Observación (CEACR) - Adopción: 2002, Publicación: 91ª reunión CIT (2003)

Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) - México (Ratificación : 1961)

La Comisión ha tomado conocimiento con interés de las informaciones especialmente detalladas, incluidas las estadísticas comunicadas por el Gobierno en respuesta a sus comentarios anteriores, tras la entrada en vigor, en 1997, de la nueva legislación que asocia al sector privado a la realización de los objetivos perseguidos por la seguridad social. Ha tomado nota igualmente de las observaciones presentadas por la Confederación de Cámaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos (CONCAMIN), sobre la aplicación del Convenio, comunicadas por el Gobierno junto a su memoria.

La Comisión ruega al Gobierno que tenga a bien proporcionar informaciones sobre los puntos siguientes.

Parte II (Asistencia médica). En sus comentarios anteriores la Comisión había tomado nota de que, en aplicación del artículo 89 de la ley del seguro social, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), puede brindar la asistencia médica que corre a su cargo, según las tres modalidades siguientes: I) directamente, mediante el personal y las instalaciones que le son propias; II) indirectamente, a través de convenios con otros organismos públicos o privados, proveedores de asistencia; III) indirectamente, mediante la conclusión de convenios con las empresas que poseen sus propios servicios médicos. En su memoria, el Gobierno indica que el IMSS mediante la subrogación transmite la prestación del servicio a los derechohabientes a otra persona jurídica que las asume en las mismas condiciones en que el instituto las otorga. La subrogación es una herramienta que permite llevar oportunamente la atención del IMSS a los derechohabientes cuando éste no tiene la infraestructura adecuada. Con lo anterior el IMSS da pleno cumplimiento al artículo 89 de la ley del seguro social y con ello al Convenio. El citado artículo 89 persigue poner a la disposición de los trabajadores esquemas flexibles de aseguramiento y extender con ello la cobertura de la asistencia a mayor número de personas protegidas. La Comisión toma nota de dichas informaciones. Toma nota además de los montos ejercidos en servicios de subrogación, del número de convenios o contratos concluidos con prestadores de servicios y de convenios de reversión de cuotas, así como del número y características principales (sexo, sector de actividad, distribución geográfica, niveles de ingreso, etc.) de los derechohabientes amparados por medio de la subrogación. La Comisión ruega al Gobierno que tenga a bien comunicar el texto de convenios de subrogación de servicios concluidos con prestadores de servicios (proveedores de asistencia del sector privado), así como el texto de convenios de reversión de cuotas o de subrogación de servicios concluidos con empresas que cuentan con sus propios servicios médicos o con las otras instituciones mencionadas en la memoria.

Parte V (Prestaciones de vejez), artículos 28, 29 y 30 del Convenio. 1. En sus comentarios anteriores, la Comisión había comprobado que, para las personas que cumplen con las condiciones para la adquisición del derecho a una pensión de vejez fijadas por la legislación, la cuantía de ésta no se determina de antemano, sino que depende del capital acumulado en las cuentas individuales de los trabajadores, y especialmente del rendimiento obtenido, cuya gestión se confía obligatoriamente a una sociedad administradora de fondos para el retiro (AFORE), elegida por el trabajador. Sin embargo, en aplicación del artículo 170 de la ley del seguro social, el Estado garantiza a los trabajadores que cumplen con las condiciones de edad y de período de calificación fijadas en el artículo 162 de la ley del seguro social, una «pensión garantizada», cuya cuantía es equivalente al salario mínimo general para el Distrito Federal. Al respecto, la Comisión toma nota de que el beneficiario tipo se determinó con base en el párrafo 5 del artículo 66, del Convenio. Ruega al Gobierno tenga a bien proporcionar las informaciones estadísticas solicitadas por el formulario de memoria aprobado por el Consejo de Administración bajo el artículo 66 del Convenio, títulos I y III.

