Observación (CEACR) - Adopción: 2002, Publicación: 91ª reunión CIT (2003)

Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) - Perú (Ratificación : 1961)

La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno en su memoria, así como de la discusión que tuvo lugar en junio de 2002, en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia. Toma nota igualmente de que el Gobierno había solicitado a la Superintendencia de Banca y Seguros informaciones para responder las observaciones de la Comisión, que se transmitirían en cuanto se dispusiera de ellas. En la medida que dichas informaciones no han sido comunicadas a la Oficina, las contenidas en la memoria atañen, al igual que en el 2001, casi exclusivamente al régimen de salud y no así al régimen de pensiones. La Comisión expresa, por tanto, la esperanza en que el Gobierno habrá de comunicarlas a la brevedad.

Régimen de asistencia de salud

Parte II (Asistencia médica), artículo 10 del Convenio (en relación con el artículo 8). En relación con los comentarios anteriores de la Comisión, el Gobierno reitera que las prestaciones otorgadas en el marco del nuevo sistema de salud abarcan íntegramente las prestaciones reguladas en los artículos 8 y 9 del Convenio. Por cuanto a las visitas a domicilio de los médicos que ejercen medicina general, el Gobierno indica que no existe regulación específica. Existe un programa de atención domiciliaria (PADOMI) que presta servicios de salud directos, a través de visitas domiciliarias generales y especializadas o de atención continua, con fines terapéuticos y de educación sanitaria. La Comisión toma nota de esta información. Observa empero que el PADOMI está dirigido a personas aseguradas mayores de 80 años y a los menores de 80 años con limitaciones físicas o discapacitados. Recuerda que en virtud del artículo 8 del Convenio debe garantizarse la asistencia médica en caso de estado mórbido, cualquiera que fuere su causa, a todas las personas protegidas, sin ninguna condición de edad. En esas condiciones, la Comisión espera que el Gobierno adoptará las medidas necesarias a fin de que la asistencia médica dispensada en el marco del nuevo sistema de salud incluya expresamente, de conformidad con el artículo 10, párrafo 1, a), ii), del Convenio, las visitas a domicilio de los médicos que ejercen la medicina general en beneficio de todas las personas protegidas sin ninguna condición de edad.

Parte II (Asistencia médica), artículo 9, parte III (Prestaciones de enfermedad), artículo 15, y parte VIII (Prestaciones de maternidad), artículo 48. En relación con sus comentarios anteriores la Comisión toma nota de las detalladas informaciones y de las estadísticas proporcionadas por el Gobierno sobre la cobertura geográfica del nuevo régimen de salud, así como sobre la población asegurada tanto por el EPS como por ESSALUD. Toma nota de que el sistema de las EPS tiene un ámbito nacional, ya que no existe limitación o exclusión normativa alguna. Observa empero que en cuatro departamentos (Amazonas, Huancavelica, Madre de Dios, Moquegua) no se tiene cobertura de ningún tipo de servicio y que en otros tres (Apurímac, Huánuco, Pasco) se tiene cobertura sólo de servicios ambulatorios. La Comisión espera que el Gobierno adoptará las medidas necesarias para extender el sistema de salud a las regiones mencionadas. Le ruega tenga a bien mantenerla informada sobre los progresos logrados el respecto. La Comisión toma nota asimismo de que según el citado informe, al mes de noviembre 2001, el sistema EPS registró un total acumulado de 333.058 asegurados lo que representa un crecimiento de 2,73 por ciento respecto de noviembre del año 2000. La Comisión ruega al Gobierno tenga a bien proporcionar informaciones detalladas sobre el campo de aplicación personal en la forma requerida en el formulario de memoria (véase solicitud directa).

