Observación (CEACR) - Adopción: 2001, Publicación: 90ª reunión CIT (2002)

Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) - Myanmar (Ratificación : 1955)

1. La Comisión ha tomado nota de las memorias del Gobierno sobre la aplicación del Convenio. Al examinar el cumplimiento de las recomendaciones de la Comisión de Encuesta establecida para examinar la observancia por Myanmar del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), la Comisión también ha tomado nota de la siguiente información:

-  la información presentada y las discusiones en la Conferencia Internacional del Trabajo en su 89.ª reunión, junio de 2001 (Actas Provisionales núm. 19, tercera parte);

-  la información presentada al Consejo de Administración de la OIT y las discusiones que tuvieron lugar en su 280.ª reunión celebrada en marzo de 2001 (reproducidas en las Actas Provisionales núm. 19, tercera parte, de la 89.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo);

-  la información presentada al Consejo de Administración de la OIT en su 282.ª reunión celebrada en noviembre de 2001, con inclusión, en particular del Informe del Equipo de Alto Nivel, sobre los «Acontecimientos relacionados con la cuestión de la observancia por el Gobierno de Myanmar del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29)» (documento GB.282/4 y anexos), la presentación del representante gubernamental y las conclusiones del Consejo de Administración (documento GB.282/4/2);

-  la resolución adoptada por la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en su 57.º período de sesiones (marzo-abril de 2001) sobre la situación de los derechos humanos en Myanmar (documento E/CN.4/RES/2001/15);

-  el informe provisional preparado por el Sr. Paulo Sergio Pinheiro, Relator Especial de la Comisión de Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Myanmar, de fecha 20 de agosto de 2001 (documento A/56/312 de las Naciones Unidas) y su declaración de 9 de noviembre de 2001 en el 56.º período de sesiones de la Asamblea General;

-  una información sobre la reunión del Consejo de Administración de la OIT, presentada el 19 de noviembre de 2001 por el Ministro de Relaciones Exteriores de Myanmar y sobre la que se informó al día siguiente en «The New Light of Myanmar» y la agencia «Reuters»;

-  una comunicación de 29 de noviembre de 2001 por la que la Confederación Internacional de Sindicatos Libres presentó a la OIT nueva documentación que se refiere al continuo recurso masivo al trabajo forzoso por parte de las autoridades de Myanmar, una copia de las cuales fue transmitida al Gobierno para que formulase los comentarios que estime convenientes sobre las cuestiones que allí se plantean.

2. La información disponible acerca de la observancia del Convenio por el Gobierno de Myanmar, se expone de nuevo en tres partes, que tratarán de: i) la enmienda de la legislación; ii) cualquier medida adoptada por el Gobierno para detener la imposición en la práctica del trabajo forzoso u obligatorio, y la información disponible sobre la práctica actual; iii) la aplicación de sanciones que pueden ser impuestas en virtud del Código Penal por la imposición de trabajo forzoso u obligatorio.

I.  Enmienda de la legislación

3. En el párrafo 470 de su informe de 2 de julio de 1998, la Comisión de Encuesta tomó nota de:

... que el apartado d) del artículo 11, considerado junto con los apartados g), n) y o) del párrafo 1) del artículo 8 de la ley de aldeas, así como el apartado b) del artículo 9 de la ley de ciudades estipulan la imposición de trabajos o servicios a cualquier persona que resida en una circunscripción rural o urbana, esto es, trabajo o servicios para los que dicha persona no se ha ofrecido voluntariamente, y prevén que el hecho de no acatar una orden formulada de conformidad con el párrafo d) del artículo 11 de la ley de aldeas, o con el párrafo b) del artículo 9 de la ley de ciudades, será objeto de sanciones penales en virtud del artículo 12 de la ley de aldeas o del apartado a) de la ley de ciudades. Por consiguiente, estas leyes estipulan la imposición de «trabajo forzoso u obligatorio» tal como se entiende en la definición que figura en el párrafo 1 del artículo 2 del Convenio.

La Comisión de Encuesta tomó nota, además, de que los amplios poderes que permiten obligar a la población a que realice trabajos y servicios en virtud de estas disposiciones, no corresponden a ninguna de las excepciones que se enumeran en el artículo 2, párrafo 2, del Convenio, y son totalmente incompatibles con el Convenio. Recordando que la enmienda de estas disposiciones venía siendo prometida por el Gobierno desde hace más de 30 años, la Comisión instó al Gobierno a adoptar las medidas necesarias para garantizar que la ley de aldeas y la ley de ciudades fueran puestas en conformidad con el Convenio sin más dilaciones, a más tardar, el 1.º de mayo de 1999 (párrafo 539, a) del informe de la Comisión).