2. a) La Comisión toma nota de las informaciones pormenorizadas que el Gobierno ha proporcionado en su memoria sobre las diversas comisiones que cobran las Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORES), y las compañías de seguros. Toma nota de que las comisiones acumuladas devengadas por las AFORES, tanto de flujo como de saldo, llegarían a representar el 11,2 por ciento del saldo acumulado durante 25 años por un trabajador que percibe el salario promedio. Ruega al Gobierno tenga a bien indicar el porcentaje total promedio - incluyendo el promedio aplicado sobre el fondo y el promedio aplicado sobre el salario - de las comisiones sobre monto del salario promedio de un trabajador y de una trabajadora tipo. Ruega asimismo se sirva indicar si en la determinación del monto de las comisiones se ha tomado en consideración, de conformidad con el artículo 71, párrafo 1, del Convenio, su impacto sobre las personas de recursos económicos modestos. Ruega al Gobierno tenga a bien proporcionar informaciones diferenciadas por sexo sobre el monto de las comisiones devengadas por las AFORES (retiro programado) o compañías aseguradoras (rentas vitalicias) durante la etapa pasiva, es decir, al momento de recibir la pensión (renta vitalicia), periódicamente sobre la pensión recibida (renta vitalicia o retiro programado) o sobre el fondo acumulado del pensionado (retiro programado).

b) En respuesta a los comentarios anteriores de la Comisión sobre las modalidades de cálculo de las pensiones, el Gobierno indica que en el caso de los seguros de invalidez y vida y de riesgos del trabajo, las compañías aseguradoras otorgan las pensiones tanto a trabajadoras como a trabajadores, de acuerdo con los beneficios establecidos en la ley del seguro social, los cuales se basan en el salario. El monto constitutivo que se canaliza a la compañía de seguros para la contratación de la renta vitalicia se calcula de acuerdo con tablas de mortalidad de inválidos por edad y por sexo. La Comisión toma nota de dichas informaciones. Habida cuenta de que el seguro de riesgos del trabajo es financiado íntegramente por el empleador, ruega al Gobierno se sirva indicar si en el monto constitutivo que se canaliza a las compañías de seguro, se incluye el fondo de ahorro acumulado por el trabajador a la fecha en que ocurre el siniestro (véase comentarios formulados bajo el artículo 71, párrafo 2,del Convenio).

3. En sus comentarios anteriores, la Comisión había señalado a la atención del Gobierno el artículo 29, párrafo 2, a), del Convenio, que prevé que deberá garantizarse una prestación reducida de vejez, al menos a una persona protegida que hubiese cumplido, antes de la contingencia, un período de calificación de 15 años de cotización o de empleo. En su memoria, el Gobierno reitera que los asegurados que no cumplen, en el momento de la adquisición del derecho a las prestaciones de vejez, la condición de un período de calificación de 1.250 semanas de cotización prevista en los artículos 154 y 162 de la ley del seguro social, tendrán la opción de retirar el saldo de su cuenta individual en una sola exhibición o bien seguir cotizando hasta cubrir las semanas necesarias para que opere su pensión. Si el asegurado hubiese cotizado durante 750 semanas, tendrá derecho a las prestaciones en especie del seguro de enfermedades y maternidad. Los trabajadores que hubieran realizado al menos una cotización al sistema de reparto anterior preservan los derechos establecidos en la ley derogada. Los asegurados inscritos con anterioridad a la entrada en vigor de la nueva ley del seguro social pueden optar por acogerse sea al régimen de reparto o al de capitalización. El requisito de antigüedad para tener derecho a una pensión por vejez o por cesantía en edad avanzada para todos los trabajadores de la transición es de 500 semanas de cotización, período menor al contemplado en el artículo 29, párrafo 2,del Convenio. La Comisión toma nota de estas informaciones. No puede sino insistir que, por cuanto hace al régimen de capitalización, ni las posibilidades ofrecidas a los asegurados por el artículo 162 de la ley del seguro social, ni el derecho a prestaciones en especie del seguro de enfermedades y maternidad, que es, por lo demás, igualmente reconocido a todos los pensionados por el artículo 84 de la ley, no podrían considerarse suficientes para garantizar la aplicación del artículo 29, párrafo 2, del Convenio. Ante tal situación, espera que el Gobierno pueda volver a analizar la situación e indicar las medidas adoptadas o previstas para garantizar una prestación de vejez periódica reducida al menos a una persona protegida que hubiese cumplido, antes de la contingencia, un período de calificación de 15 años de cotización o de empleo, de conformidad con lo que prevé el Convenio en este punto.

