Observación (CEACR) - Adopción: 2003, Publicación: 92ª reunión CIT (2004)

Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) - Myanmar (Ratificación : 1955)

1. Desde 1999, la Comisión ha examinado las medidas adoptadas por el Gobierno para dar efecto a las recomendaciones de la Comisión de Encuesta designada por el Consejo de Administración para examinar la observancia del Convenio por Myanmar. En 1999 y 2000 se promulgaron dos órdenes destinadas a establecer que la exacción de trabajo forzoso es ilegal y sujeta a sanciones penales. Desde entonces, la OIT ha participado en numerosas actividades en seguimiento de las recomendaciones de la Comisión de Encuesta. Entre mayo de 2000 y febrero de 2002, un representante del Director General llevó a cabo en Myanmar varias misiones de cooperación técnica. En septiembre-octubre de 2001, un Equipo de Alto Nivel visitó Myanmar para efectuar una evaluación de las medidas adoptadas por el Gobierno en relación con la aplicación del Convenio. En marzo de 2002, tal como lo recomendara el Equipo de Alto Nivel, el Gobierno expresó su acuerdo en la designación de un Funcionario de Enlace de la OIT con objeto de prestar asistencia al Gobierno a fin de garantizar la eliminación rápida y efectiva del trabajo forzoso. En mayo de 2002 fue designado un Funcionario de Enlace provisional. Desde octubre de 2002 desempeña funciones una Funcionaria de Enlace permanente, y en cada reunión del Consejo de Administración se presentan informes de las actividades de dicha funcionaria, con inclusión de sus viajes en el país y sus discusiones con las autoridades. El 27 de mayo de 2003, el Gobierno y la OIT convinieron en el establecimiento de un Plan de Acción Conjunto para la eliminación de la práctica del trabajo forzoso en Myanmar.

2. En 2002, en la conclusión de su observación, la Comisión había tomado nota de que el Gobierno había adoptado algunas medidas para difundir la prohibición del trabajo forzoso y de que se llevaban a cabo discusiones entre la OIT y el Gobierno sobre un plan de acción. La Comisión observó no obstante que pese a las indicaciones y retórica del Gobierno, no se había cumplido ninguna de las tres recomendaciones de la Comisión de Encuesta - a saber, la enmienda de los textos legislativos pertinentes; que en la práctica real las autoridades, en particular los militares, no impusieran trabajo forzoso u obligatorio; y que las sanciones previstas en el Código Penal por la exigencia de trabajo forzoso se aplicaran estrictamente - hasta la fecha no se han cumplido.

3. La Comisión toma nota de las discusiones llevadas a cabo en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en junio de 2003 (Actas Provisionales núm. 24, tercera parte). También toma nota de las declaraciones formuladas por el representante gubernamental en el Consejo de Administración y en la Comisión de la Conferencia, así como de los siguientes informes y de la información proporcionados por el Gobierno:

-  informe suplementario relativo a la aplicación del Convenio núm. 29, de fecha 4 de febrero de 2003;

-  nuevos acontecimientos relativos al Convenio núm. 29, de fecha 24 de marzo de 2003;

-  respuestas a los comentarios formulados por la Comisión de Expertos, de fecha 30 de mayo de 2003 (recibidas el 6 de junio de 2003);

-  informe sobre la aplicación del Convenio núm. 29, recibido el 2 de octubre de 2003;

-  cinco comunicaciones dirigidas a la Funcionaria de Enlace por representantes gubernamentales en el Comité de Aplicación del Convenio núm. 29, incluido el representante del Ministerio de Defensa, en octubre y noviembre de 2003, en respuesta a cuestiones planteadas en el Comité de Aplicación.

4. La Comisión también ha tomado nota de la siguiente información:

-  los informes sobre los «Acontecimientos relacionados con la cuestión de la observancia por el Gobierno de Myanmar del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29)», presentado al Consejo de Administración en su 285.ª (noviembre de 2002), 286.ª (marzo de 2003) y 287.ª (noviembre de 2003) reuniones, que incluyen los informes de la Funcionaria de Enlace;

-  las discusiones y conclusiones del Consejo de Administración sobre los mencionados informes (documento GB.288/PV);

-  una comunicación de fecha 20 de noviembre de 2003, en la que la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) presentó nueva documentación que se refiere al continuo recurso masivo al trabajo forzoso en Myanmar. El 30 de noviembre de 2003 se envió al Gobierno una copia de esa comunicación para que formulase los comentarios que estimara convenientes.

5. Al igual que en años anteriores, la Comisión examinará la observancia del Convenio por el Gobierno en relación con tres partes principales: i) la enmienda de la legislación; ii) las medidas adoptadas por el Gobierno para detener la imposición en la práctica del trabajo forzoso u obligatorio, y la información disponible sobre la práctica existente; iii) la aplicación de sanciones que puedan ser impuestas en virtud del Código Penal para la imposición de trabajo forzoso u obligatorio. Tras el examen de esos puntos, la Comisión revisará: iv) las medidas adoptadas en relación con el Plan de Acción Conjunto.