Parte XIII (Disposiciones comunes) (en relación con las partes II, III y VIII), artículo 71. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno sobre la manera en que la Superintendencia de Entidades de Salud (SEPS) supervisa el funcionamiento del régimen de asistencia de salud. Toma nota al respecto de la Resolución de Superintendencia núm. 053-2000-SEPS/SD, que aprueba el Reglamento General de Supervisión de la SEPS, así como de la Resolución de Superintendencia núm. 026-2000-SEPS/CD, publicada el 6 de mayo del 2000, que aprueba el Reglamento de Infracciones y Sanciones de las Entidades Prestadoras de Salud. La Comisión toma nota asimismo de un informe de supervisión realizado por la SEPS con relación a la Clínica del Pacífico S.A.C. Ruega al Gobierno que tenga a bien comunicar, de ser el caso, los informes de supervisión de Novasalud EPS y de Rimac Internacional EPS, así como las resoluciones de sanción emitidas de conformidad con la Resolución de Superintendencia núm. 026-2000-SEPS/CD (véase Informe de Evaluación de la Gestión correspondiente al año 2001, pág. 5). Respecto de la viabilidad financiera de los organismos que participan en el régimen de salud el Gobierno señala que la legislación (decreto supremo núm. 009-97-SA, Reglamento de la ley núm. 26790) otorga a la SEPS, facultades para llevar a cabo la fiscalización tanto durante la constitución como durante el financiamiento de las EPS. La Comisión ruega nuevamente al Gobierno se sirva comunicar ejemplares de estudios de factibilidad (ibíd., pág. 8).

Artículo 72. En respuesta a los comentarios anteriores de la Comisión, el Gobierno reitera que la participación de las personas interesadas en la administración del sistema de salud no resulta obligatoria por ser la SEPS un organismo público creado por la ley, cuyo objeto es autorizar, regular y supervisar el funcionamiento de las EPS y cautelar el uso correcto de los fondos administrados por éstas. Es política de la SEPS difundir los derechos de los afiliados regulares, así como de considerar las opiniones de los distintos actores. La Comisión toma nota de estas informaciones. Comparte la opinión del Gobierno, por cuanto hace a la SEPS, de que la participación de las personas interesadas no resulta obligatoria. Observa empero que las EPS son entidades autónomas de la SEPS y que la supervisión que lleva a cabo esta última no implica la participación de las personas interesadas en la administración de las EPS. Lo anterior fue corroborado por el delegado trabajador del Perú, en junio del 2002, en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia. Habida cuenta de que a tenor de la legislación (artículos 15 y 16 de la ley núm. 26790) las empresas que prestan asistencia de salud, mediante las EPS o a través de sus propios servicios de asistencia, tienen derecho a un crédito sobre las cotizaciones de los trabajadores igual, en principio, al 25 por ciento de éstas, la Comisión ruega al Gobierno tenga a bien indicar las medidas que tiene en mente adoptar para permitir la participación de las personas protegidas en la administración de las EPS y de los servicios de asistencia propios de las empresas, que según el Informe de Evaluación de la Gestión Institucional del año 2001 ascendía al 31 de diciembre del 2001 a 529 empresas y entidades que prestan servicios de salud.

Régimen de pensiones

La Comisión toma nota de las informaciones relativas a la Oficina de Normalización Previsional (ONP) y a los fondos que administra el directorio del Fondo Consolidado de Reservas (FCR), así como de las informaciones estadísticas sobre el sistema privado de pensiones. La Comisión toma nota de la declaración formulada por el representante gubernamental en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, en junio de 2002. Comprueba empero que tampoco este año el Gobierno responde a las preguntas planteadas en sus comentarios anteriores. En esas condiciones, no puede sino reiterar los puntos planteados anteriormente:

I.  Sistema privado de pensiones

En su declaración ante la Comisión de la Conferencia, en junio de 2002, el Gobierno indica que la introducción del sistema privado de pensiones se debió al agotamiento financiero del sistema de reparto, producto de una serie de factores exógenos. El Estado no piensa empero suprimir su obligación de asegurar un sistema nacional de seguridad social en general. Al respecto, el 1.º de enero de 2002, se publicó la ley núm. 27617, pendiente aún de reglamentación, que entre otras disposiciones establece la pensión mínima del sistema privado de pensiones. Estas medidas apuntan a otorgar mediante el Fondo Nacional de Ahorro Público, bonificaciones a los pensionistas. El Gobierno es consciente de la importancia de los convenios de seguridad social, habida cuenta del importante papel que éstos desempeñan en la lucha contra la pobreza. Por ello es preciso hacer todo lo necesario para encontrar, con el apoyo de la OIT, las soluciones adecuadas para armonizar las normas y los compromisos internacionales contraídos con la política y los derechos internos. Por ello también es preciso velar por el alcance de un mejor nivel de pensión que se dará paulatinamente y que se ha propuesto como objetivo el sistema privado de pensiones. La Comisión toma nota de dicha declaración. Espera que en su próxima memoria el Gobierno tendrá a bien exponer la manera en que se han resuelto los siguientes asuntos planteados desde hace varios años.

