Observación (CEACR) - Adopción: 2004, Publicación: 93ª reunión CIT (2005)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Perú (Ratificación : 1960)

En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota que el Gobierno no ha comunicado aún ninguno de los numerosos documentos anunciados como anexos a sus respuestas a las observaciones formuladas en septiembre 2003 por el Sindicato de Inspectores del Trabajo del Ministerio del Trabajo y Promoción del Empleo (SIT) respecto a la aplicación del Convenio y comunicadas a la OIT en noviembre 2003. La Comisión se ve en consecuencia obligada a reiterar al Gobierno su observación anterior respecto a los puntos planteados por el SIT, redactada como sigue:

Según el SIT, la función de inspección del trabajo no es una prioridad para el Gobierno y, por lo tanto, no recibe suficiente apoyo de los poderes públicos. La formación por los inspectores del trabajo de un sindicato a fin de defender los intereses de la profesión ha sido castigada con una serie de medidas de intimidación hacia a sus dirigentes y sus miembros.

Funciones, estatuto, condiciones de servicio y de seguridad de los inspectores del trabajo. Según el SIT, más de la mitad de los inspectores del trabajo y especialmente los dirigentes y miembros del sindicato se han visto afectados por los traslados a otras funciones y por procedimientos de evaluación intempestivos similares a amenazas directas o tácitas de despido. La seguridad personal de los inspectores del trabajo no está garantizada, y éstos ni siquiera están cubiertos en caso de accidentes del trabajo y no se toma ninguna medida para colaborar con las fuerzas del orden en los casos de obstrucción a la ejecución de las misiones de inspección.

La Dirección Nacional de la Inspección del Trabajo habría intentado disuadir a los inspectores del trabajo de afiliarse al sindicato señalándoles de forma tácita, durante una reunión sobre la atribución de becas para pasantías, que éstas se atribuirían a los inspectores favorables a la administración, lo que efectivamente ocurrió.

Según el Gobierno, los traslados de inspectores del trabajo no son una novedad relacionada con la constitución del sindicato. Se realizan por necesidades del servicio o incluso, más recientemente, para responder a las necesidades de formación para la inspección del trabajo, de conformidad con la nueva política del Ministerio. Ciertos inspectores, por ejemplo, han sido encargados del examen de despidos colectivos en las empresas del Estado, en entidades del sector público o en los gobiernos locales. El Gobierno afirma que los traslados de inspectores a los que se refiere el SIT fueron anteriores a la constitución del sindicato y, por lo tanto, no tienen relación con ésta y, estima que, debido a que las nuevas misiones tienen relación con las funciones para las que se han contratado a los inspectores, éstas no ponen en peligro el principio de la estabilidad de los inspectores en sus empleos. Esta estabilidad está garantizada por la naturaleza de su relación de trabajo de duración indeterminada, en el marco de la Ley General de Inspección del Trabajo y Defensa del Trabajador. En cuanto al despido de los inspectores, está, desde el punto de vista del Gobierno, subordinado a las condiciones previstas por la ley y a que se cometa una falta profesional grave.

El Gobierno señala el interés especial de la Dirección Nacional de la Inspección del Trabajo de formar inspectores, especialmente en los ámbitos de la seguridad y salud en las actividades industriales y señala un proyecto de formación, en el marco de un plan anual, que implica una selección de candidatos con base en sus calificaciones profesionales y a su experiencia, excluyendo todo criterio discriminatorio.

Respecto a la seguridad personal de los inspectores del trabajo, el Gobierno declara que éstos están protegidos y que cada vez que la situación lo exige se realizan las acciones penales pertinentes. Respondiendo a la alegación del SIT, según la cual no se ha tomado ninguna medida para garantizar a los inspectores el apoyo de las fuerzas del orden en caso de dificultad en la ejecución de sus misiones, el Gobierno afirma que este apoyo está previsto por el artículo 7, apartado b), de la Ley General de Inspección del Trabajo y Defensa del Trabajador y que, además, la dirección de inspección ha dirigido recientemente a los comisariados de policía los comunicados pertinentes.