I.  Enmienda de la legislación

6. En su informe, la Comisión de Encuesta había instado al Gobierno a adoptar las medidas necesarias para garantizar que la ley de aldeas de 1907, y la ley de ciudades de 1907, que confieren a las autoridades locales amplias facultades para exigir trabajos y servicios en violación del Convenio, fueran puestas en conformidad con el Convenio sin más dilaciones. En su observación de 2001 la Comisión había tomado nota de que, si bien aún no se habían enmendado las leyes de aldeas y de ciudades, la «orden por la que se exige que no se haga uso de las facultades conferidas en virtud de ciertas disposiciones de la ley de ciudades de 1907, y la ley de aldeas de 1907» (núm. 1/99), modificada por la «orden complementaria de la orden núm. 1/99» de 27 de octubre de 2000, podría constituir una base jurídica suficiente para asegurar el cumplimiento del Convenio en la práctica, si, de buena fe, es aplicada no sólo por las autoridades locales facultadas para exigir trabajo con arreglo a las leyes de aldeas y ciudades, sino también por parte de los funcionarios civiles y militares autorizados para pedir asistencia de las autoridades locales, en virtud de las mismas leyes.

7. La Comisión toma nota de que a finales de noviembre de 2003, todavía no se había enmendado ni la ley de aldeas ni la ley de ciudades. Al tomar nota de la declaración del Gobierno en su respuesta a los comentarios formulados por la Comisión, de fecha 30 mayo de 2003, en el sentido de que la orden núm. 1/99 y su orden suplementaria tienen fuerza de ley y que ya no se hace referencia a las leyes de aldeas y de ciudades, la Comisión confía en que el Gobierno no tendrá en consecuencia dificultad alguna en derogar las disposiciones pertinentes de esas leyes, para poner la legislación en plena conformidad con el Convenio. Mientras tanto, la Comisión confía en que el Gobierno no escatimará esfuerzos para garantizar que la prohibición de trabajo forzoso contenida en la orden núm. 1/99 y su orden suplementaria sea estrictamente aplicada y observada.

II.  Medidas para poner fin a la exigencia en la práctica
  del trabajo forzoso e información disponible
  sobre la práctica existente

A.  Medidas para poner fin a la exigencia en la práctica
de trabajo forzoso u obligatorio

8. En sus recomendaciones, la Comisión de Encuesta había subrayado que, además de modificar la legislación, era necesario tomar inmediatamente medidas concretas para poner término al trabajo forzoso en la práctica, en particular por los militares. A juicio de la Comisión, esto es tanto más importante ya que parecieran darse por sentadas las facultades de imposición de trabajo obligatorio sin referencia alguna a la ley de aldeas o a la ley de ciudades. En sus observaciones anteriores, la Comisión había identificado cuatro sectores en los que era necesario que el Gobierno adoptara medidas para lograr este objetivo, a saber: dictar instrucciones específicas y concretas a las autoridades civiles y militares; dar amplia publicidad a la prohibición del trabajo forzoso; presupuestar los medios apropiados para la sustitución del trabajo forzoso o no remunerado; y establecer un mecanismo de vigilancia de la prohibición del trabajo forzoso.

9. Instrucciones específicas y concretas. En sus observaciones formuladas en 2001 y 2002, la Comisión había tomado nota de que ante la ausencia de instrucciones específicas y concretas para las autoridades civiles y militares que contengan una descripción de las diversas formas y modalidades de imposición de trabajo forzoso, la aplicación de las disposiciones adoptadas hasta ahora pone en juego la interpretación en la práctica de la noción de «trabajo forzoso». Esa noción no puede darse por supuesta, como se demuestra por los diversos términos birmanos utilizados para designar el trabajo exigido a la población, incluido el trabajo «loh-ah-pay», «voluntario» o «donado».

10. En su observación de 2002, la Comisión había tomado nota de la directiva promulgada el 1.º de noviembre de 2000 por el Secretario 1 del Consejo de Paz y Desarrollo del Estado (State Peace and Development Council (CPDC)) (comunicación núm. 4/Na ya ka U/Ma Nya) por la que se ordenaba a los «Consejos de Paz y Desarrollo del Estado que promulgaran las instrucciones necesarias destinadas a los Consejos de Paz y Desarrollo de Distrito y de Ciudades para que éstos observasen estrictamente las prohibiciones contenidas en la orden núm. 1/99 y su orden complementaria». La Comisión toma nota de que los informes del Gobierno y las declaraciones de los representantes gubernamentales contienen numerosas referencias a las «explicaciones», «instrucciones» y «directivas» proporcionadas a las oficinas de los Consejos de Paz y Desarrollo en diversos niveles y oficinas del Departamento General de Administración, el Departamento de Justicia y las fuerzas policiales y tribunales de aldeas, y de la orientación suministrada por los equipos de observación en el terreno durante sus visitas al país. No obstante, el Gobierno no ha proporcionado detalles sobre el contenido de las explicaciones, instrucciones, directivas u orientaciones, que contengan pormenores sobre las tareas para las cuales se prohíbe la imposición del trabajo forzoso o la manera en que deben realizarse las mismas tareas sin recurrir al trabajo forzoso.

11. En su respuesta a la observación de la Comisión de fecha 30 de mayo de 2003, el Gobierno indica que la Fuerza Policial de Myanmar ha publicado nuevas directivas y explicaciones en relación con la orden núm. 1/99 y su orden complementaria destinada al personal policial, con objeto de que estén más conscientes de las obligaciones que les incumbe en relación con la población en lo concerniente al «significado pleno de la utilización del trabajo forzoso», y facilita una copia de la comunicación núm. 1002 3)/202/G4 «para prevenir la exigencia ilegal de imponer trabajo forzoso», de 27 de octubre de 2000, firmada por el Director General de la Fuerza de Policía. La Comisión toma nota de que esta comunicación señala nuevamente a la atención el contenido de la orden núm. 1/99 y su orden complementaria, e indica el procedimiento que deben seguir los funcionarios policiales al tratar las denuncias de trabajo forzoso, sin explicar el tipo de labores que constituyen trabajo forzoso o de qué modo deben desempeñarse.

