Observación (CEACR) - Adopción: 2004, Publicación: 93ª reunión CIT (2005)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Belarús (Ratificación : 1956)

La Comisión recuerda que en la 288.ª reunión del Consejo de Administración (noviembre de 2003) se adoptó la decisión de constituir una Comisión de Encuesta para examinar la observancia por parte del Gobierno de la República de Belarús del presente Convenio y del Convenio núm. 98. La Comisión toma nota de que la Comisión de Encuesta completó sus labores en julio de 2004 y de que su informe fue sometido al Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo en su 291.ª reunión (noviembre de 2004).

La Comisión toma nota también de la respuesta del Gobierno al informe de la Comisión de Encuesta en virtud del artículo 29 de la Constitución de la OIT, sobre la que se informó al Consejo de Administración en su 291.ª reunión (documento GB.291/6/1), en la cual el Gobierno se refirió a ciertas medidas que pretende tomar para dar aplicación a las recomendaciones de la Comisión y hace mención a la necesidad de contar con la asistencia técnica de la OIT a este respecto. En particular, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que ha constituido un grupo especial de asesoramiento de expertos, que incluye a representantes del Gobierno, de los sindicatos, de las organizaciones de empleadores, de organizaciones no gubernamentales y de académicos, para que lleve a cabo una revisión completa del sistema de relaciones sociales y laborales. La Comisión confía en que este grupo de asesoramiento representará a un amplio espectro de la sociedad y en particular que la representación sindical incluirá a todos los sindicatos de nivel nacional. La Comisión pide al Gobierno que le informe en su próxima memoria sobre la composición de este grupo de asesoramiento y que le informe sobre todo progreso realizado a este respecto.

La Comisión toma nota de los comentarios formulados por la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) y el Congreso de Sindicatos Democráticos de Belarús (CDTU) relativos a la aplicación del Convenio, en comunicaciones de fecha 24 de septiembre de 2003 y 27 de agosto de 2004, respectivamente, y solicita al Gobierno se sirva enviar sus observaciones al respecto.

La Comisión recuerda que durante los últimos años ha venido formulando comentarios sobre la observancia del Convenio en relación con los mismos puntos examinados por la Comisión de Encuesta. Toma nota de que la Comisión ha confirmado las preocupaciones planteadas por la Comisión de Encuesta y se ha extendido al respecto, al igual que la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, en relación con la aplicación de este convenio fundamental.

Artículo 2 del Convenio. La Comisión recuerda que en sus comentarios anteriores había solicitado al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para modificar el decreto presidencial núm. 2 sobre ciertas medidas que rigen las actividades de los partidos políticos, los sindicatos y otras organizaciones públicas y sus correspondientes reglamentos, en particular por lo que respecta al requisito del domicilio legal o a la exigencia de representar al menos al 10 por ciento de los trabajadores en el ámbito de la empresa en caso de los sindicatos de empresa.

La Comisión toma nota a este respecto de que las conclusiones y recomendaciones de la Comisión de Encuesta confirman la opinión expuesta anteriormente por la Comisión de que dichos requisitos, tal como se aplican equivalen a una condición de autorización previa para la constitución de un sindicato, contraria a las disposiciones del artículo 2 del Convenio. La Comisión toma nota con preocupación, en particular, de las conclusiones de la Comisión de Encuesta en el sentido de que dichos requisitos afectan únicamente a las organizaciones sindicales que no pertenecen a la estructura de la Federación de Sindicatos de Belarús (FPB) o se oponen a su dirigencia, dando motivo a la preocupación de que se aplican deliberadamente con la finalidad de suprimir a determinados sindicatos. Por último, toma nota de las conclusiones de la Comisión de Encuesta relativas a la Comisión Nacional de Registros, a través de la cual parecen adoptarse todas las decisiones relativas al registro, y de su recomendación de que, en interés de la transparencia en la toma de decisiones y para garantizar que el procedimiento de registro se considere una formalidad administrativa y su otorgamiento no suponga la utilización de una autoridad discrecional arbitraria, la Comisión Nacional de Registro debería ser disuelta.

En consecuencia, la Comisión insta nuevamente al Gobierno a modificar las disposiciones pertinentes del decreto presidencial núm. 2 y sus reglamentos para eliminar todo obstáculo adicional que pueda representar ya sea el requisito del domicilio legal o la exigencia de representar al menos al 10 por ciento de los trabajadores en el ámbito de la empresa y disolver la Comisión Nacional de Registros, para que el decreto y su aplicación se pongan en conformidad con las disposiciones del Convenio.