Recursos humanos, medios materiales, medios de transporte y reembolso de los gastos de desplazamiento. El SIT indica que la falta de apoyo del Gobierno central a las funciones de la inspección se traduce en principio por el carácter ridículo del presupuesto consagrado a los servicios de inspección del trabajo. Los inspectores estarían obligados a asumir personalmente sus gastos de desplazamiento profesional, cuyo reembolso está subordinado a un procedimiento largo y complicado, incluso para las visitas a los sitios alejados. Desde el punto de vista del Gobierno estas alegaciones no están fundadas ya que la inspección del trabajo beneficia de una situación jurídica y de condiciones de trabajo propias para garantizar la objetividad y la profesionalidad de su personal, a través de medidas de refuerzo de los recursos humanos y de los medios materiales de los servicios, a pesar de las restricciones presupuestarias y de otras medidas de austeridad que afectan al conjunto del sector público. Sin embargo, el Gobierno reconoce que la ley núm. 28034 de 2003 sobre las medidas complementarias de austeridad ha impuesto restricciones en materia de utilización de vehículos de servicio, y que la inspección del trabajo sólo dispone de un vehículo. No obstante, según el Gobierno, se ha decidido recientemente conceder a los inspectores del trabajo un sobre presupuestario para cubrir sus gastos de desplazamiento profesional, que incluye dinero para pagar su alojamiento y los gastos accesorios de desplazamiento hacia los sitios alejados. En cuanto al material de oficina, habría que proporcionarlo a los servicios de inspección de forma mensual. Además, en el marco de un proyecto de modernización de la inspección del trabajo con el apoyo de la Oficina Regional de la OIT, se prevé la adquisición de nuevos equipos informáticos, de vehículos y de muebles, así como una formación a nivel nacional e internacional para los inspectores del trabajo.

La Comisión toma nota de que los numerosos documentos anunciados por el Gobierno como anexos, para apoyar las informaciones proporcionadas en respuesta a los puntos planteados por la Organización, no se han recibido en la Oficina. Confía que en un futuro próximo se recibirán y que permitirán un examen completo de la situación durante la próxima reunión.

La Comisión recuerda al Gobierno la lista de dichos documentos, tal como figura en su comunicación de noviembre 2003:

1)  Oficios remitidos a las diversas comisarías de la ciudad de Lima, con fecha 11 de julio del 2003.

2)  Relación de inspectores del trabajo.

3)  Relación de inspectores del trabajo con el detalle de la modalidad de ingreso al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.

4)  A modo de ilustración se adjunta un contrato de trabajo, suscrito por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo con los inspectores del trabajo.

5)  Resolución del secretario general núm. 059-2002-TR/SG de fecha 20 de marzo del 2002 que resuelve aprobar la directiva núm. 003-2002-TR/SG, relativa al Programa de Capacitación de Inspectores del Trabajo y Estancia Temporal en otras Areas.

6)  Directiva núm. 003-2002-TR/SG, relativa al Programa de Capacitación de Inspectores del Trabajo y Estancia Temporal en otras Areas.

7)  Relación de actividades de capacitación desarrolladas durante al año 2002-2003, con la relación de participantes.

8)  A modo de ilustración, se anexa copia de pedidos efectuados por los inspectores-supervisores de los requerimientos de útiles para los inspectores de trabajo.

9)  Copia de autorizaciones de comisión de servicios donde se detalla el presupuesto asignado por motivo de viaje.

10)  Copia de memorándum donde se autoriza los desplazamientos de personal.

11)  Copia de la ley núm. 27879, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2003.

12)  Copia de la ley núm. 28034, ley que dicta medidas complementarias de austeridad y racionalidad en el gasto público (22 de julio de 2003).

13)  Copia de resolución ministerial núm. 241-2003-TR, de fecha 26 de septiembre del presente año (2003) que autoriza al Procurador Público a cargo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, para que interponga las acciones legales correspondientes contra los que resulten responsables por la agresión contra una inspectora de trabajo, a solicitud de la Dirección de Prevención - Inspecciones en defensa de la integridad de los inspectores del trabajo.

Artículo 12 del Convenio. Derecho de libre acceso de los inspectores a los establecimientos de trabajo. En relación con sus comentarios anteriores respecto a la aplicación de las disposiciones de este artículo, la Comisión toma nota de la adopción de la ley núm. 28292 de 20 de julio de 2004, que modifica la Ley General de Inspección del Trabajo y Defensa del Trabajador y del decreto supremo núm. 010-2004-TR, que modifica el Reglamento de aplicación de la ley mencionada, Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo y Defensa del Trabajador.

La Comisión toma nota en particular con interés de que el artículo 7 de la Ley General de Inspección del Trabajo y Defensa del Trabajador y el artículo 11 del Reglamento adoptado para su aplicación, fueron modificados con miras a extender el período durante el cual los inspectores del trabajo están autorizados a efectuar visitas a los establecimientos libremente y sin previa notificación. Este período comprende en lo sucesivo, no sólo las horas normales de trabajo de día y de noche que rigen en los establecimientos, sino igualmente la noche, fuera de los horarios normales de trabajo, para realizar verificaciones ligadas al trabajo clandestino, controles técnicos de las máquinas y de las instalaciones que no puedan realizarse durante su funcionamiento, y en caso de peligro inminente para la salud y la seguridad de los trabajadores.

