Observación (CEACR) - Adopción: 2004, Publicación: 93ª reunión CIT (2005)

Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182) - México (Ratificación : 2000)

En relación con su observación anterior, la Comisión toma nota de los comentarios transmitidos por el Gobierno en respuesta a las cuestiones planteadas en la comunicación de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), fechada el 13 de marzo de 2002. En referencia a sus comentarios formulados en torno al Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) sobre la venta y el tráfico de niños con fines de explotación sexual, especialmente de prostitución, y en la medida en que el artículo 3, a), del Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182), dispone que la expresión «las peores formas de trabajo infantil» abarca «todas las formas de esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, como la venta y el tráfico de niños, la servidumbre por deudas y la condición de siervo, y el trabajo forzoso u obligatorio», la Comisión considera que el problema de la venta y el tráfico de niños con fines de explotación sexual, especialmente de prostitución, puede analizarse más específicamente en el marco del Convenio núm. 182. Solicita al Gobierno que tenga a bien comunicar informaciones sobre los puntos siguientes.

Artículo 1 del Convenio. Medidas adoptadas para conseguir la prohibición y la eliminación de las peores formas de trabajo infantil. La Comisión toma nota de que la eliminación de las peores formas de trabajo infantil constituye una de las prioridades del Gobierno. Comprueba que, a tal fin, adopta diferentes medidas, tanto en el plano legislativo como en el terreno de la cooperación técnica, a efectos de eliminar las peores formas de trabajo infantil. Toma nota, en particular, de que, a finales de 1998, el Gobierno había constituido una comisión interinstitucional formada por 30 organizaciones gubernamentales y de la sociedad civil, con el objeto de adoptar un Programa de acción para combatir la explotación sexual comercial infantil. En noviembre de 2001, el Gobierno había dispuesto un mecanismo de coordinación nacional relativo a la prevención, a la protección y a la eliminación de la explotación sexual comercial infantil (ESCI). La Comisión toma nota asimismo de la indicación del Gobierno, según la cual se había realizado, en 2002, un análisis del marco jurídico que reglamenta la explotación sexual comercial infantil. Tras este análisis, se había elaborado un proyecto de ley. Además, se había previsto, para 2003, la posibilidad de adoptar una ley relativa a la utilización de menores para la prostitución y la pornografía. Por último, desde la ratificación del Convenio, el Gobierno había efectuado campañas nacionales de sensibilización de la población, especialmente en torno a la pornografía y a la prostitución infantiles (ABRE LOS OJOS y ABRE LOS OJOS, NO CIERRES LA BOCA) y al tráfico de niños. La Comisión solicita al Gobierno que tenga a bien comunicar informaciones acerca de todo progreso realizado de cara a la adopción de este proyecto de ley.

Artículo 3. Peores formas de trabajo infantil

Apartado a). Venta y tráfico de niños para la prostitución. En sus observaciones formuladas en relación con el Convenio núm. 29, la Comisión había tomado nota de los comentarios de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), que informaban sobre el tráfico de mujeres y niñas dentro del país y hacia el extranjero, con fines de prostitución forzosa. La Comisión tomaba nota de la indicación del Gobierno, según la cual no existen otras informaciones que permitan corroborar las generalizaciones realizadas por la CIOSL, por lo cual es imposible determinar la veracidad de tales alegaciones.