La Comisión toma nota además con profunda preocupación los comentarios formulados por el CDTU en el que se comunica información relativa al proyecto de enmiendas a la ley sobre sindicatos, iniciado por el Ministerio de Justicia. Según el CDTU, de adoptarse esas enmiendas se aumentarían considerablemente las exigencias para el registro de los sindicatos en diversos niveles. El requisito exigido para un sindicato a nivel nacional se incrementaría de 500 a 30.000. También se introduciría el concepto de sindicatos territoriales, que deben contar como mínimo con 5.000 afiliados.

La Comisión recuerda a este respecto que la Comisión de Encuesta había observado con preocupación las indicaciones del Gobierno de que estaba reconsiderando la representatividad de sindicatos como el CDTU en el Consejo Nacional de Asuntos Laborales y Sociales. La Comisión estima que restringir el diálogo social a una sola federación de sindicatos, cuya independencia ha sido cuestionada en sus conclusiones, no solamente tendría por efecto afirmar el monopolio de un sindicato controlado por el Estado en los hechos, sino también infringir el derecho de los trabajadores a constituir las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a ellas, contemplado en el artículo 2.

La Comisión se ve obligada a expresar su más profunda preocupación por el hecho de que, al parecer, el Gobierno está considerando imponer modificaciones en la legislación en virtud de las cuales se eliminarían las posibilidades razonables para la existencia del pluralismo sindical en el país. De hecho, como el resultado de esas propuestas sería garantizar que el único interlocutor social representativo de los trabajadores en los órganos consultivos nacionales fuese el FPB, cuya independencia ha sido cuestionada por la Comisión de Encuesta, la Comisión estima que en virtud de esas propuestas, al tratar con tal favoritismo y otorgarle tales ventajas a una de las federaciones se infringen el derecho de los trabajadores a constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a las mismas, y se estaría influenciando indebidamente la elección de una organización por parte de los trabajadores. En consecuencia, la Comisión insta al Gobierno a retirar las propuestas a las que hace referencia el CDTU e indicar los progresos realizados a este respecto.

Artículo 3 del Convenio. La Comisión recuerda que sus comentarios anteriores se referían a la necesidad de enmendar la legislación en relación con ciertas restricciones relacionadas con las acciones de reivindicación, en particular los artículos 388, 390, 392 y 399 del Código del Trabajo, el decreto presidencial núm. 11, sobre diversas medidas para mejorar el procedimiento para la celebración de asambleas, mítines, marchas y otros eventos de masas y organización de piquetes, así como la Ley sobre los Principios Fundamentales del Empleo en la Administración Pública, de 1993.

La Comisión toma nota de las conclusiones de la Comisión de Encuesta en el sentido de que la Ley sobre Actividades de Masas sustituye, a efectos prácticos, al decreto presidencial núm. 11. La mencionada ley conserva las restricciones a las actividades de masas impuestas en el decreto y, además, autoriza la disolución de una organización tras la primera infracción a sus disposiciones, al tiempo que los organizadores pueden ser acusados de violación del Código Administrativo y, de ese modo, sujetos a detención administrativa. Asimismo, toma nota de las conclusiones de la Comisión de Encuesta sobre la aplicación en la práctica de la Ley de Actividades de Masas, en particular que las autoridades, de manera rutinaria y unilateral cambian el lugar de celebración del evento por otro oscuro y poco frecuentado. A este respecto, la Comisión toma nota de las conclusiones de la Comisión de Encuesta en relación con la detención administrativa del Sr. Bukhvostov, entonces presidente del Sindicato de Trabajadores de la Industria Automovilística y de la Maquinaria Agrícola de Belarús (AAMWU), inmediatamente arrestado cuando pese a que las autoridades denegaron autorización a su solicitud para realizar una manifestación en una plaza pública importante y cambiaron el lugar del acto a una plaza alejada de la ciudad, llevó a cabo una protesta en el lugar público destacado que había solicitado. La Comisión toma nota con especial preocupación de la conclusión de la Comisión de Encuesta en el sentido de que la aplicación de la mencionada ley vulnera gravemente las libertades civiles del Sr. Bukhvostov.

En consecuencia, la Comisión insta al Gobierno a adoptar las medidas necesarias para enmendar la Ley sobre Actividades de Masas (así como el decreto núm. 11 si aún no ha sido derogado), para armonizarlo con el derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de organizar sus actividades. En relación con sus comentarios anteriores, solicita del Gobierno se sirva indicar las medidas adoptadas para enmendar los artículos 388, 390, 392 y 399 del Código del Trabajo e indicar las medidas tomadas para garantizar que los empleados del Banco Nacional, en la actualidad cubiertos por la Ley sobre los Principios Fundamentales del Empleo en la Administración Pública, de 1993, puedan recurrir a las acciones de reivindicación sin ser pasibles de sanciones.