4.  La Comisión observa, que a finales de noviembre de 2001 no se había enmendado ni la ley de aldeas ni la ley de ciudades como lo había solicitado la Comisión de Encuesta y esta Comisión, y prometido el Gobierno desde hace muchos años; tampoco se había puesto en conocimiento de la Comisión un proyecto de ley propuesto o previsto para tal fin. La Comisión toma nota del párrafo 47 del informe del Equipo de Alto Nivel que el Gobierno había hecho ejercicio del poder legislativo en junio de 2000 y en febrero de 2001 al promulgar la «ley de 2000 sobre la judicatura» y la «ley de 2001 relativa al Procurador General». La Comisión expresa nuevamente la esperanza de que, finalmente, la ley de aldeas y la ley de ciudades se pongan en conformidad con el Convenio.

5. En su observación anterior la Comisión había tomado nota de que si bien aún no se habían enmendado las leyes de aldeas y de ciudades, la «Orden por la que se exige que no se haga uso de las facultades conferidas en virtud de ciertas disposiciones de la ley de ciudades de 1907 y de la ley de aldeas de 1907» (núm. 1/99), modificada por la «Orden complementaria de la orden núm. 1/99», de 27 de octubre de 2000, podría constituir una base jurídica suficiente para asegurar el cumplimiento del Convenio en la práctica, si, de buena fe, es aplicada no sólo por las autoridades locales facultadas para exigir trabajo con arreglo a las leyes de aldeas y ciudades, sino también por parte de los funcionarios civiles y militares autorizados para pedir la asistencia de las autoridades locales, en virtud de las mismas leyes. Esto, en opinión de la Comisión, exigía la adopción de nuevas medidas, tal y como indicara la Comisión de Encuesta en las recomendaciones del párrafo 539, b), de su informe.

II.  Medidas para poner fin a la exigencia en la práctica de trabajo
  forzoso u obligatorio e información disponible sobre la práctica existente

  A.  Medidas para poner fin a la exigencia en la práctica
  del trabajo forzoso u obligatorio

6. En las recomendaciones que figuran en el párrafo 539, b) de su informe de julio de 1998, la Comisión de Encuesta indicó que las medidas para garantizar que en la práctica vigente las autoridades, en particular las militares, no impusieran más trabajo forzoso u obligatorio, eran:

... tanto más importante que parecieran darse por sentadas las facultades de imposición de trabajo obligatorio sin referencia alguna a la ley de aldeas o a la ley de ciudades. Así, además de modificar la legislación, es necesario tomar inmediatamente medidas concretas para todos y cada uno de los diferentes casos de trabajo forzoso examinados en los capítulos 12 y 13 [del informe de la Comisión] para poner término a la práctica actual. Esto no debe hacerse mediante directivas secretas contrarias al Estado de derecho y que han demostrado ser ineficaces, sino mediante leyes del Poder Ejecutivo de conocimiento público promulgadas y comunicadas a toda la jerarquía militar y a toda la población. Además, esas medidas no deben limitarse a la cuestión de la remuneración, sino que deben garantizar que nadie sea obligado a trabajar contra su voluntad. No obstante, es necesario prever un presupuesto apropiado a fin de contratar mano de obra libre para obras públicas que actualmente son realizadas por mano de obra forzosa no remunerada...

7. Ausencia de instrucciones específicas y concretas. En su observación anterior la Comisión había tomado nota de que ante la ausencia de instrucciones específicas y concretas para las autoridades civiles y militares, que contengan una descripción de las diversas formas y modalidades de imposición de trabajo forzoso, la aplicación de las disposiciones adoptadas hasta ahora pone en juego la interpretación en la práctica de la noción «trabajo forzoso». Esta noción no puede darse por supuesto, como se demuestra por los diversos términos birmanos utilizados para designar el trabajo exigido a la población, incluido el trabajo «loh ah pay», «voluntario» o «donado». La necesidad de clarificación de la cuestión queda subrayada por los reiterados intentos del Gobierno de vincular la imposición generalizada de trabajo y de servicios, principalmente por las autoridades militares, a los méritos que pudieran obtenerse en la religión budista por la ayuda ofrecida espontáneamente. La Comisión de Encuesta recordaba, en el párrafo 539, c) de su informe, que la tendencia a confundir el trabajo forzoso y el trabajo voluntario, constante en las declaraciones del Gobierno, «muy probablemente ocurra en la realidad del reclutamiento realizado por funcionarios locales o militares».

