Observación (CEACR) - Adopción: 2004, Publicación: 93ª reunión CIT (2005)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Türkiye (Ratificación : 1952)

La Comisión toma nota de la información proporcionada en la memoria del Gobierno y de las observaciones adjuntas a la memoria, formuladas por las organizaciones siguientes: la Confederación de Sindicatos Progresistas de Turquía (DISK), la Confederación de Asociaciones de Empleados Públicos de Turquía (TÜRKIYE KAMU-SEN), la Confederación de Sindicatos de Turquía (TURK-IS), y la Confederación de Asociaciones de Empleadores de Turquía (TISK). La Comisión toma nota también de la respuesta del Gobierno a las observaciones formuladas por la DISK, la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) y la Confederación de Sindicatos de Empleados Públicos (KESK). La Comisión solicita al Gobierno que haga llegar sus comentarios sobre las observaciones enviadas por la CIOSL y la TÜRKIYE KAMU-SEN, relativa al proceso de negociación colectiva tanto en el sector público como en el privado, en sus comunicaciones de fechas 15 de diciembre de 2003 y 11 de noviembre de 2004, respectivamente.

En sus comentarios anteriores, la Comisión había examinado la conformidad con el Convenio de las leyes siguientes: ley núm. 4688 sobre los sindicatos de funcionarios públicos, ley núm. 2821 sobre los sindicatos, ley núm. 2822 sobre convenios colectivos, huelga y lockout (cierre patronal) y ley núm. 3218 que impone, en virtud del artículo 1 provisional, el arbitraje obligatorio en las zonas francas de exportación. La Comisión toma nota de que determinados artículos de la ley núm. 4688 fueron modificados por la ley núm. 5198 y que se encuentra en preparación un proyecto que incluye nuevas modificaciones a la ley núm. 4688. En relación con las leyes núms. 2821 y 2822, la Comisión toma nota de que se prepararon dos proyectos de ley. Por lo que respecta a la ley núm. 3218, la Comisión toma nota con satisfacción de que la ley núm. 4771 ha derogado el artículo 1 provisional de dicha ley. Por último, la Comisión toma nota de la entrada en vigor de la nueva Ley del Trabajo núm. 4857. La Comisión solicita al Gobierno se sirva proporcionar el segundo texto de enmienda de la ley núm. 4688 con su próxima memoria así como una versión actualizada de los textos que modifican las leyes núms. 2821 y 2822.

Artículos 1 y 3 del Convenio. Protección contra actos de discriminación antisindical. La Comisión recuerda que sus comentarios anteriores se referían al artículo 18 de la ley núm. 4688. Si bien esta disposición establece en general la prohibición de actos de discriminación antisindical, esta garantía no está acompañada de sanciones suficientemente disuasorias y eficaces. La Comisión toma nota de que en sus observaciones más recientes, la CIOSL se refiere a varios casos en los que empleados públicos, en su calidad de miembros de sindicatos o sindicalistas, fueron objeto de diversos actos de discriminación antisindical. La Comisión también toma nota de que el Comité de Libertad Sindical ha examinado recientemente, en el caso núm. 2200, alegaciones de discriminación antisindical en el servicio público [véase el 330.º informe, párrafos 1077 a 1105 y 334.º informe, párrafos 722 a 762]. El Gobierno indica en su memoria que está considerando la introducción de sanciones para garantizar la prohibición efectiva de la discriminación antisindical. Al recordar que las normas jurídicas son inadecuadas si no están acompañadas, en particular, de sanciones suficientemente disuasorias que garanticen su aplicación, la Comisión solicita al Gobierno que junto con su próxima memoria envíe el texto de toda enmienda por la que se introducen sanciones suficientemente disuasorias para garantizar la eficacia de la prohibición establecida en el artículo 18.