12. En relación con las fuerzas armadas, la Comisión toma nota, de la respuesta proporcionada por escrito a la Funcionaria de Enlace por el representante del Ministerio de Defensa en el Comité de Aplicación del Convenio núm. 29, de la referencia hecha a la comunicación de 2001 procedente de la oficina del Ministro de Defensa por la que se «instruye que las órdenes se hagan extensivas al personal de niveles inferiores de las oficinas y directorios principales», y de dos comunicaciones de 1999 y 2000, así como de un telegrama de 2001 de la oficina del Jefe de Estado Mayor (Ejército) «para asegurar que el personal de rango inferior cumplirá expresamente las órdenes». La Comisión solicita al Gobierno que facilite copias de esas comunicaciones y telegrama con su próxima memoria.

13. Basándose en la información de que dispone la Comisión, al parecer todavía es necesario promulgar instrucciones claras para indicar a todos los funcionarios concernidos, incluidos los miembros de las fuerzas armadas, los tipos de práctica que constituyen trabajo forzoso y respecto de las cuales su imposición está prohibida, y la manera en que las mismas labores tendrán que realizarse de ahora en adelante. La Comisión toma nota de que en la reunión del Comité de Aplicación del Convenio núm. 29, celebrada en septiembre de 2003, se señaló a la Funcionaria de Enlace, que podrían existir diferencias de opinión respecto de si ciertas prácticas constituyen trabajo forzoso y que era importante tener en cuenta las costumbres tradicionales del país. La Funcionaria de Enlace ofreció reunirse con un pequeño grupo del Comité de Aplicación para elaborar conceptos comunes relativos a la aplicación del Convenio núm. 29 en el contexto de Myanmar, cuyos resultados podrían reflejarse en un documento para distribución pública. La Comisión espera que con la asistencia de la Funcionaria de Enlace, se publicarán sin demora las instrucciones detalladas necesarias que, entre otras cuestiones, comprenderán cada una de las labores enumeradas en el párrafo 13 de su observación de 2002.

14. Publicidad dada a las órdenes. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno de que siguen adoptándose medidas para que la prohibición contenida en la orden núm. 1/99 y su orden complementaria sean objeto de difusión pública generalizada por parte de las autoridades concernidas. Esas medidas incluyen:

-  distribución y colocación de copias de las órdenes en diferentes niveles administrativos en todo el país;

-  inclusión de información relativa al Convenio núm. 29 en el Boletín Mensual del Ministerio de Trabajo, que tiene amplia distribución;

-  preparación de un documento sobre el trabajo forzoso y el Convenio núm. 29;

-  envío de equipos de observación en el terreno dirigidos por miembros del Comité de Aplicación del Convenio núm. 29 a distintas partes del país, para que las autoridades locales y la población tengan conocimiento de las órdenes; y que éstas se traduzcan a los idiomas étnicos.

15. La Comisión recuerda que en su observación de 2001, se había referido a una acusación formulada por la CIOSL, según la cual los habitantes de las aldeas estaban obligados a adquirir el «Libro Verde» que contiene el texto de las órdenes, o se los obligaba a adquirir los tableros en los que se colocaban las órdenes. De la respuesta del Gobierno, la Comisión toma nota de que según el Departamento de Administración General, el «Libro Verde» se distribuía gratuitamente.

16. En su comunicación recibida en noviembre de 2002, la CIOSL afirma también que «en ciertas áreas, los aldeanos indican que la práctica de trabajo forzoso nunca se ha detenido y que nunca han oído hablar de órdenes de Rangún respecto a que ahora está prohibido el trabajo forzoso, y que numerosos aldeanos entrevistados en el Estado de Shan, el Estado de Karenni, el Estado de Karen, la división Pegu y la división Mandalay, aún no han oído nunca hablar de anuncios o proclamas de que debía ponerse término a las prácticas de trabajo forzoso». El Gobierno no ha proporcionado respuesta a esta alegación.

17. En relación con la traducción de las órdenes a los idiomas étnicos, la Comisión toma nota de que a finales de noviembre de 2003, se habían traducido y publicado órdenes en dos dialectos del idioma kayin, kayah, mon, shan y kachin y copias de esas traducciones se han comunicado a la OIT. Espera que la próxima memoria del Gobierno contendrá copia de las traducciones en los cuatro dialectos chin.

18. La Comisión toma nota de la declaración contenida en el primer informe de la Funcionaria de Enlace presentado en la reunión del Consejo de Administración de noviembre de 2003, en el sentido de que «hasta la fecha no hay indicaciones de que esas traducciones se hayan distribuido y difundido en las áreas étnicas».