La Comisión toma nota sin embargo, de que algunas disposiciones de la ley y del Reglamento vigentes ya citados, no son conformes ni con el principio de libre acceso de los inspectores previsto en la nueva legislación ni con las disposiciones pertinentes del artículo 12 del Convenio.

En efecto, los artículos 9, c) de la ley y 39 A del Reglamento restringen de manera drástica el derecho de iniciativa de las visitas del inspector, al prescribir, que toda visita de inspección (salvo en caso de riesgo para la salud y la seguridad de los trabajadores) debe estar subordinada a una autorización escrita de la Autoridad Administrativa del Trabajo (AAT). Además, en conformidad con el artículo 37.1 del Reglamento, dicha autorización debe precisar y limitar el campo de investigación de las visitas motivadas por una queja.

El artículo 40, b) del Reglamento prescribe como condición imperativa para la visita de inspección, la presencia en el establecimiento del empleador o de su representante, en defecto de la cual, el inspector del trabajo está obligado a aplazar su visita y de notificar la próxima fecha al empleador.

Además, el artículo 40, f) del mismo Reglamento obliga al inspector del trabajo a hacerse acompañar, a todo lo largo de la diligencia, por el empleador y los trabajadores, excepto durante los interrogatorios.

La Comisión señala a la atención del Gobierno los desarrollos que dedicó en su Estudio general sobre la inspección del trabajo, de 1985 (párrafos 168 y siguientes) a la importancia que debería acordarse al derecho de libre acceso de los inspectores a los establecimientos así como a su derecho de libre control en el transcurso de las visitas. Al reconocer el interés de la planificación y de la orientación de las visitas a los establecimientos por parte de la autoridad central de inspección, en función de los medios disponibles, de la red económica y de las prioridades impuestas por la observación del terreno, la Comisión señaló, sin embargo, en el párrafo 243 de su Estudio ya citado en qué medida un exceso de burocracia en la materia, tal como la exigencia de permisos especiales para cada inspección, puede restar eficacia a la acción de los inspectores. A propósito de la autorización escrita de la AAT para proceder a las visitas motivadas por una queja, la Comisión estima que ella es, en todo caso contraria al principio consagrado por el artículo 15, c) del Convenio, en virtud del cual el inspector del trabajo debería abstenerse de revelar el motivo al empleador. Por lo que se refiere a la obligación del inspector de estar acompañado por el empleador y los trabajadores durante toda la diligencia de inspección, ella no puede sino entrabar la libre expresión y la espontaneidad de los trabajadores y por consiguiente, comprometer la eficacia del control. De otra parte, el Convenio es explícito sobre este punto en su artículo 12, párrafo 2, que prescribe el derecho del inspector del trabajo de faltar a su deber de advertir de su presencia al empleador o a su representante al efectuar una visita de inspección, si lo considera preferible para el la eficacia del control.

La Comisión solicita en consecuencia al Gobierno que persevere en sus esfuerzos con el fin de extender el alcance del derecho de libre acceso y de libre control de los inspectores en los establecimientos de su jurisdicción, en conformidad con la letra y el espíritu del Convenio y que adopte, a estos efectos, medidas que garanticen la supresión de los obstáculos legislativos y reglamentarios al ejercicio de dichos derechos, a saber: la exigencia de la autorización expresa de la autoridad central de inspección para proceder a una visita, cualquiera que sea el motivo; la obligación de aplazar la visita en caso de ausencia del empleador o de su representante, así como la obligación de acompañamiento del inspector por el empleador y los trabajadores en el transcurso de las diligencias de inspección. La comisión espera que el Gobierno comunique informaciones a este respecto a la OIT.

Cooperación para el establecimiento de un sistema de inspección eficaz. La Comisión toma nota, según las informaciones disponibles en la OIT, de las actividades emprendidas en el marco del proyecto regional FORSAT de cooperación técnica multilateral de la OIT, patrocinado por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de España, para el fortalecimiento de los servicios de las administraciones del trabajo. La Comisión toma nota con interés en particular, de que el fortalecimiento de la inspección del trabajo constituye uno de los aspectos importantes del proyecto y que él conlleva actividades en materia de formación de los funcionarios de inspección y de los métodos y los procedimientos de trabajo. La Comisión confía en que las medidas adoptadas gracias al proyecto FORSAT faciliten la elaboración de un informe anual de inspección conforme a las disposiciones de los artículos 20 y 21 del Convenio. Agradecería al Gobierno que suministre informaciones sobre el desarrollo de dicho proyecto así como sobre su impacto sobre el funcionamiento de la inspección del trabajo, respecto a las disposiciones del Convenio y de los puntos planteados en los comentarios precedentes.

La Comisión dirige igualmente una solicitud directa al Gobierno sobre otros puntos.