Artículo 4. Negociación colectiva libre y voluntaria. 1. En relación con la cuestión del doble criterio para determinar la representatividad de los sindicatos a los efectos de la negociación colectiva establecido en el artículo 12 de la ley núm. 2822, en sus comentarios anteriores (véase la observación de 2002), la Comisión había expresado la firme esperanza de que el Gobierno adoptase las medidas necesarias para garantizar la conformidad de los proyectos de ley que modifican la ley núm. 2822 con las exigencias del Convenio. La Comisión toma nota de que en su memoria, el Gobierno señala que el proyecto de ley modifica uno de los criterios. De este modo, el requisito de que un sindicato represente, como mínimo, al 10 por ciento de los trabajadores de una rama de actividad se reducirá al 5 por ciento. La Comisión toma debida nota de esta enmienda pero, al mismo tiempo, observa que el otro requisito - según el cual el sindicato debe representar a más de la mitad de los trabajadores empleados en el lugar de trabajo - se mantiene, al igual que la combinación de los dos criterios. Por consiguiente, la Comisión se ve obligada a señalar nuevamente que las exigencias numéricas que figuran en el artículo 12 de la ley núm. 2822, incluso enmendadas, no se encuentran en conformidad con el principio de negociación colectiva voluntaria. Así pues, los sindicatos que representan a la mayoría de los trabajadores en el lugar de trabajo pero cuyo número de afiliados no es superior al 50 por ciento de los trabajadores, no puede entablar negociaciones colectivas con el empleador. La Comisión considera que si a nivel de empresa no existe un sindicato que abarque a más del 50 por ciento de los trabajadores, debería garantizarse el derecho de negociación colectiva a los sindicatos existentes, por lo menos en nombre de sus propios afiliados. Análogamente, la Comisión observa que con arreglo al proyecto de ley un sindicato que cumple el criterio relativo al 50 por ciento de los trabajadores no puede entablar negociaciones si no  representa, por lo menos, el 5 por ciento de los trabajadores (el 10 por ciento en virtud de la legislación actual) de una rama de actividad. La Comisión expresa la esperanza de que el Gobierno adoptará las medidas necesarias para suprimir los dos requisitos numéricos de la legislación nacional a fin de estimular y fomentar el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación colectiva voluntaria, de conformidad con el artículo 4. Además, la Comisión toma nota de que la DISK, en sus comentarios enviados directamente a la Comisión, afirma que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no la menciona en sus estadísticas publicadas el 17 de julio de 2003, pese a que había cumplido la exigencia relativa al 10 por ciento en su rama de actividad, y de ese modo, le impide la participación en el proceso de negociación colectiva. En sus comentarios adjuntos a la respuesta del Gobierno, la DISK formula observaciones similares en relación con algunos de sus afiliados. La Comisión toma nota de que el Gobierno en su memoria se refiere únicamente a las estadísticas publicadas respecto de uno de los afiliados de la DISK (Sosyal-JŞ) y que las mismas fueron finalmente rectificadas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social como resultado de una objeción presentada por el sindicato ante los tribunales. La Comisión solicita al Gobierno tenga a bien suministrar información sobre el caso de la DISK y los otros casos planteados en sus comentarios a fin de permitir que la Comisión elabore sus conclusiones al respecto.

2. Por lo que respecta a la negociación colectiva en el servicio público, en sus comentarios anteriores (véase observación de 2002), la Comisión había solicitado al Gobierno que suministrase información detallada sobre el papel y las funciones, durante la negociación colectiva, del Comité Supremo Administrativo, del Comité de la Institución Administrativa y del Comité de Empleadores Públicos. La Comisión también había señalado que el ámbito de las condiciones de empleo negociadas, no debería limitarse a las condiciones económicas mencionadas en el artículo 28 de la ley, sino que debería cubrir todas las cuestiones relativas a las condiciones de trabajo. La Comisión observa que el Gobierno no ha abordado la cuestión del ámbito de las negociaciones. Toma nota de que el Gobierno ha proporcionado algunas explicaciones sobre el papel y las funciones del Comité Supremo Administrativo y del Comité de la Institución Administrativa, pero no sobre el Comité de Empleadores Públicos. Los primeros dos comités han sido establecidos con miras a permitir a los empleados públicos expresar su opinión sobre las condiciones de trabajo y la aplicación de las leyes y los reglamentos pertinentes tanto en el ámbito de una institución determinada como a nivel interinstitucional. El Comité de la Institución Administrativa presenta propuestas al Comité de Empleadores Públicos en relación con las condiciones de trabajo y los derechos y obligaciones de los funcionarios públicos, que constituyen la base de la negociación colectiva. El Comité Supremo Administrativo controla la aplicación del texto acordado como resultado de las negociaciones. El Gobierno subraya que se celebraron reuniones con la participación de los interlocutores sociales, en particular, en relación con el funcionamiento de los comités. Los representantes de las confederaciones y los empleadores públicos sugirieron la disolución del Comité Supremo Administrativo, habida cuenta de que en la práctica no cumple función alguna.