19. La Comisión expresa la esperanza de que el Gobierno continuará sus esfuerzos para dar la más amplia publicidad a la prohibición del trabajo forzoso en todo el país, con inclusión de las zonas remotas, en las que continúa el trabajo forzoso, según lo indicado por la mayoría de las alegaciones. En particular:

a)  como las medidas adoptadas hasta la fecha parecen dirigirse principalmente o exclusivamente a las autoridades civiles, la Comisión solicita al Gobierno que en su próxima memoria facilite información sobre las medidas adoptadas o previstas para asegurar que los miembros de las fuerzas armadas en todos los niveles tengan pleno conocimiento de las órdenes vigentes y de las sanciones en caso de violación. Se solicita al Gobierno que facilite copia de la información suministrada a las fuerzas armadas, así como información relativa a las reuniones, los talleres y seminarios organizados para difundir dicha información a las fuerzas armadas;

b)  como los equipos de observación en el terreno del Comité de Aplicación del Convenio núm. 29 no abarcan los 16 Estados y divisiones del país, la Comisión espera que se extenderán las labores del Comité de Aplicación para abarcar la totalidad del país y que la próxima memoria contenga información sobre los progresos registrados a este respecto;

c)  la Comisión espera que pronto se terminará el folleto que se está preparando desde hace un año, con el asesoramiento de la Funcionaria de Enlace, y que se suministrará una copia con la próxima memoria;

d)  la Comisión confía en que se adoptarán medidas para garantizar que las traducciones sean distribuidas y colocadas en sitios públicos en las regiones étnicas, en las que parece más elevada la existencia de prácticas de trabajo forzoso.

20. Presupuestar los medios apropiados. En sus recomendaciones, la Comisión de Encuesta había señalado a la atención la necesidad de asignar los recursos presupuestarios adecuados para contratar mano de obra voluntaria para las actividades públicas que se habían basado en el trabajo forzoso y no remunerado. El Equipo de Alto Nivel señala en su informe que no había recibido ninguna información que le permitiera concluir que las autoridades hubieran previsto un sustituto real al trabajo forzoso gratuito impuesto para ayudar a los militares o para los proyectos de obras públicas. En sus dos observaciones anteriores, la Comisión se había ocupado de la cuestión y tratado de obtener pruebas concretas de que se ha previsto un presupuesto apropiado a fin de contratar mano de obra voluntaria y remunerada.

21. En su respuesta de 30 de mayo de 2003, el Gobierno reitera sus declaraciones anteriores, a tenor de las cuales siempre existe una asignación presupuestaria para todos los proyectos, con asignaciones que incluyen el costo del material y de la mano de obra. Este ha sido el caso para cada proyecto ejecutado por el Departamento para el desarrollo de las zonas fronterizas. Además, el Departamento dependiente del Comité de Desarrollo de la ciudad de Yangon, el Ministerio de la Construcción y el Ministerio del Interior han expedido instrucciones para «cumplir estrictamente las normas relativas a la contratación de mano de obra y prohibir toda forma de trabajo forzoso respecto de las disposiciones relativas al costo de la mano de obra».

22. La Comisión toma nota de esta declaración. No obstante, dado que la información de que se dispone sobre la práctica real muestra que sigue imponiéndose el trabajo forzoso en numerosas regiones del país, en particular, en las zonas en las que se aprecia una fuerte presencia del ejército. La Comisión sólo puede concluir que las asignaciones presupuestarias no son suficientes para evitar el recurso al trabajo forzoso a menos que la utilización de esas asignaciones no se controle adecuadamente. A este respecto, la Comisión señala a la atención los comentarios formulados por la Funcionaria de Enlace en su primer informe presentado al Consejo de Administración en su reunión de marzo de 2003, según los cuales, la difusión de la orden núm. 1/99 y su orden complementaria no ha sido suficiente para arrojar resultados prácticos significativos, debido a que no se han tomado otras medidas simultáneamente, como el suministro de medios alternativos a quienes suelen imponer el trabajo forzoso para llevar a cabo las tareas bajo su responsabilidad. La Comisión reitera la esperanza de que se asignarán los recursos presupuestarios adecuados para que las autoridades civiles y militares puedan llevar a cabo sus actividades sin utilizar trabajo forzoso y que en la próxima memoria indicará las medidas adoptadas a este respecto.

23. Mecanismo de vigilancia. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno y de los informes de la Funcionaria de Enlace sobre las actividades llevadas a cabo por el Comité de Aplicación del Convenio núm. 29 en materia de supervisión de la situación relativa al trabajo forzoso y para que la opinión pública tenga conocimiento de las órdenes que prohíben el trabajo forzoso. Entre diciembre de 2002 y noviembre de 2003, el Comité de Aplicación celebró tres reuniones con la Funcionaria de Enlace, en las que se examinaron varias alegaciones de trabajo forzoso transmitidas por esta funcionaria. En esas reuniones, participó el representante del Ministerio de Defensa, recientemente designado, circunstancia que permitió la discusión de ciertas cuestiones relativas a la utilización del trabajo forzoso por el ejército. Los equipos de observación sobre el terreno del Comité de Aplicación viajaron frecuentemente al país para investigar alegaciones de trabajo forzoso y difundir informaciones sobre las órdenes; presentaron al Comité de Aplicación informes sobre sus conclusiones. Además, la Funcionaria de Enlace recibió varias comunicaciones efectuadas por escrito por el Comité de Aplicación, informando sobre las conclusiones de los equipos de observación sobre el terreno en relación con las alegaciones transmitidas por la Funcionaria de Enlace.

