Observación (CEACR) - Adopción: 2005, Publicación: 95ª reunión CIT (2006)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - Perú (Ratificación : 1994)

1. Artículos 2 y 33 del Convenio. Acción coordinada y sistemática para aplicar las disposiciones del Convenio con la participación de los pueblos indígenas. La Comisión nota que, en el año 2001, mediante decreto supremo núm. 111-2001-PCM, se creó la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (CONAPA), adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros, cuya finalidad es aprobar, programar, promover, coordinar, dirigir, supervisar y evaluar las políticas, programas y proyectos correspondientes a las poblaciones comprendidas. Nota con interés que la CONAPA junto con la cooperación internacional ha desarrollado en 2003 aproximadamente 20 encuentros y talleres sobre identidad, consulta, participación, desarrollo sostenible y fortalecimiento de las organizaciones indígenas. La Comisión considera que la participación de los pueblos indígenas en las políticas que les afecten es fundamental para la buena aplicación de las disposiciones del Convenio. La Comisión agradecería al Gobierno que proporcionara informaciones sobre la manera en que las distintas organizaciones indígenas están representadas en la CONAPA, sobre su participación y sobre las actividades realizadas por dicha comisión. Tomando nota asimismo que la CONAPA ha propuesto la reforma de la Constitución Política del Perú para que se cree un nuevo capítulo sobre los derechos de los pueblos indígenas y poblaciones afroperuanas, la Comisión invita al Gobierno a proporcionar copia de dicha propuesta y a mantenerla informada sobre los desarrollos relacionados.

Comunidad de Santo Domingo de Olmos

2. Artículo 14. Desde el año 2000, la Comisión viene examinando una comunicación de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) según la cual mediante decreto supremo núm. 017-99-AG, el Gobierno expropió 111.656 hectáreas de las tierras ancestrales de la comunidad indígena de Santo Domingo de Olmos, y que dichas tierras serían adjudicadas a inversionistas privados para llevar a cabo un proyecto hidroeléctrico, sin compensación alguna para la comunidad indígena referida. El Gobierno indicó que no se trataba de una expropiación y que se había dejado a salvo el derecho de propiedad de terceros.

3. En su observación de 2002, la Comisión examinó detalladamente la legislación que regula el régimen jurídico de las tierras agrícolas, entre ellas la ley núm. 26505, de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas, de fecha 17 de julio de 1995 y su Reglamento. Notó que el artículo 4 del decreto impugnado declaró eriazas a 111.656 hectáreas sobre las que la comunidad de Olmos alega tener derechos ancestrales y el artículo 5 dispuso su inscripción a favor del Proyecto Especial de Irrigación Hidroenergético Olmos. Advirtió que si bien no se había seguido el procedimiento de expropiación, según lo indicado por el Gobierno, se habían incorporado al dominio del Estado y adjudicado a particulares, tierras sobre las que una comunidad indígena alega tener derechos ancestrales. En ese sentido tomó nota de cuatro resoluciones de las que se desprendería la existencia de ocupación tradicional y la voluntad de la comunidad de Olmos de no renunciar a dichos derechos. También tomó nota con preocupación que, según la CUT, esas 111.656 hectáreas en cuestión son estratégicas para las comunidades y que gran parte de las áreas restantes son cerros y tienen problemas de agua y recordó que, en 1998, ya había expresado que la ley núm. 26505 podía facilitar la dispersión de las tierras de las comunidades indígenas.

4. La Comisión llamó a la atención del Gobierno que lo que éste describe como incorporación al dominio del Estado constituye, en la medida en que hubiera habido ocupación tradicional, una negación de los derechos de propiedad y de posesión establecidos en los artículos 13 a 15 del Convenio, independientemente del procedimiento utilizado. La Comisión solicitó al Gobierno que tome las medidas necesarias, de acuerdo con el párrafo 2 del artículo 14 del Convenio, para determinar, en consulta con los interesados, tal como lo establece el artículo 6 del Convenio, las tierras que dichos pueblos ocupan tradicionalmente y lo invitó a tomar las medidas adecuadas para garantizar la protección efectiva de sus derechos.

5. En su última memoria, de 2004, el Gobierno reitera que, en virtud de la ley núm. 26505 y su Reglamento las tierras eriazas con aptitud agropecuaria son de dominio del Estado, y que deja a salvo el derecho de propiedad de terceros. Agrega que si se acreditara la propiedad de la comunidad campesina de Santo Domingo de Olmos respecto de las tierras referidas se podría iniciar un proceso de expropiación, de acuerdo con la ley núm. 27117, Ley General de Expropiaciones, pero que al no haberse utilizado esta vía no corresponde hablar de expropiación. Indica que según el artículo 89 de la Constitución Política de Perú las comunidades campesinas y las nativas tienen existencia legal y son personas jurídicas y que la propiedad de sus tierras es imprescriptible y que a través de la legislación nacional se pueden activar mecanismos para hacer valer el derecho de propiedad. Por otra parte informa que en 2001 el Tribunal Constitucional confirmó la resolución de otro tribunal que declaró improcedente la acción de amparo interpuesta por la comunidad por no haber acreditado o presentado el certificado de inscripción registral. Agrega que, según las últimas informaciones comunicadas por el Gobierno, si bien la comunidad de Olmos ahora cuenta con personería jurídica formalizada carece de representación jurídica legítima, requisito ineludible para solicitar la regulación de sus tierras ante el organismo competente, la Dirección Nacional Agraria del gobierno regional de Lambayeque, y que corresponde a la misma comunidad decidir la regulación de su representación legal.

6. Artículo 14, párrafo 3. Procedimientos adecuados para solucionar las reivindicaciones de tierras. La Comisión recuerda que si bien el decreto impugnado deja a salvo el derecho de propiedad de terceros, el Convenio no protege sólo el derecho de propiedad sino también la ocupación tradicional. Recuerda asimismo que en virtud del Convenio, los Gobiernos:

-  deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión (artículo 14, párrafo 2);

-  deberán instituir procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierra de los pueblos interesados (artículo 14, párrafo 3).

La Comisión subraya que el artículo 14 del Convenio protege no sólo a las tierras sobre las cuales los pueblos interesados ya tienen título de propiedad sino también a las tierras que tradicionalmente ocupan. Para determinar la existencia de la ocupación tradicional es necesario que existan procedimientos adecuados. La Comisión observa que en este caso no se examinó el fondo del asunto sino que la resolución del tribunal consideró improcedente el recurso de amparo por cuestiones de forma. Por lo tanto, la Comisión invita al Gobierno a adoptar las medidas adecuadas, en consulta con la comunidad afectada, para identificar y eliminar los obstáculos, incluyendo los de carácter procedimental, que dificultan que la comunidad de Olmos pueda ejercer efectivamente su reivindicación sobre las tierras sobre las que alega tener ocupación tradicional, a fin de que pueda hacer uso del recurso previsto en el artículo 14, párrafo 3 del Convenio y, en su caso, obtener la protección efectiva de sus derechos. La Comisión espera que en su próxima memoria el Gobierno podrá proporcionar informaciones sobre los progresos realizados sobre ese particular.

La Comisión envía una solicitud directamente al Gobierno.