente en el Reglamento de la Ley de Areas Naturales Protegidas (ANP). El establecimiento de una ANP garantiza la intangibilidad del área y los derechos consuetudinarios de la población que la habita. Nota con interés que las ANP convocan a la población a participar en el comité de gestión y que cuando existe diversidad de etnias, no se discrimina a los diferentes actores y se solicitan los servicios de un traductor. En el caso específico de las reservas comunales, se está elaborando el régimen especial de participación. Nota asimismo que, según el Gobierno, el inconveniente de estos procesos son los altos costos logísticos para contar con la participación informada de la población en general y de los pueblos indígenas en particular. La Comisión nota con interés los esfuerzos realizados en ese sentido y teniendo en cuenta que la consulta y la participación son mecanismos fundamentales en los que se apoyan las demás disposiciones del Convenio, espera que el Gobierno seguirá trabajando para extender la aplicación de la consulta y la participación a las demás medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectar directamente los pueblos indígenas. La Comisión agradecería que, en ocasión de su próxima memoria, el Gobierno se sirviera proporcionar informaciones acerca de los progresos realizados, los logros obtenidos y las dificultades encontradas al respecto.

4. Artículo 11. Trabajo forzoso. La Comisión toma nota de la publicación en 2004 - por el Programa sobre la Promoción de la Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo de la OIT - del estudio titulado «El trabajo forzoso en la extracción de la madera en la amazonía peruana». Según esta publicación unas 33.000 personas, en su mayoría pertenecientes a los diversos grupos étnicos de la amazonía peruana sufren de trabajo forzoso. Señala el estudio nueve zonas de trabajo forzoso en los departamentos de Ucayali y Madre Dios. En Ucayali afecta numerosas comunidades indígenas: Murunahuas (Chitonahuas), Masco-Pirus, Cashinahuas, Shanarahuas, Amahuakas, Kulinas, Mastinahuas, Chaninahuas, Ashkaninkas, Cashibo-Catataibo, Isconahua, Shibipos, Paratari y Capirushari (Ashaninka), Tahuamanu y otras comunidades aisladas de la cuenca del Alto Purús en tanto que en Madre de Dios afecta la provincia de Tahuamanu, del río de los Amigos y del río las Piedras. El estudio refiere que en la necesidad de expandirse las compañías madereras han tropezado con grupos aislados y que esos contactos a menudo han resultado en la extinción por epidemias de los sectores nativos contactados. Según fuentes citadas en dicho estudio entre 50 y 60 por ciento de los nahuas han muerto. Entre las recomendaciones, se sugiere elaborar un plan de acción para la erradicación del trabajo forzoso en el Perú. La Comisión proseguirá su examen de la situación al examinar la aplicación del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) pero solicita al Gobierno que la mantenga informada sobre el plan de acción adoptado y sus resultados.

5. Artículos 13 y 14. Derechos sobre las tierras. La Comisión toma nota que 310 comunidades campesinas están siendo registradas anualmente y que 1.772 están pendientes de ser registradas. Existen pendientes trámites de titulación de 139 comunidades nativas de la selva y el 85 por ciento de éstas ha requerido la extensión de sus límites actuales reconocidos. Toma nota asimismo que el Proyecto Especial de Titulación y Saneamiento Legal (PETT) ha completado la clarificación física y legal de derechos de propiedad de 1.700.000 parcelas, de los cuales 700.000 han sido homologadas en los registros inmobiliarios. En sus comentarios anteriores, la Comisión había notado que el artículo 11 de la ley núm. 26505 deja abiertas las puertas para que las leyes de mercado en regiones de alta pobreza o ricas en minerales o hidrocarburos induzcan a los pueblos indígenas a renunciar a sus tierras tradicionales. Asimismo, llamó la atención sobre el artículo 6 de dicha ley que sujetaba las acciones judiciales al Código Procesal Civil, lo cual podía suponer desventajas para ciertas comunidades indígenas con escaso conocimiento sobre el funcionamiento de los procedimientos jurídicos. La Comisión solicita nuevamente al Gobierno se sirva proporcionar informaciones mas detalladas acerca del funcionamiento en la práctica del procedimiento de titulación de tierras, de todos los requisitos legales exigidos y de los costos, si existen, de dicho procedimiento. También solicita informaciones acerca de los requisitos exigidos para que las comunidades obtengan el reconocimiento e inscripción que les permita hacer valer sus derechos.

6. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota del segundo informe sobre la situación de los derechos humanos en el Perú de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (OEA/Ser.L/V/II.106-doc.59.rev) de 2 de junio de 2000, el cual se refería al PETT y describía las dificultades encontradas por las comunidades indígenas para hacer valer sus derechos sobre sus tierras. La Comisión expresa nuevamente su esperanza de que el Gobierno adoptará las medidas adecuadas, en consulta con los pueblos interesados, para identificar y eliminar los obstáculos, incluyendo los de carácter procedimental, que impidan hacer realidad los derechos enunciados en el artículo 14 del Convenio y que en su próxima memoria podrá proporcionar informaciones sobre los progresos realizados.

7. Para finalizar el tema de los derechos sobre las tierras, la Comisión reitera al Gobierno su solicitud de informaciones sobre la implementación de las recomendaciones del informe adoptado por el Consejo de Administración en su 273.ª reunión, de noviembre de 1998, sobre una reclamación presentada por la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), en la que se alegaba que la ley núm. 26845 (Ley de Titulación de las Tierras de las comunidades campesinas de la costa) permite la venta de tierras comunitarias sin recabar la autorización ni la opinión de las comunidades indígenas afectadas.

8. Artículo 15 del Convenio. Recursos naturales y consulta. Por un lado, la Comisión nota que según la memoria, el Estado es soberano respecto del aprovechamiento de los recursos naturales aun cuando estén comprendidos en el territorio de las comunidades indígenas. Por otro, toma nota con interés de la información anexa elaborada por el Ministerio de Energía y Minas para la aplicación del Convenio. La misma contiene presentaciones didácticas destinadas a facilitar la comprensión de las actividades de exploración y explotación minera y los derechos de las comunidades indígenas. En efecto, el artículo 15, párrafo 2, del Convenio no excluye a los recursos naturales propiedad del Estado de la aplicación del Convenio, sino que reconociendo ese derecho, contiene disposiciones especiales aplicables a dicho supuesto. En ese sentido, nota con interés que la resolución ministerial núm. 596-2002 EM/DM, de diciembre de 2002, establece los procesos de participación ciudadana en la aprobación de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) y dentro de ella la consulta previa. En el sector de hidrocarburos, toma nota con interés de algunas informaciones relativas al Proyecto Camisea y en particular relativas al Fondo Camisea, financiado con regalías del Gobierno y las empresas, con el objetivo de apoyar el desarrollo de los pueblos indígenas y poblaciones impactadas por el proyecto y toma también nota de la propuesta de guía para compensar a las comunidades nativas por actividades de hidrocarburos. La Comisión agradecería al Gobierno que proporcionara detalladas informaciones sobre el Proyecto Camisea y que indicara en qué medida se aplica la consulta prevista en el artículo 15, párrafo 2 a la exploración y explotación de hidrocarburos y otros recursos naturales, los progresos realizados y las dificultades encontradas.

9. Toma nota que, según la memoria, desde enero de 1999 a noviembre de 2002, se ha trabajado con la Dirección General de Hidrocarburos, la Dirección General de Asuntos Ambientales, la Secretaría Técnica de Asuntos indígenas, la Sociedad Nacional de Minería Petróleo y Energía, organizaciones indígenas y otros sectores, en la redacción de un reglamento sobre participación y consulta con comunidades indígenas, pero que no pudo ser culminado por el retiro de la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) en noviembre de 2002. La Comisión considera que la elaboración de un marco general de consulta y participación de los pueblos indígenas en materia de hidrocarburos podría contribuir a que la exploración y explotación de hidrocarburos resultara en beneficio de todas las partes interesadas, fortaleciendo el diálogo, el desarrollo sostenible e inclusivo, la seguridad jurídica y contribuiría asimismo a prevenir eventuales conflictos. En ese sentido, la Comisión invita al Gobierno a continuar desplegando esfuerzos para la elaboración de dicho reglamento en consulta con los pueblos indígenas; recuerda que, si el Gobierno lo considerara necesario, podría solicitar la asistencia técnica de la Oficina y solicita informaciones al respecto.

10. Artículo 20. Contratación y condiciones de empleo. La Comisión toma nota que según la memoria, un análisis del tema laboral para las poblaciones indígenas puede realizarse examinando la situación de la población rural, la cual los englobaría. Nota que el 22 de julio de 2004, se aprobó la Ley Marco para el Desarrollo Económico del Sector Rural, la cual busca superar los problemas de la pobreza en ese sector. Entre sus objetivos específicos se encuentra el mejoramiento de la calidad de vida rural y el respeto por la diversidad cultural. En el marco de dicha ley se creó el Sistema de Apoyo al Sector Rural (SAS RURAL) para orientar y canalizar la gestión empresarial y tecnológica. Su consejo directivo está integrado, entre otros, por un representante de las comunidades campesinas y nativas. La Comisión agradecería al Gobierno que la mantuviera informada acerca del impacto de dicha ley y del SAS RURAL en el mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo de las poblaciones indígenas y que proporcionara estadísticas actualizadas.