De manera más general, en relación con los comentarios anteriores relativos a la injerencia del Gobierno en las cuestiones internas de los sindicatos, la Comisión toma nota con profunda preocupación de las siguientes conclusiones de la Comisión de Encuesta:

El hecho de que el Gobierno no desmintiera claramente que la Administración Presidencial emitió instrucciones en el año 2000 para injerir en los asuntos internos de los sindicatos, que se emitieran instrucciones en el 2001 y que, en marzo de 2003, el Presidente de la República diera al Ministro de Industria dos meses para ocuparse de los Sres. Fedynich y Bukhvostov, el rol jugado por el Ministerio de Industria y los gerentes de empresas y la posterior creación del BIWU así como la implicación del presidente del Comité Estatal de Aeronáutica en el deterioro y anulación del registro del BTUATC, conjugado con el cambio de afiliación de organizaciones de primer grado previamente afiliadas al REWU o al AAMWU sumado a las medidas en contra de los Sres. Fedynich y Bukhvostov, dan lugar a la inevitable conclusión de que el movimiento sindical ha estado y sigue estando sujeto a una importante injerencia por parte de las autoridades del Gobierno. Dicha conclusión se ve reforzada por el hecho de que el Gobierno no entabló investigaciones sobre los graves alegatos presentados por los querellantes ni adoptó las medidas necesarias para garantizar los derechos básicos de libertad e independencia sindical, tal como se lo solicitaron, repetidas veces, los órganos de control de la OIT. La Comisión concluye que esta injerencia tuvo como efecto el debilitamiento de una de las condiciones esenciales de la libertad sindical: la independencia sindical (véase Derechos Sindicales en Belarús, Informe de la Comisión de Encuesta, julio de 2004, párrafo 614).

En vista de esas conclusiones, la Comisión insta al Gobierno a adoptar medidas inmediatas, de conformidad con las recomendaciones de la Comisión de Encuesta, para declarar públicamente que tales actos son inaceptables y serán sancionados, y que se den instrucciones al Fiscal General, al Ministro de Justicia y a los presidentes de los tribunales ordenando que toda queja de injerencia presentada por los sindicatos sea investigada con detenimiento. Solicita al Gobierno se sirva proporcionar información detallada sobre las medidas adoptadas a este respecto.

Artículos 5 y 6 del Convenio. La Comisión recuerda sus comentarios anteriores relativos a la necesidad de modificar el artículo 388 del Código del Trabajo y el decreto presidencial núm. 8, de marzo de 2001, respecto a determinadas medida encaminadas a mejorar las modalidades para la recepción y utilización de ayuda exterior bajo la forma de donaciones para ponerlas en conformidad con los artículos 5 y 6 del Convenio. La Comisión toma nota de las conclusiones de la Comisión de Encuesta en el sentido de que el decreto presidencial núm. 24 referido a la recepción y uso de ayuda exterior en forma de donaciones ha sustituido al decreto núm. 8, pero mantiene las limitaciones al uso de ayuda exterior gratuita de parte de las organizaciones, incluidas las organizaciones de trabajadores y de empleadores. En sus conclusiones, la Comisión de Encuesta sostiene que una legislación que prohíbe a los sindicatos u organizaciones de empleadores nacionales, la aceptación de asistencia proveniente de una organización internacional de empleadores o trabajadores, a menos que medie aprobación del Gobierno y que contempla la prohibición de una organización cuando existen pruebas de que recibió tal asistencia, no está en conformidad con el derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de beneficiarse de las relaciones que puedan establecerse con las organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores. En consecuencia, la Comisión insta nuevamente al Gobierno a modificar el artículo 388 del Código del Trabajo, que prohíbe a los huelguistas recibir ayuda financiera de extranjeros, y el decreto núm. 24 relativo al uso de ayuda exterior bajo la forma de donaciones, de manera que las organizaciones de trabajadores y de empleadores puedan organizar su administración y actividades y beneficiarse de la asistencia que puedan prestar las organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores.

En vista de lo anteriormente expuesto y de la información que surge del informe de la Comisión de Encuesta, la Comisión estima que todas esas cuestiones consideradas conjuntamente demuestran que existen, tanto en la legislación como en la práctica, serias discrepancias con las disposiciones del Convenio que revisten un carácter tan urgente que toda forma de movimiento sindical independiente en Belarús se encuentra realmente en riesgo. En consecuencia, la Comisión insta al Gobierno a adoptar todas las medidas necesarias en un futuro muy próximo para que los trabajadores puedan constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a ellas, de manera que esas organizaciones puedan ejercer sus actividades sin injerencia gubernamental.