1. Parte V (Prestaciones de vejez), artículos 28 y 29, párrafo 1 (en relación con el artículo 65 o con el artículo 66). En sus comentarios anteriores, la Comisión había puesto de relieve que la tasa de las pensiones otorgadas por el sistema privado de pensiones no parece estar determinada por anticipado, en la medida en que depende del capital acumulado en las cuentas individuales de capitalización, y en especial, del rendimiento obtenido. La Comisión había tomado nota de los datos estadísticos sobre el factor de ajuste de pensiones y el promedio mensual por afiliado, transmitidos por el Gobierno en septiembre de 1998 - los cuales no son, sin embargo, suficientes para permitirle determinar el cumplimiento del Convenio. La Comisión toma nota de que según el «Informe sobre la ONP y los fondos que administra el directorio FCR, Ministerio de Economía y Finanzas, junio de 2002, pág. 5», 25.000 personas gozan de los beneficios del sistema privado de pensiones. La Comisión ruega al Gobierno tenga a bien comunicar informaciones sobre el monto de las pensiones. La Comisión recuerda nuevamente que, según el artículo 29, párrafo 1, leído conjuntamente con los artículos 28 y 65 ó 66, deberá garantizarse a la persona protegida una prestación de vejez igual al 40 por ciento del salario de referencia, cuando ésta haya cumplido, antes de la contingencia, de conformidad con reglas prescritas, un período de calificación que podrá consistir en 30 años de cotización. En consecuencia, la Comisión agradecería al Gobierno que comunique informaciones estadísticas conforme al formulario de memoria, a fin de poder apreciar plenamente en qué medida la prestación de vejez alcanza, en todos los casos y cualquiera sea la modalidad de pensión elegida, el nivel prescrito por el Convenio.

En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota con interés de que el 1.º de enero de 2002, se publicó la ley núm. 27617, pendiente aún de reglamentación, que entre otras disposiciones establece la pensión mínima del sistema privado de pensiones. La Comisión ruega al Gobierno tenga a bien comunicar informaciones detalladas sobre el monto de la pensión mínima. Al respecto, la Comisión recuerda que la fórmula del artículo 66 puede ser utilizada en el marco del sistema privado de pensiones siempre que la prestación mínima de vejez, pagada a un beneficiario tipo después de 30 años de cotización, alcance el monto mínimo requerido por el Convenio (40 por ciento del salario de un trabajador ordinario no calificado adulto, de sexo masculino, elegido de conformidad con las disposiciones de los párrafos 4 ó 5 del mencionado artículo). En consecuencia la Comisión ruega al Gobierno tenga a bien comunicar el texto de la citada ley y, de ser el caso, de su reglamento de aplicación, así como las informaciones estadísticas requeridas por el formulario de memoria.

2. Artículo 30. La Comisión ruega nuevamente al Gobierno que se sirva indicar las medidas adoptadas o previstas para garantizar la plena aplicación de esta disposición del Convenio - pago de la prestación durante todo el transcurso de la contingencia - en lo que se refiere a la modalidad de retiro programado, la cual permite efectuar retiros mensuales hasta la extinción del capital acumulado en su cuenta, en contradicción con el artículo mencionado. Al respecto, la Comisión también se remite a los comentarios que formula sobre la aplicación del artículo 4 del Convenio sobre el seguro de vejez (industria, etc.), 1933 (núm. 35).

3. Parte IX (Prestaciones de invalidez), artículo 58. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de que en el caso de un trabajador con invalidez permanente, el retiro programado se da como pensión de supervivencia; el titular mantiene la propiedad de su cuenta individual de capitalización, que genera derechos para los derechohabientes y se reajusta trimestralmente de acuerdo a la situación económica actual. La Comisión ruega nuevamente al Gobierno que tenga a bien indicar de qué manera se garantiza la plena aplicación de esta disposición del Convenio (pago de la prestación durante todo el transcurso de la contingencia o hasta su sustitución por una prestación de vejez) en caso de invalidez total permanente de un trabajador que se haya acogido a la modalidad de retiro programado.