La Comisión había tomado nota de que, de un estudio realizado en seis ciudades, con el apoyo de la UNICEF, se desprendía que eran aproximadamente 16.000 los jóvenes, niños y niñas, víctimas de explotación sexual con fines comerciales. Este estudio tenía por objetivo identificar el papel, la amplitud y las modalidades de funcionamiento de las redes del crimen organizado en lo que respecta al reclutamiento, al tráfico y a la explotación de niños y niñas. La Comisión tomaba nota asimismo del informe presentado por la Relatora Especial en la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (documento E/CN.4/2003/85/Add.2, de 30 de octubre de 2002), tras una misión oficial realizada a México. En este informe, la Relatora manifestaba su preocupación por «la corrupción, estrechamente vinculada a la criminalidad transnacional organizada, en particular al tráfico de personas y al transporte clandestino de migrantes». La Relatora informaba también de la ley relativa a la población que permite imponer penas que llegaban hasta los 10 años de prisión y que podían aplicarse también a las víctimas de trata y de tráfico. La Comisión toma nota de que, en sus observaciones finales sobre el segundo informe periódico de México, de noviembre de 1999 (documento CRC/C/15/Add.112, párrafos 30 y 32), el Comité de los Derechos del Niño, al tomar nota de las medidas adoptadas por el Gobierno sobre los «menores fronterizos», seguía especialmente preocupado por el hecho de que un gran número de esos niños fuesen víctimas de redes de tráfico que los explotaba con fines sexuales o económicos. Manifestaba asimismo su preocupación por el número creciente de casos de trata y venta de niños, que eran llevados a México desde los países vecinos para que se dedicaran a la prostitución. Al respecto, recomendaba al Gobierno que siguiera adoptando medidas concretas con carácter de urgencia, con miras a proteger a los niños mexicanos inmigrantes, a fortalecer la aplicación de las leyes y a aplicar su programa nacional de prevención. En la perspectiva de una lucha eficaz contra la trata y la venta de niños a escala internacional, el Comité de los Derechos del Niño había sugerido al Gobierno que redoblara sus esfuerzos en el terreno de los acuerdos bilaterales y regionales con los países vecinos, con el fin de facilitar la repatriación de los niños víctimas de este tráfico y de favorecer su readaptación. Había aprobado, además, las recomendaciones formuladas por la Relatora Especial sobre la venta de niños, la prostitución de niños y la pornografía que implicaba a niños (véase documento E/CN.4/1998/101/Add.2), en relación con la situación de los niños que vivían en las zonas fronterizas.

La Comisión toma nota de que el artículo 205 del Código Penal Federal, prevé una pena de prisión de cinco a 12 años y una multa de 100 a 1.000 días para quien fomentara, llevara o proporcionara una persona para que se dedicara a la prostitución dentro o fuera del territorio nacional. En virtud del artículo 366 III del Código Penal Federal, quien prive a un menor de 16 años de su libertad para trasladarlo fuera del territorio nacional, con el propósito de obtener un beneficio económico de su venta o entrega, será pasible de una pena de prisión de 25 a 50 años y de una multa de 4.000 a 8.000 días. Toma nota asimismo de que, en virtud del artículo 366 ter del Código Penal Federal, quien, con el consentimiento de un ascendiente que ejerciera la patria potestad o de una persona que tuviese a su cargo la custodia del menor, entregara de manera ilícita al menor a un tercero, con el propósito de obtener un beneficio económico indebido de tal acto, será pasible de una pena de prisión de dos a nueve años y de una multa de 200 a 500 días. Además, la Comisión toma nota de que el artículo 2 V de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, establece que, cuando tres o más personas acuerden organizarse o se organicen para realizar, en forma permanente o reiterada, conductas que tienen como fin o resultado cometer los delitos previstos en el artículo 366 (secuestro) y en el artículo 366 ter (tráfico de personas) del Código Penal Federal, serán sancionadas como miembros de la delincuencia organizada. El artículo 29 de la Ley Federal del Trabajo, prohíbe la utilización de los menores de 18 años para la prestación de servicios fuera de la República.

La Comisión señala a la atención del Gobierno el hecho de que, en virtud del artículo 1 del Convenio, cuando un Estado Miembro ratifica el Convenio, deberá adoptar medidas inmediatas y eficaces para conseguir la prohibición y la eliminación de las peores formas de trabajo infantil en los menores de 18 años de edad. La Comisión comprueba que el artículo 366 III del Código Penal Federal, se refiere a los menores de 16 años. Además, toma nota de la indicación del Gobierno, según la cual, en lo que atañe al artículo 366 ter, del Código Penal Federal, el término «menor» designa a un menor de 16 años. La Comisión observa que, si bien el Gobierno ha adoptado algunas medidas para luchar contra la venta y el tráfico de niños, especialmente con fines de explotación sexual, el problema sigue existiendo. En efecto, es abundante la cantidad de informaciones que convergen en cuanto al tráfico de personas, entre ellas, los menores de 18 años, con fines de explotación sexual. Por consiguiente, la Comisión solicita al Gobierno que tenga a bien redoblar los esfuerzos para garantizar la protección de los niños contra la venta y el tráfico infantiles para la explotación sexual, especialmente para la prostitución. Además, solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para extender la prohibición de la venta y del tráfico de menores a todas las niñas y todos los niños menores de 18 años. Además, solicita al Gobierno que se sirva comunicar informaciones acerca de la aplicación en la práctica de sanciones, comunicando, entre otras cosas, los informes relativos al número de condenas.