24. La Comisión valora positivamente el diálogo que se ha entablado entre el Comité de Aplicación y la Funcionaria de Enlace. No obstante, toma nota de que todas las observaciones llevadas a cabo por las autoridades, con inclusión de los equipos de observación sobre el terreno, en relación con las alegaciones de trabajo forzoso han llegado a la conclusión de que esas alegaciones eran infundadas. A este respecto, toma nota de que como parte de sus propuestas al Gobierno relativas a un Plan de Acción Conjunto, la Funcionaria de Enlace había formulado sugerencias específicas respecto de un sistema reformado de inspección, no aceptadas por el Gobierno. La Comisión también toma nota de que tras un pedido de la Funcionaria de Enlace, el Gobierno aceptó que acompañara a un equipo de observación sobre el terreno en una visita al Estado de Kachin, para observar sus métodos de trabajo. La Funcionaria de Enlace señala, según se indica en su segundo informe al Consejo de Administración en su reunión de noviembre de 2003, que este equipo «desarrollaba su labor de una manera que, aunque apropiada a efectos de la difusión de información, no era adecuada para la investigación de las alegaciones, y que resultaría difícil, por no decir imposible, que pudiera llegarse a determinar de esta manera la veracidad de las alegaciones». La Comisión confía en que el Gobierno adoptará las medidas necesarias para elaborar un procedimiento justo y más efectivo para investigar las alegaciones de trabajo forzoso, en particular las que afectan al ejército, y que proseguirá su diálogo con la Funcionaria de Enlace a este respecto.

B.  Información disponible sobre la práctica existente

25. Durante su visita a Myanmar en octubre de 2001, el Equipo de Alto Nivel pudo establecer que aun cuando las órdenes por las que se prohíbe el trabajo forzoso habían tenido una amplia difusión, aunque irregular, su impacto en la práctica del trabajo forzoso era limitado, y que el progreso de la situación había sido muy escaso desde la Comisión de Encuesta. Se señaló entonces que la situación seguía siendo especialmente grave en lugares donde existía una presencia militar importante, sobre todo en las zonas fronterizas.

26. En sus observaciones de 2001 y 2002, la Comisión había tomado nota de dos comunicaciones de la CIOSL que incluyen numerosas alegaciones, muchas de las cuales indican que las autoridades militares de Birmania han continuado recurriendo al trabajo forzoso a gran escala. En apoyo de su denuncia, la CIOSL adjunta numerosos informes y otros documentos que totalizan un centenar de páginas, y a menudo incluye entrevistas e indicaciones precisas sobre el momento y el lugar, los batallones militares o compañías involucradas, y los nombres de sus jefes. La Comisión había expresado la esperanza de que el Gobierno examinara las indicaciones dadas por la CIOSL y que proporcionara información detallada sobre cualquier medida tomada a este respecto para procesar a todas las personas responsables de ordenar trabajo forzoso. La Comisión toma nota de que con excepción de dos alegaciones, planteadas por la Funcionaria de Enlace en el Comité de Aplicación del Convenio núm. 29, el Gobierno no ha suministrado información en respuesta a las comunicaciones de la CIOSL. Sobre las dos alegaciones, que se refieren a la muerte del sindicalista U Saw Mya Than, a quien se le obligaba a trabajar en labores de acarreo para el ejército, y la utilización de trabajo forzoso por TotalfinaElf para construir una autopista entre Kanbauk y Hamhung Ma Gan, el Gobierno responde que no se había recurrido al trabajo forzoso en ninguno de esos casos y que las alegaciones tenían la finalidad de empañar la imagen del Gobierno.

27. En su primer informe presentado al Consejo de Administración en marzo de 2003, la Funcionaria de Enlace indicó que «aun cuando tiene la impresión de que, con toda probabilidad, el uso de trabajo forzoso ha disminuido en las comarcas centrales de Myanmar, la situación es en cambio particularmente grave y al parecer no ha cambiado la forma sustancial en las zonas aledañas a la frontera con Tailandia, donde persisten la inseguridad y una fuerte presencia del ejército, así como en el Estado septentrional de Rakhine (desde la misión del Equipo de Alto Nivel)». Esta impresión se reitera en su primer informe al Consejo de Administración en su sesión de noviembre de 2003, en el que señala que:

«La Funcionaria de Enlace sigue recibiendo, de varias fuentes internas y externas al país, informes convincentes sobre el trabajo forzoso, y con ocasión de unos viajes que en fecha reciente efectuó a varias regiones del país salieron a la luz nuevas alegaciones. La Funcionaria de Enlace sigue preocupada por el reclutamiento forzoso, incluso de niños, por las fuerzas armadas, sobre el cual no se ha recibido respuesta detallada de las autoridades. Otra cuestión que llamó la atención de la Funcionaria de Enlace fue el programa de formación militar para civiles, de aplicación generalizada y aparentemente sistemática que afecta a una amplia franja de la población del país desde el mes de mayo. Entre los reclutas hay empleados del Estado (por ejemplo profesores), así como habitantes locales y de ciudades a quienes se obliga a participar en esta formación e incluso, en algunos casos, a sufragar los gastos de adquisición de material (como por ejemplo palos de bambú)».

28. En relación con el reclutamiento forzoso de niños en el ejército, la Comisión ha tomado nota de la respuesta del representante del Ministerio de Defensa en el Comité de Aplicación y reiterada en su carta a la Funcionaria de Enlace, en el sentido de que las fuerzas armadas sólo proceden al reclutamiento de conformidad con las leyes y reglamentos en vigor y que, dado que la ley de servicios de defensa de 1959, establece que sólo puede reclutarse a los voluntarios comprendidos entre los 18 y 25 años de edad, no existe reclutamiento forzoso en las fuerzas armadas, y no se ha encontrado ningún joven que haya sido reclutado en las fuerzas armadas en estas condiciones. La Comisión solicita al Gobierno que facilite información sobre toda investigación que pueda haberse emprendido para determinar que en la práctica, las fuerzas armadas no han reclutado ninguna persona menor de 18 años. Habida cuenta de la gravedad de esta cuestión, la Comisión espera que el Gobierno, con la asistencia de la OIT, no escatimará esfuerzos para realizar una evaluación completa del alcance de esta práctica y adoptará las medidas necesarias para ponerle término.