La Comisión toma nota de las explicaciones suministradas por el Gobierno acerca del Comité Supremo Administrativo y del Comité de la Institución Administrativa. Observa que en la negociación son parte el Comité de Empleadores Públicos, por un lado, y por otro los sindicatos y confederaciones a los que estos últimos están afiliados. La Comisión toma nota de que el Comité de Empleadores Públicos está integrado por representantes del Primer Ministro, el Ministerio de Finanzas y del Tesoro, así como de la organización de empleadores públicos. La Comisión recuerda que son compatibles con el Convenio las disposiciones legislativas que confieren a las autoridades públicas que tengan atribuidas responsabilidades financieras el derecho de participar en las negociaciones junto al empleador directo, en la medida en que dejen un espacio significativo a la negociación colectiva [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 263]. Por consiguiente, la Comisión solicita nuevamente al Gobierno se sirva explicar cuál es la función del Comité de Empleadores Públicos y, en particular, la manera en que el empleador director participa en las negociaciones junto con las autoridades financieras.

Además, la Comisión recuerda que las medidas que se aplican unilateralmente por las autoridades para restringir la gama de temas que pueden ser objeto de negociaciones son a menudo incompatibles con el Convenio; como método particularmente adecuado para remediar a este género de situaciones se dispone del procedimiento de consulta de carácter tripartito destinado a hacer establecer, de común acuerdo, las líneas directrices en materia de negociación colectiva [véase Estudio general, op. cit., párrafo 250]. Al tomar nota de las indicaciones del Gobierno en el sentido de que las discusiones a nivel del Comité Supremo Administrativo y del Comité de la Institución Administrativa se refieren a las condiciones de trabajo, y derechos y deberes de los funcionarios públicos, la Comisión subraya que el artículo 28 limita claramente el objeto de las negociaciones a las cuestiones financieras. Por consiguiente, solicita al Gobierno se sirva adoptar las medidas necesarias para modificar el artículo 28 a fin de ponerlo en conformidad con el artículo 4.

Artículo 6. Funcionarios públicos que trabajan en la administración del Estado. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de que en virtud de los artículos 3, a), y 15 de la ley núm. 4688 de sindicatos de los empleados públicos varias categorías de funcionarios públicos se encuentran privadas del derecho de sindicación y por consiguiente, de los derechos de negociación colectiva. La definición de «empleado público» del artículo 3, a), se refiere sólo a aquellos que son empleados permanentes y que han terminado su período de prueba. El artículo 15 enumera una serie de empleados públicos (tales como abogados, empleados públicos civiles en el Ministerio de Defensa Nacional y en las Fuerzas Armadas de Turquía, empleados en instituciones penitenciarias, etc.) que tienen la prohibición de afiliarse a un sindicato. La Comisión había solicitado al Gobierno que adoptase las medidas necesarias para modificar los artículos 3, a), y 15 de modo que se garantice plenamente a los funcionarios públicos, con excepción de los que trabajan en la administración del Estado, el derecho de negociación colectiva en conformidad con el Convenio. La Comisión toma nota con interés de que el Gobierno indica que el proyecto de ley que modifica la ley núm. 4688 suprimirá la referencia al «período de prueba» y que se revisará la definición de «empleado público» para incluir, en particular, al personal especial de seguridad. Por otra parte, al parecer los empleados públicos que ocupan posiciones de confianza quedarán fuera del alcance de la ley núm. 4688. La Comisión recuerda que conviene establecer una distinción: por un lado, los funcionarios que cumplen actividades propias de la administración del Estado (por ejemplo en algunos países, funcionarios de los ministerios y demás organismos gubernamentales comparables, así como sus auxiliares), quienes pueden quedar excluidos del campo de aplicación del Convenio, y, por otro lado, todas las demás personas empleadas por el Gobierno, las empresas públicas o las instituciones públicas autónomas, que deberían gozar de las garantías previstas en el Convenio (véase Estudio general, op. cit., párrafo 200). La Comisión expresa la firme esperanza de que la revisión de los artículos 3, a), y 15 de la ley núm. 4688 tendrá en cuenta los comentarios formulados más arriba y solicita al Gobierno que proporcione con su próxima memoria el texto de las enmiendas pertinentes.

La Comisión plantea algunos otros puntos en una solicitud directa dirigida al Gobierno.