Apartado c). Utilización, reclutamiento u oferta de niños para la realización de actividades ilícitas. En su comunicación, la CIOSL indicaba que algunos niños se dedicaban a la mendicidad. La Comisión recuerda que, en virtud del artículo 3, c), del Convenio, la utilización, el reclutamiento o la oferta de los menores de 18 años para la realización de actividades ilícitas, incluida la mendicidad, es considerada como una de las peores formas de trabajo infantil. La Comisión comprueba que el artículo 201 del Código Penal Federal, prevé una pena de prisión de tres a cinco años y una multa de 50 a 200 días para quien obligue o incite a la práctica de la mendicidad. Solicita al Gobierno que tenga a bien comunicar informaciones sobre la aplicación en la práctica del artículo 201 del Código Penal.

Apartado d). Trabajos peligrosos.  En su comunicación, la CIOSL indicaba que la mayoría de los niños trabaja a menudo en la agricultura o en actividades urbanas informales como la venta. La Comisión toma nota del estudio del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), realizado en 100 ciudades de México. Este estudio revela, sobre todo, que 114.497 menores de 17 años trabajan y viven en las calles. Se estima que, sólo en la ciudad de México, ciudad que no está comprendida en el estudio, trabajan 140.000 menores. El estudio indica también que el 90 por ciento de los niños, de las niñas y de los adolescentes, trabajan por cuenta propia en las calles, en los mercados, en las terminales de transportes, en plazas, parques y stands, y asumiendo la vida económica de su familia.

La Comisión toma nota de que, en sus observaciones finales sobre el segundo informe periódico de México, de noviembre de 1999 (documento CRC/C/15/Add.112, párrafos 30 y 32), el Comité de los Derechos del Niño, al tiempo que se felicita de las medidas que se han adoptado para eliminar el tráfico infantil, ha comprobado con preocupación que la explotación económica sigue siendo uno de los principales problemas que afectan a los niños mexicanos. Ha manifestado su inquietud, sobre todo por el hecho de que sólo los «niños de las calles» fuesen clasificados como «niños que trabajan». Consideraba que este menosprecio daba una idea errónea de la magnitud del fenómeno social y falseaba la manera en que se percibía. Al respecto, se declaraba especialmente preocupado por el hecho de que fuese grande el número de niños que seguían trabajando, especialmente en el sector informal y en la agricultura, así como por la insuficiencia de las medidas de aplicación de las leyes y de la ausencia de mecanismos de vigilancia adecuados. El Comité de los Derechos del Niño había recomendado al Gobierno, sobre todo, que revisara su posición respecto del asunto del trabajo infantil. Merece una atención especial la situación de los niños que realizan trabajos peligrosos, en particular en el sector informal. Recomendaba asimismo que se aplicara la legislación relativa al trabajo infantil, que se reforzaran los servicios de inspección del trabajo y que se impusieran sanciones en caso de violación.

Además, la Comisión toma nota de que, en virtud sobre todo de los artículos 7, 8 y 20 de la Ley Federal del Trabajo, la ley no se aplica más que a las relaciones entre empleadores y trabajadores. La Comisión considera que los niños que trabajan por cuenta propia, como los niños de la calle, podrían ser niños particularmente expuestos a riesgos. Manifiesta su gran preocupación por el número de niños que trabajan en el sector de la agricultura, en actividades urbanas informales, como la venta, así como por aquellos que trabajan por cuenta propia. En consecuencia, solicita al Gobierno que se sirva comunicar informaciones acerca de las medidas adoptadas o previstas para garantizar que los menores de 18 años que trabajan por cuenta propia, como los niños de la calle, no realicen trabajos que, por su naturaleza o por las condiciones en que se llevan a cabo, puedan dañar su salud, su seguridad o su moralidad. Además, solicita al Gobierno que tenga a bien comunicar una copia del estudio sobre las niñas, los niños y los adolescentes trabajadores, realizado por el DIF.