29. En relación con los programas de formación militar obligatoria, la Comisión toma nota de que según la carta enviada por el representante del Ministerio de Defensa a la Funcionaria de Enlace «se efectúan como se ha mencionado en las anteriores Constituciones que establecen que... en una determinada región del país o en todo el país el Estado puede impartir formación militar»; «todo ciudadano deberá, de conformidad con la ley a) cumplir una formación militar y b) realizar el servicio militar para la defensa del Estado»; y «se imparten formaciones básicas para proteger al Estado de toda forma de elementos destructivos». La Comisión observa que las Constituciones anteriores ya no están en vigor; en todo caso, la obligación que imponen a los ciudadanos de recibir formación militar o cumplir un servicio es «de conformidad con la ley»; y la ley de servicios de defensa de 1959, sólo establece el reclutamiento voluntario y no obligatorio. Por consiguiente, al parecer, los programas de formación militar obligatoria no tienen fundamento legal y constituyen una forma de trabajo forzoso u obligatorio en virtud del Convenio. La Comisión espera que el Gobierno pondrá término a esos programas y que en su próxima memoria indicará las medidas adoptadas a este respecto.

Informaciones recientes

30. En una carta de fecha 19 de noviembre de 2003, la CIOSL comunica información sobre la práctica actual procedente de diversas fuentes y que abarcan numerosas regiones del país (Estados de Chin, Kayah, Kayin, Mon, Rakhine y divisiones de Ayeyarwady, Magway, Sagaing y Taninthayi) durante el período que se extiende de septiembre de 2002 a octubre de 2003. La CIOSL señala que esta información se refiere «desde la extorsión de dinero y bienes a cambio de la exención del trabajo forzoso hasta la muerte violenta durante las labores de acarreo forzoso y cuando se utiliza a las personas como «barreminas humanos» para las fuerzas armadas». Los documentos anexos a la comunicación de la CIOSL incluyen:

-  un informe de agosto de 2003 elaborado por Karen Human Rights Group, que incluye traducciones de unas 200 órdenes del ejército de Myanmar destinadas a aldeas, por las que se exige trabajo forzoso para diversas labores, así como materiales. También se incluyen traducciones de más de 100 órdenes por las que se disponía la comparecencia obligatoria de los jefes de aldea en reuniones con el ejército, en las que, según se alega, se efectuaron exigencias verbales de trabajo forzoso;

-  documentos de la Federación de Sindicatos de Birmania (FTUB) que contienen 17 órdenes similares del ejército destinadas a la población de las aldeas y por las que se exige trabajo forzoso o materiales;

-  tres informes de Forum Asia, de fecha 2 de diciembre de 2002,29 de mayo de 2003 y 31 de agosto de 2003, que incluyen varias alegaciones de trabajo forzoso en el estado septentrional de Rahine, que afecta en particular a la población de origen musulmán;

-  documentos de la FTUB que incluyen detalles de entrevistas con 73 aldeanos que alegan haber sido retenidos para efectuar trabajos forzosos. Además, los documentos incluyen pormenores de las entrevistas con varios prisioneros que escaparon tras haber sido enviados a trabajar como cargadores para el ejército, y

-  un documento de febrero de 2003 del Sindicato de Trabajadores de la Agricultura Pa’An en el que, según se alega, se reclutaron pobladores de 12 aldeas para un proyecto de carreteras en el Estado de Kayin.

La Comisión solicita al Gobierno que examine las alegaciones de la CIOSL y los documentos que se adjuntan a la misma y que proporcione información detallada sobre sus investigaciones y toda medida adoptada al respecto para procesar a las personas responsables de ordenar trabajos forzosos.

31. La Comisión basándose en la información de que dispone sobre la práctica real, debe concluir que si bien puede existir alguna disminución del trabajo forzoso desde el informe de la Comisión de Encuesta de 1998, en particular para las obras de infraestructura civil, el trabajo forzoso continúa exigiéndose en numerosas regiones del país. La situación es particularmente grave en las regiones fronterizas habitadas principalmente por grupos étnicos autóctonos y en las que se observa una fuerte presencia del ejército. Esto muestra claramente que a pesar del compromiso de eliminar el trabajo forzoso, expresado reiteradamente por el Gobierno, las medidas adoptadas hasta la fecha no han sido suficientes para aportar progresos rápidos y significativos, en particular en relación con el ejército.

III.  Aplicación

32. En su informe, la Comisión de Encuesta instó al Gobierno a adoptar las medidas necesarias para garantizar que las sanciones que puedan imponerse en virtud del artículo 374 del Código Penal por el hecho de exigir trabajo forzoso u obligatorio sean estrictamente aplicadas, de conformidad con el artículo 25 del Convenio. Esto, a juicio de la Comisión de Encuesta, requiere la cabal investigación y el procesamiento, así como el castigo adecuado de los culpables.