4. Parte XIII (Disposiciones comunes), artículo 71, párrafo 1. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de que existe una independencia absoluta entre las aportaciones de cada trabajador por lo que los gastos administrativos quedan cubiertos por un porcentaje mínimo de las aportaciones que efectúa cada uno de los trabajadores, cuota que forma parte de un fondo mediante el cual, a través de un mini sistema de reparto, se financian los gastos de administración de manera general. La Comisión recuerda que el costo de las prestaciones, ciertos gastos de administración, así como el importe de ciertas comisiones, están a cargo exclusivo del trabajador afiliado a una AFP, siendo los aportes del empleador de naturaleza voluntaria. Según el artículo 71, párrafo 1, «el costo de las prestaciones... y los gastos de administración de estas prestaciones deberán ser financiados colectivamente por medio de cotizaciones o de impuestos, o por ambos medios a la vez, en forma que evite que las personas de recursos económicos modestos tengan que soportar una carga demasiado onerosa y que tenga en cuenta la situación económica del miembro y la de las categorías de personas protegidas». La Comisión solicita nuevamente al Gobierno tener a bien indicarle las medidas adoptadas o previstas para asegurar la plena aplicación del Convenio sobre este punto.

5. Artículo 71, párrafo 2. La Comisión recuerda nuevamente que en virtud de estas disposiciones del Convenio, el total de cotizaciones de seguro a cargo de los asalariados protegidos no deberá exceder del 50 por ciento del total de recursos destinados a la protección de los asalariados, de los cónyuges y de los hijos de éstos. La Comisión, para poder pronunciarse sobre la aplicación de esta disposición, reitera su petición al Gobierno de que en su próxima memoria se incluyan las informaciones estadísticas solicitadas por el formulario de memoria bajo este artículo del Convenio en lo que se refiere a los sistemas privados de pensiones y de salud, así como a los sistemas administrados por los regímenes públicos.

II.  Sistema de pensiones administrado por la ONP

La Comisión señala nuevamente la atención del Gobierno sobre los siguientes puntos:

1. Parte V (Prestaciones de vejez), artículo 29, párrafo 2, a). En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de la declaración del Gobierno según la cual para obtener el derecho a recibir una pensión completa de jubilación proporcional al monto sobre el cual se aportó, se ha fijado en un mínimo de 20 años de aportaciones. En su memoria recibida en septiembre de 1998, el Gobierno reconoce que el ordenamiento jurídico peruano no se encuentra encuadrado dentro del supuesto previsto en la mencionada disposición. La Comisión recuerda que el párrafo 2, a), del artículo 29, prevé que, cuando la prestación de vejez está condicionada al cumplimiento de un período mínimo de calificación, una prestación reducida deberá garantizarse a todo afiliado que haya cumplido un período de calificación o de empleo de 15 años. La Comisión advierte nuevamente que el período de calificación previsto por la legislación nacional es superior a los 15 años establecidos en el Convenio. En estas condiciones, la Comisión no puede sino insistir para que el Gobierno adopte las medidas necesarias para que las personas protegidas puedan beneficiar de una prestación reducida después de 15 años de cotización, como la prevista en esta disposición del Convenio.

2. Parte XI (Cálculo de los pagos periódicos), artículos 65 y 66. La Comisión ha tomado nota de la adopción de la Resolución Jefatural núm. 001-2002-JEFATURA/ONP, la cual dispone el incremento de pensiones comprendidas en el Sistema Nacional de Pensiones a que se refiere el decreto ley núm. 19990. Le ruega tenga a bien comunicar el texto de la citada Resolución. La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno según la cual el monto máximo de la pensión de vejez pagado por el sistema público de pensiones es insuficiente y sin proporción respecto de las aportaciones de los trabajadores. Toma nota asimismo de que, a partir del 1.° de enero de 1997, las aportaciones al sistema nacional de pensiones no podrán ser menores del 13 por ciento de la remuneración asegurable por cada trabajador. Además, se creó un Fondo Nacional de Ahorro Público, cuya rentabilidad estará destinada a otorgar bonificaciones a los pensionistas cuyas pensiones totales mensuales no sean mayores de 1.000 nuevos soles. La Comisión espera que el Gobierno pueda seguir comunicando informaciones sobre las medidas adoptadas o previstas para aumentar el monto de las prestaciones pagadas por el Sistema Nacional de Pensiones, a los efectos de alcanzar el nivel prescrito en el Convenio. Además, la Comisión solicita nuevamente al Gobierno tenga a bien comunicar todas las estadísticas que requiere al respecto el formulario de memoria bajo los artículos 65 ó 66, incluidas aquellas relativas a la revalorización de las prestaciones de largo plazo que tengan en cuenta la evolución del costo de vida. A este respecto, la Comisión recuerda, una vez más, la importancia que la Comisión atribuye, en el caso de las prestaciones a largo plazo, a la revisión del monto de los pagos periódicos en curso, tal como lo requieren los artículos 65, párrafo 10, y 66, párrafo 8. La Comisión ruega al Gobierno tenga a bien comunicar el texto de la citada Resolución Jefatural.