Artículo 6. Programas de acción para eliminar las peores formas de trabajo infantil. 1. Explotación sexual comercial. La Comisión toma nota de que el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) había adoptado medidas para aportar una ayuda a las niñas, a los niños y a los adolescentes víctimas de explotación sexual comercial y para eliminar este fenómeno. Así, se conformó un Comité Técnico Nacional para prevenir y eliminar la explotación sexual comercial infantil. También se elaboró un Plan de acción relativo a la prevención y a la eliminación de la explotación sexual comercial infantil. Además, se creó, en noviembre de 2001, un Comité bilateral San Diego/Tijuana relativo al tratamiento de este problema. La Comisión toma nota de los progresos y de las acciones emprendidas por el Gobierno, especialmente la elaboración, por parte de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, en colaboración con el IPEC/OIT, de un Programa de acción para combatir la explotación sexual comercial infantil (ESCI) y la protección de víctimas de ESCI. Se había dado inicio al programa el 30 de septiembre de 2002 y finalizará el 31 de marzo de 2005. La Comisión solicita al Gobierno que tenga a bien comunicar informaciones acerca del funcionamiento del Comité bilateral San Diego/Tijuana. Le solicita asimismo que se sirva comunicar informaciones sobre el impacto del Programa de acción para combatir la explotación sexual comercial infantil (ESCI) y la protección de víctimas de ESCI y sobre los resultados obtenidos.

2. Diversos programas para prevenir y eliminar el trabajo infantil en el sector urbano informal. La Comisión toma nota de la información del Gobierno, según la cual la Secretaría del Trabajo y Previsión Social llevaba a cabo diversos programas para prevenir y eliminar el trabajo infantil en el sector urbano informal y de los menores jornaleros en el sector agrícola, entre ellos, el Programa para la prevención y atención de niñas, niños y jóvenes en situación de calle; el Programa para prevenir, atender y combatir el trabajo infantil urbano informal; y el Programa para contribuir al ejercicio de los derechos de niñas y niños, hijos de familias jornaleras agrícolas(PROCEDER). La Comisión solicita al Gobierno que tenga a bien comunicar informaciones sobre el impacto de estos programas en la eliminación de las peores formas de trabajo infantil, sobre todo la manera en que se garantizan a los menores de 18 años que trabajan por cuenta propia, como los niños de la calle, que no sean ocupados en las peores formas de trabajo infantil.

Artículo 7, párrafo 2. Medidas efectivas en un plazo determinado

Apartado a). Impedir la ocupación de niños en las peores formas de trabajo infantil. En su comunicación, la CIOSL indicaba que el Gobierno, en cooperación con el UNICEF, se había comprometido a ocuparse del problema del trabajo infantil, en particular del trabajo urbano informal, facilitando el acceso a la educación. En 1992, la duración de la escolaridad obligatoria había pasado de seis a nueve años. No obstante, la magnitud del problema seguía siendo enorme. En la actualidad, sólo seis de cada 10 niños completarían sus estudios elementales. La CIOSL hizo referencia a un informe de la administración nacional de la educación, según el cual 1.700.000 niños en edad escolar estarían en la imposibilidad de recibir educación, en la medida en que la pobreza los obligaría a trabajar. La CIOSL indicaba también que, en el caso particular de los niños indígenas, el acceso a la educación era difícil, en la medida en que la enseñanza sólo se ofrecía habitualmente en español y numerosas familias indígenas únicamente hablaban su lengua materna. El trabajo de los niños sería relativamente más elevado en la población indígena que en la población no indígena.

La Comisión toma nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno. Toma nota, en particular, de que el Ministerio de Educación Pública desarrolla diversas estrategias y acciones para fomentar una mayor equidad educativa. Así, había creado, especialmente, el Programa de educación primaria para niñas y niñas migrantes y el Programa de fomento a la innovación en la educación básica. Además, había previsto una ayuda educativa a los menores de las calles. El Gobierno indica asimismo que el Ministerio de Desarrollo Social, en el marco de la estrategia «Contigo», había desarrollado el Programa de desarrollo social humano «Oportunidades». Este programa considera que, para evitar la deserción escolar y las peores formas de trabajo infantil, es sobre todo necesario dotar a la niñez y a la juventud en condiciones de pobreza, un acceso integral y gratuito a la educación y a los servicios de salud. El Programa «Oportunidades» había extendido recientemente su cobertura al ámbito urbano, con lo cual se esperaba incidir en el trabajo infantil en el sector informal. Según las recientes evaluaciones, el Programa «Oportunidades», había contribuido, mediante el otorgamiento de becas, a disminuir el trabajo infantil en el 14 por ciento y en el 15 por ciento en niños y niñas, respectivamente.