33. La Comisión toma nota, de la información suministrada por el Gobierno de que, si bien la orden complementaria de la orden núm. 1/99 y la directiva de fecha 1.º de noviembre de 2000 de la secretaría núm. 1, del Consejo de Paz y Desarrollo del Estado establecen el procesamiento en virtud del artículo 374 del Código Penal de las personas responsables de violación de la prohibición relativa al trabajo forzoso contenida en la orden núm. 1/99, hasta noviembre de 2003, no se había impuesto sanción alguna en virtud del artículo 374 del Código Penal. Análogamente, tampoco se ha recibido hasta la fecha denuncia alguna sobre imposición de trabajo forzoso, aunque existen procedimientos para que esas denuncias puedan presentarse, entre otros, en una comisaría, un tribunal o en la oficina del Procurador General.

34. A juicio de la Comisión, la ausencia de denuncias y procesamientos en virtud del artículo 374 del Código Penal no puede considerarse como indicación de que no existe trabajo forzoso. Más bien, arroja dudas sobre la credibilidad del mecanismo de presentación de denuncias e investigación existente y sobre el compromiso real del Gobierno para eliminar completamente el trabajo forzoso.

35. La Comisión recuerda que para superar el sentimiento de temor y la falta de confianza en el sistema de reparación que, a su juicio explica la ausencia de denuncias y procesamientos, el Equipo de Alto Nivel había sugerido el nombramiento de un ombudsman, con el mandato y los medios necesarios para recibir las denuncias de trabajo forzoso que se presenten y realizar investigaciones directas sin estar sometido a temores o pedidos de favores y con la confianza requerida de todas las partes interesadas.

36. La Comisión toma nota con interés de que en el Plan de Acción Conjunto acordado el 27 de mayo de 2003 entre el Gobierno y la OIT, el Gobierno aceptó el nombramiento de un Facilitador independiente, que recibirá las quejas de trabajo forzoso y prestará ayuda a las víctimas para tratar de obtener reparaciones en virtud de la legislación nacional. En virtud de lo estipulado en el Acuerdo oficial sobre el Facilitador, éste desempeñará sus funciones de manera estrictamente confidencial y tendrá libre acceso a los denunciantes y testigos; las autoridades no adoptarán ninguna medida de represalia contra estas personas. Cuando se presente ante el Facilitador una queja que constituya un caso prima facie de trabajo forzoso, éste podrá buscar una solución práctica informal junto con la autoridad competente o transmitir la queja a las autoridades competentes para iniciar un procedimiento judicial y adoptar las medidas necesarias; además, deberá ser informado sobre las decisiones que se adopten al respecto. El Facilitador y su asistente, así como el personal de apoyo, contarán con las facilidades, la protección y la condición jurídica necesarias para llevar a cabo sus funciones de manera eficaz y plenamente independiente e imparcial. Los servicios del Facilitador estarán disponibles en todo el país y se evaluarán en la región piloto establecida en el plan de acción.

37. La Comisión considera que, si se aplica de buena fe, el Acuerdo oficial sobre el Facilitador podría ser un instrumento importante para ayudar a las víctimas del trabajo forzoso a presentar quejas y obtener reparación, así como a lograr el procesamiento y sanción de las personas responsables de imponer trabajo forzoso. Como se indica más adelante, la Comisión espera que el Gobierno adoptará las medidas necesarias para hacer posible que el acuerdo se aplique tan pronto como sea posible.

IV.  Plan de Acción Conjunto

38. Tras el nombramiento de un Funcionario de Enlace de la OIT en Yangon, el Director General propuso al Ministro de Trabajo la elaboración de un plan de acción a fin de lograr resultados concretos y verificables en la eliminación integral del trabajo forzoso. La Comisión toma nota con interés de que, a consecuencia de las discusiones celebradas durante el último año entre la Funcionaria de Enlace y las autoridades en Yangon, y entre representantes del Director General y representantes del Gobierno en Ginebra, el 27 de mayo de 2003 se acordó un Plan de Acción Conjunto para la eliminación de las prácticas de trabajo forzoso en Myanmar. El Plan consiste en un plan de acción propuesto por el Gobierno, con varios programas de trabajo que abarcan, entre otras cuestiones, la difusión de la información y organización de programas de sensibilización sobre la prohibición del trabajo forzoso, la ampliación del uso de medios de transporte de tracción animal como alternativa al empleo de cargadores y las actividades de los equipos de observación en el terreno; un Acuerdo oficial sobre el Facilitador, que se describe en el párrafo 36, y un Acuerdo oficial sobre la región piloto. Esta es una región en la que se aplicará rigurosamente la prohibición del trabajo forzoso y en la que se realizarán diversas actividades, entre las que cabe mencionar un proyecto de construcción local de carreteras, que se ejecutará con la asistencia técnica y la ayuda de la OIT. La región designada es el distrito de Myeik, integrado por cuatro pueblos de la división Tanintharyi en el sur del país.