III.  Supervisión de los sistemas de pensión privado y público

El Gobierno indica en su memoria recibida en septiembre de 1998, que el Estado asume la responsabilidad general en lo que se refiere al servicio de las prestaciones adoptando todas las medidas necesarias para alcanzar dicho fin, así como la buena administración de las instituciones y servicios que contribuyan a la aplicación del Convenio. La Comisión agradecería al Gobierno tener a bien dar a conocer las medidas concretas adoptadas para garantizar la aplicación de los artículos 71, párrafo 3, y 72, párrafo 2, tanto en lo que concierne al sistema privado como al sistema público de pensiones. En este contexto, la Comisión recuerda la importancia que tiene la realización regular de estudios y cálculos actuariales que requiere el artículo 71, párrafo 3.

Tratándose particularmente del sistema privado, la Comisión ha tomado nota que, de conformidad con el artículo 23 del decreto supremo núm. 054-97-EF, las inversiones de las AFP deben generar una rentabilidad mínima. Además, el Gobierno determinará los criterios aplicables a la rentabilidad mínima (garantizada por el encaje legal que se constituye con recursos propios de las AFP y con otras medidas). La Comisión agradecería al Gobierno que, en su próxima memoria, también indique todas las medidas adoptadas en materia de rentabilidad mínima generada por las AFP para sus afiliados y comunique el texto del decreto supremo refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas.

IV.  Participación de las personas protegidas en la administración
de los sistemas

1. La Comisión solicita nuevamente al Gobierno que tenga a bien indicar las medidas adoptadas o previstas para dar efecto, en el marco del sistema privado de pensiones, al artículo 72, párrafo 1, que prevé que, cuando la administración no esté confiada a una institución reglamentada por las autoridades públicas o a un departamento gubernamental responsable ante un parlamento, los representantes de las personas protegidas deberán participar en la administración o estar asociadas a ella, con carácter consultivo, en las condiciones prescritas. En este sentido, la Comisión se refiere a las informaciones transmitidas por el Gobierno en su memoria de 2001 sobre la aplicación del Convenio núm. 35, y confía en que comunicará toda nueva medida que haya sido adoptada para permitir la participación de las personas protegidas en la administración del sistema privado de pensiones.

2. La Comisión ruega al Gobierno tenga a bien indicar la manera en que los representantes de las personas protegidas participan en la gestión del sistema de pensión administrado por la Oficina de Normalización Previsional (ONP) y en particular si están representados en los órganos de esta Oficina.

En relación con las observaciones formuladas por la Asociación de Jubilados Petroleros del Area Metropolitana de Lima y Callao, la Comisión toma nota de la declaración del Gobierno según la cual ninguna autoridad puede avocarse al conocimiento de causas pendientes ante el órgano jurisdiccional, ni interferir en el ejercicio de sus funciones. La Comisión se remite a sus anteriores comentarios y no duda en que el Gobierno comunicará a tiempo las decisiones judiciales definitivas sobre las causas incoadas en relación con las observaciones antes formuladas por la Asociación de Jubilados Petroleros del Area Metropolitana de Lima y Callao.

En relación con una comunicación presentada por la Federación Sindical Mundial, la Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno en virtud de las cuales una comisión especial se encuentra encargada de elaborar un informe sobre la situación de los regímenes previsionales comprendidos en los decretos-leyes núms. 1990, 20530 y otros a cargo del Estado. Una vez que la mencionada comisión presente el aludido informe, el Gobierno podrá determinar la viabilidad de lo planteado por la Central Nacional de Jubilados y Pensionados del Perú (CENAJUPE).

Consciente de la complejidad de las cuestiones planteadas, la Comisión confía en que el Gobierno, en concordancia con lo declarado en junio de 2002 por el representante gubernamental podrá recurrir al asesoramiento de los servicios competentes de la Oficina, tanto sobre la organización como sobre el funcionamiento de los sistemas de seguridad social, público y privado, en materia de salud y pensiones. La Comisión confía en que el Gobierno redoblará sus esfuerzos para transmitir las informaciones requeridas en esta observación, así como en su solicitud directa.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2003.]