11. Inspección del trabajo. Asimismo, la Comisión solicita información detallada sobre los servicios de salud y seguridad de la Inspección del Trabajo, en particular para poder participar efectivamente en inspecciones en el área rural donde trabaja un gran número de indígenas. Por otro lado, la Comisión pide al Gobierno que le envíe estadísticas sobre el número de inspecciones en el área rural, en especial aquellas que tienen relación con el trabajo de indígenas.

12. Artículos 21 y 22. Formación profesional. La Comisión solicita al Gobierno información detallada sobre si los pueblos indígenas tienen acceso en condiciones de igualdad y participan de los programas de formación profesional destinados a la población en general y sobre cualquier medida específica tomada en beneficio de estos pueblos. Además, solicita al Gobierno que indique si existen programas de formación profesional dirigidos y diseñados conjuntamente con los pueblos indígenas interesados para que se tome en cuenta las necesidades específicas de formación de esos pueblos.

13. Artículos 24 y 25. Salud. La Comisión toma nota que, según la memoria del Gobierno, las condiciones de vida y de salud de los pueblos indígenas son muy inferiores a los promedios nacionales y llegan a extremos alarmantes. La Oficina General de Epidemiología (OGE) es la responsable de asesorar sobre la situación de salud del país y de cada región. Para lograr un adecuado diagnóstico situacional de los pueblos indígenas amazónicos la OGE firmó un convenio de colaboración interinstitucional con AIDESEP desarrollando procesos de consulta con estos pueblos a partir de metodologías interculturales, permitiendo así contar con una valiosa información desde sus propias perspectivas. Mediante la resolución ministerial 192-2004/MINSA de 13 de febrero, se conformó la Comisión nacional para la salud indígena amazónica a fin de diseñar un plan integral de salud. El Ministerio de Salud estableció estrategias sanitarias nacionales de las cuales una es «Salud de los Pueblos Indígenas» y el órgano responsable es el Centro Nacional de Salud Intercultural del Instituto Nacional de Salud. En esta estrategia se integrarán los trabajos realizados en la amazonía. La Comisión solicita al Gobierno que continúe proporcionando informaciones sobre la estrategia «Salud de los Pueblos Indígenas» y sobre su puesta en práctica y resultados, incluyendo estadísticas actualizadas.

14. Artículos 26 a 31. Educación y medios de comunicación. La Comisión toma nota de las amplias informaciones proporcionadas por el Gobierno y de la promulgación de la Ley General de Educación, ley núm. 28044, que establece la educación indígena y la educación bilingüe intercultural; de la ley núm. 27818 para la educación bilingüe intercultural y de la ley núm. 28106 de preservación y difusión de las lenguas aborígenes. También toma nota de la creación de la Dirección Nacional de Educación Bilingüe Intercultural y del Consejo Consultivo Nacional de Educación Bilingüe Intercultural, con la participación de representantes de los pueblos indígenas. El Ministerio de Educación ha firmado convenios con AIDESEP y el Consejo Aguaruna Huambisa y ha comenzado a ejecutar el Programa de Educación en Areas Rurales (PEAR) siendo uno de sus componentes el de participación comunitaria con planes destinados a los pueblos indígenas andinos y amazónicos. La política nacional en la materia establece que los docentes deberán enseñar a los alumnos indígenas a leer y escribir en su propia lengua y en castellano como segunda lengua. Toma nota asimismo de las actividades específicas de los medios de comunicación para promover la pluralidad y de la realización de encuentros entre niños indígenas y urbanos de Lima. La Comisión solicita al Gobierno que continúe proporcionando informaciones sobre la aplicación de estos artículos, sus resultados y estadísticas actualizadas.

15. Artículos 32. Contactos y cooperación a través de las fronteras. La Comisión solicita al Gobierno que proporcione informaciones sobre las medidas adoptadas para facilitar los contactos y la cooperación entre pueblos indígenas y tribales a través de las fronteras, incluidas las actividades en las esferas económica, social, cultural, espiritual y del medio ambiente, particularmente en la Amazonia.

16. Parte VIII del formulario de memoria. La Comisión desea recordar al Gobierno que esta parte del formulario de memoria del Convenio, aprobado por el Consejo de Administración, señala que aunque no es requisito indispensable, sería provechoso que el Gobierno consultara a las organizaciones de los pueblos indígenas y tribales del país, a través de sus instituciones tradicionales, en el caso de que existan, acerca de las medidas tomadas para dar efecto al presente Convenio, y asimismo, cuando prepare las memorias relativas a su aplicación. La Comisión agradecería al Gobierno que informara si se han llevado a cabo estas consultas o si se prevé llevarlas a cabo en el futuro.