39. El Plan de Acción Conjunto fue examinado en la 91.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo durante la sesión especial sobre Myanmar de la Comisión de Aplicación de Normas (denominada en adelante «sesión especial»). En esta ocasión, un representante gubernamental declaró que el Plan de Acción Conjunto constituía un avance y un acuerdo significativo y fue el resultado de un largo proceso de continuas e intensas negociaciones. Recordó la determinación y el compromiso del Gobierno para aplicar el Plan y resolver la cuestión del trabajo forzoso. La Comisión de la Conferencia expresó su beneplácito por el Plan de Acción de la manera siguiente:

La Comisión se congratuló por el Plan de Acción Conjunto para la eliminación del trabajo forzoso acordado entre el Gobierno y la OIT el 27 de mayo de 2003 y expresó su apoyo al mismo. Además, tomó nota con interés de que, teniendo en cuenta la sugerencia realizada por la Misión de Alto Nivel, el Plan prevé el nombramiento de un Facilitador independiente encargado de ayudar a las víctimas de trabajo forzoso a obtener reparación con arreglo a la legislación nacional. Tomó nota asimismo de que el Facilitador ejercerá sus funciones en todo el país. En virtud del Plan de Acción, el Gobierno se comprometió a respetar estrictamente la prohibición del trabajo forzoso en la región piloto. Subrayando que la puesta en práctica del Plan de Acción no libera al Gobierno de la obligación de adoptar las medidas necesarias para poner fin al trabajo forzoso en todo el país; la Comisión consideró que dicho Plan, en caso de ser aplicado de buena fe, permitiría realizar un progreso tangible en la eliminación del trabajo forzoso y abrir el camino hacia progresos más sustanciales. Instó firmemente al Gobierno a adoptar las medidas necesarias para tal fin.

40. Al mismo tiempo, la Comisión también tomó nota en la sesión especial de que el debate se llevaba a cabo en un momento en que el clima de incertidumbre e intimidación predominante en el país como resultado de los acontecimientos recientes ponían gravemente en tela de juicio la voluntad y capacidad de las autoridades para realizar progresos significativos en la eliminación del trabajo forzoso. La Comisión expresó que:

«... un clima de incertidumbre e intimidación no constituye un ambiente adecuado en el que el Plan de Acción, y en particular el mecanismo del Facilitador que él mismo establece, pueda ser puesto en práctica de manera creíble. La Comisión expresó la esperanza de que el Gobierno adoptará las medidas inmediatas exigidas por esta situación. La Comisión confió en que la puesta en marcha del Plan de Acción Conjunto podía comenzar a llevarse a cabo tan pronto como el Director General considere que están dadas las condiciones para su aplicación efectiva.»

41. La Comisión comparte la preocupación de la Comisión de la Conferencia en el sentido de que un clima de temor e intimidación no constituye un ambiente adecuado en el que el Plan de Acción, y en particular el Acuerdo sobre el Facilitador, pueda ser puesto en práctica de manera creíble. Al tomar nota de las seguridades proporcionadas por el Ministro de Trabajo en su reunión del 14 de noviembre con la Funcionaria de Enlace, así como de las contenidas en la declaración del representante gubernamental en la reunión de noviembre del Consejo de Administración, según las cuales el Gobierno está firmemente comprometido con el Plan de Acción Conjunto y está dispuesto a seguir adelante con su aplicación, la Comisión confía en que el Gobierno adoptará en breve las medidas necesarias para reestablecer un clima que haga posible que el Plan de Acción se aplique de manera efectiva y creíble.

42. Para resumir, en los últimos tres años, el Gobierno ha proporcionado, en los niveles más altos, reiteradas seguridades de su intención de poner término a las violaciones generalizadas del Convenio observadas por la Comisión de Encuesta en su informe. Tal como se señala en la observación de la Comisión, se han adoptado algunas medidas en esa dirección. En particular, se han promulgado órdenes para prohibir la utilización del trabajo forzoso. Esas órdenes se han traducido a los seis idiomas de los grupos étnicos y se adoptaron medidas para ponerlas en conocimiento de los funcionarios públicos y de la población en general. Se ha establecido un mecanismo para promover la observancia de las órdenes e incrementar la sensibilización al respecto. Se ha entablado un intenso diálogo entre la OIT y las autoridades, que resultó en el establecimiento en el país de una Funcionaria de Enlace de la OIT

43. La Comisión se ve obligada a observar que aún no se ha dado cumplimiento a las tres recomendaciones principales formuladas por la Comisión de Encuesta. A pesar de las seguridades del Gobierno acerca de sus buenas intenciones, las medidas adoptadas hasta la fecha no han aportado progresos significativos en la práctica real. El trabajo forzoso sigue exigiéndose en numerosas regiones del país, principalmente por el ejército. Ninguna persona responsable de imponer trabajo forzoso ha sido procesada o condenada por sentencia judicial en virtud de las disposiciones pertinentes del Código Penal.

44. En vista de la lentitud de los progresos, podría esperarse que el proceso de diálogo y cooperación que se ha desarrollado entre la OIT y el Gobierno pueda ofrecer una oportunidad real de aportar resultados más rápidos y concretos. La Comisión considera que el Plan de Acción Conjunto acordado en mayo de 2003 ofrece una oportunidad para que el Gobierno, con la asistencia técnica de la OIT y la ayuda financiera de la comunidad internacional, evolucione de la fase procesal para lograr progresos sustantivos y disipar las dudas que la realidad actual pueda arrojar en cuanto a la seriedad de su compromiso. La Comisión sólo puede expresar la esperanza de que el Gobierno hará todo lo posible para garantizar la continuación de este proceso de diálogo y cooperación y adoptará todas las medidas necesarias en un futuro muy próximo para hacer posible la aplicación del Plan de Acción Conjunto.

45. La Comisión recuerda al Gobierno que, en todo caso, la obligación en virtud del Convenio de suprimir la utilización de toda forma de trabajo forzoso u obligatorio sigue siendo su responsabilidad.

[Se invita al Gobierno a que transmita información completa en la 92.ª reunión de la Conferencia.]