Además, la Comisión toma nota de que, en virtud del artículo 3 de la Constitución, todo individuo tiene el derecho de recibir una educación. El Estado - federación, los estados, el distrito federal y los municipios - se encargará de la educación preescolar, primaria y secundaria, que constituyen la educación básica obligatoria. Toma nota asimismo de que, en virtud de este artículo 3 y del artículo 6 del la Ley General sobre la Educación, es gratuita la educación brindada por el Estado. Además, en virtud del artículo 22 de la Ley Federal del Trabajo, se prohíbe el empleo de los menores de edades comprendidas entres los 14 y los 16 años que no hubiesen finalizado su escolaridad obligatoria.

La Comisión toma buena nota de los esfuerzos realizados por el Gobierno en el terreno de la educación, que parecen haber tenido como resultado la disminución del trabajo infantil. La Comisión considera que la educación contribuye a eliminar las peores formas de trabajo infantil. Impulsa al Gobierno a proseguir sus esfuerzos en este área y le solicita tenga a bien comunicar informaciones sobre las medidas adoptadas para garantizar que el acceso a la educación básica y a la formación profesional se utilice como un medio de lucha eficaz para impedir la ocupación de niños en las peores formas de trabajo infantil. La Comisión solicita asimismo al Gobierno que se sirva comunicar informaciones complementarias sobre el Programa «Oportunidades» y aportar datos estadísticos sobre la tasa de frecuentación escolar en México.

Apartado b). Asistencia para librar a los niños de las peores formas de trabajo. La Comisión toma nota de que uno de los cuatro componentes estratégicos del Programa de acción para combatir la explotación sexual comercial infantil (ESCI) y la protección de las víctimas de ESCI, es la ayuda directa a 300 niños, niñas y adolescentes víctimas de explotación sexual comercial o de riesgo, en las ciudades de Acapulco, Guadalajara y Tijuana. Además, se prevé una atención especial a las familias de esos 300 niños. La Comisión solicita al Gobierno que se sirva comunicar informaciones acerca del impacto del Programa sobre la rehabilitación y la integración social de los niños después de su retirada del trabajo.

Artículo 8. Mayor cooperación y/o asistencia internacionales. El Gobierno indica que, con el fin de combatir el tráfico de menores y la explotación sexual comercial infantil, la Oficina Central Nacional de Interpol de México, incorporada a la Agencia Federal de Investigación de la Procuraduría General de la República, intercambia informaciones con los Estados Miembros de la Organización, sobre la búsqueda y la localización de los menores, sobre los antecedentes criminales de los extranjeros implicados en conductas ilícitas que implican a los menores en México y sobre la detención provisional de los sujetos que hubiesen cometido delitos y que debían ser extraditados. Indica asimismo que la Dirección General de Prevención del Delito y Servicio a la Comunidad de la Procuraduría General de la República, también adopta medidas para combatir el tráfico de menores y la explotación sexual comercial infantil. Así, para localizar con mayor facilidad a los niños, a las niñas y a los adolescentes perdidos o ausentes, la Dirección difunde cédulas de identidad, constituye comités de colaboración comunitarios sobre la prevención del tráfico de menores y de la explotación sexual comercial. El Gobierno indica asimismo que el Banco Mundial había financiado algunos programas, entre ellos, los proyectos relativos a la educación básica (1999-2001). Al tomar nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno, la Comisión le solicita que tenga a bien transmitir más informaciones en torno a los proyectos de cooperación técnica, sobre todo la ayuda al desarrollo social y económico, los programas de eliminación de la pobreza y la educación universal, y a las cooperaciones bilaterales o internacionales relativas al tráfico infantil.

Además, la Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.