4. Parte XI (Cálculo de los pagos periódicos), artículos 65, párrafo 10, y 66, párrafo 8 (revisión de las prestaciones). En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno acerca de la evolución del índice del costo de vida, de las ganancias y de las prestaciones, que demostraban que se había dado efecto a estas disposiciones del Convenio, al prever el ajuste de las prestaciones a largo plazo para todas las contingencias, con excepción de las prestaciones de sobrevivientes. En efecto, según las estadísticas comunicadas en su memoria correspondiente a mayo de 1997 y junio de 2000, el aumento de las prestaciones de sobrevivientes para el mismo período, distaba de seguir el nivel general de ganancias y de costo de vida, por cuanto, según las estadísticas comunicadas por el Gobierno, era sólo del 34,72 por ciento, en lo que respecta a la evolución de la media por beneficiario, y del 22,39 por ciento. La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno en su última memoria según las cuales el aumento de las prestaciones de sobrevivientes parece satisfacer las disposiciones del Convenio. Desea empero señalar a la atención del Gobierno que las informaciones estadísticas proporcionadas en su última memoria no coinciden, respecto del mismo período, con las proporcionadas en la memoria que cubre el período 1997-2000. La Comisión agradecería por tanto que el Gobierno tenga a bien aclarar esta contradicción y proporcionar informaciones actualizadas a este respecto.

Parte XIII (Disposiciones comunes). 1. Financiación (artículo 71). La Comisión ha tomado nota de las informaciones relativas a la financiación de las prestaciones. Solicita al Gobierno que tenga a bien indicar de qué manera se ha dado efecto al artículo 71, párrafo 2, del Convenio, en lo que respecta a las prestaciones de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, en la medida en que los fondos acumulados en las cuentas individuales de los trabajadores participan en la financiación de estas prestaciones, en aplicación de los artículos 58 y 64 de la ley del seguro social.

2. Administración y control del sistema de seguridad social (artículos 71, párrafo 3, y 72, párrafo 1). La Comisión ha tomado nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno en su memoria. Ha tomado nota con interés del Informe financiero y actuarial del Instituto Mexicano aprobado por la Asamblea general del IMSS el 30 de agosto de 2000. Observa empero que no existe un informe actuarial global para todo el sistema. Habida cuenta de que el Estado es responsable del funcionamiento del conjunto del sistema, la Comisión hace hincapié en la necesidad de que se efectúe una evaluación actuarial global de todo el sistema. Para garantizar la plena aplicación del artículo 71, párrafo 3, dicha evaluación deberá cubrir los diferentes regímenes de pensiones, que incluya y recapitule, a una fecha de valuación, los pasivos ciertos y contingentes así como todas las deudas y los compromisos del Estado, generados por el antiguo y el nuevo sistema de seguridad social, y englobar, tanto a la parte del IMSS, como a la del INFONAVIT y a la del SAR, en la financiación y los compromisos y de todos los rubros de gasto, incluyendo recaudación, gestión, supervisión y control. La Comisión estima que la viabilidad y la sustentabilidad del sistema dependen del conocimiento pormenorizado de la evolución real y previsible del conjunto del sistema. Se trata pues de la esencia misma de un estudio actuarial. Sólo una valuación actuarial integral del sistema permitirá efectuar estimaciones sobre los pasivos contingentes que el Estado debe colmar y hacer las previsiones correspondientes.

3. Participación de las personas protegidas en la administración (artículo 72, párrafo 1). En respuesta a los comentarios de la Comisión, el Gobierno indica que ha confiado la administración de las AFORES y de las Sociedades de Inversión Especializadas de Fondos para el Retiro (SIEFORES) a instituciones reglamentadas por una institución pública como lo es la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro (CONSAR). Por ende, en opinión del Gobierno, no es aplicable el párrafo 1, artículo 72 del Convenio. Por ello considera el Gobierno que los artículos 29 y 49 de la ley de los sistemas de ahorro para el retiro del 23 de mayo de 1996 dan pleno cumplimiento a estos artículos del Convenio. La Comisión toma nota de dicha declaración. Desea poner de relieve, que el artículo 2 de la mencionada ley no parece contemplar entre las atribuciones de la CONSAR la administración de las cuentas individuales. Dicha atribución atañe, en los términos del artículo 18 de la misma, a las AFORES. Habida cuenta de que los artículos 29 y 49 de la ley no especifican que los consejeros independientes representan los intereses de los trabajadores, la Comisión ruega al Gobierno que tenga a bien indicar las medidas que tiene en mente adoptar para permitir la participación de las personas protegidas en la administración de las AFORES y de las SIEFORES, al igual que en las compañías de seguros.