8. En su informe sobre la aplicación del Convenio el Gobierno sólo se refiere a la directiva expedida el 1.º de noviembre de 2000 por el Consejo de Paz y Desarrollo del Estado (State Peace and Development Council (CPDC))«ordenando a todas las autoridades interesadas a obedecer estrictamente las órdenes emitidas por el Ministerio del Interior» es decir, la orden núm. 1/99 y su orden complementaria, mencionada en el párrafo 5 supra. La Comisión toma nota del informe del Equipo de Alto Nivel que:

... el Equipo de Alto Nivel pidió en varias ocasiones que se le proporcionaran traducciones oficiales de toda instrucción adicional dirigida a cualquier autoridad, incluidas las militares. En el momento de redactar ese informe [en octubre de 2001], el Equipo de Alto Nivel sólo había recibido tres instrucciones en birmano promulgadas por diferentes jefes militares a las unidades bajo su mando. Se han solicitado traducciones oficiales de estas órdenes pero todavía no se han recibido. Basándose en traducciones oficiosas, el Equipo de Alto Nivel entendió que dos de estas órdenes se limitaban a reproducir el texto de la orden complementaria promulgada por el Secretario-1 el 1.º de noviembre de 2000. no contenían ninguna especificación acerca del tipo de tareas para las cuales se prohibía la exigencia de trabajo o acerca del modo en que dichas tareas deberían llevarse a cabo en adelante. La tercera instrucción promulgada por la NaSaKa en fecha 22 de julio de 2001 reproducía la prohibición general de exigir trabajo forzoso contenida en las órdenes, pero añadía que si resultaba necesario recurrir al trabajo forzoso, éste debería pagarse en consecuencia.

Así, la tercera instrucción proporciona otro ejemplo de la confusión entre el trabajo obligatorio y el trabajo voluntario, mencionada en el párrafo 7, y en última instancia, se limita a la cuestión del pago de una remuneración, contrario a las indicaciones específicas del párrafo 539, b) del informe de la Comisión de Encuesta, citado en el párrafo 6 supra.

9. Así pues, se requiere aún instrucciones claras que indiquen a todos los funcionarios interesados, incluidos los oficiales de todos los niveles de las fuerzas armadas, tanto los tipos de tareas para las que se prohíbe la exigencia del trabajo forzoso como el modo en que han de realizarse las mismas tareas en lo sucesivo. La Comisión espera que pronto se expedirán las instrucciones detalladas necesarias y que comprenderán, entre otras, cada una de las siguientes cuestiones:

-  acarreo para los militares (o para otros grupos militares/paramilitares, para campañas militares o para patrullas regulares);

-  construcción o reparación de campamentos/instalaciones militares;

-  otros apoyos para los campamentos (guías, mensajeros, cocineros, limpiadores, etc.);

-  generación de ingresos por individuos o grupos (incluido el trabajo en proyectos agrícolas e industriales de propiedad del ejército);

-  proyectos de infraestructura nacional o local (que incluyen carreteras, ferrocarriles, embalses, etc.);

-  limpieza/embellecimiento de zonas rurales o urbanas;

-  suministro de materiales o provisiones de cualquier tipo. La prohibición de requisición también debe aplicarse a las solicitudes de dinero (excepto cuando se debieran al Estado o a una comisión municipal o a una comisión de la ciudad, con arreglo a la legislación pertinente) puesto que en la práctica, las solicitudes de dinero o servicios por parte de los militares suelen ser intercambiables.

10. Publicidad dada a las órdenes. Si bien parecen no haberse adoptado aún las instrucciones específicas y concretas pedidas por la Comisión de Encuesta, el Gobierno indica en su informe que la orden núm. 1/99, su orden complementaria y la directiva del CPDC de 1.º de noviembre de 2000 (véase párrafo 5 y 8 supra) se han hecho circular en todos los órganos estatales y ministerios incluidos el de Defensa, y a todas las autoridades administrativas locales incluidos los Consejos de Paz y Desarrollo de las Aldeas y de que las órdenes se han publicado en la Gaceta de Myanmar, que aparece mensualmente, para informar oficialmente a toda la población, procedimiento normal en Myanmar para todas la leyes, estatutos, órdenes etc; promulgados por el Gobierno.

11. Se desprende del informe del Equipo de Alto Nivel que, en general, se había dado considerable publicidad a la orden núm. 1/99 y a su orden complementaria, mencionada en el párrafo 5, durante el período previo a la visita del Equipo de Alto Nivel, incluida su colocación en inglés y en birmano en los tablones de anuncios de las oficinas de los Consejos de Paz y Desarrollo de las Aldeas (CPDA) y otras oficinas públicas, y que han sido objeto de un gran número de reuniones organizadas por diferentes autoridades para informar tanto a la población en general como a los funcionarios de la administración acerca del contenido de las órdenes. Se han distribuido asimismo copia de las órdenes a los miembros de las autoridades militares, de la NaSaKa y de la policía. El Equipo de Alto Nivel observó no obstante que la difusión de las órdenes variaba mucho en función de las zonas geográficas, al igual que el calendario de la misma. En muchos casos las personas entrevistadas por el Equipo de Alto Nivel dijeron que habían tenido noticias de las órdenes por las emisoras de radio extranjeras y no por las autoridades. El Equipo de Alto Nivel observó asimismo que las órdenes no se habían difundido por intermedio de los medios de comunicación, ni tampoco se habían distribuido en otros idiomas diferentes del inglés y el birmano, y que en particular no se habían traducido a ninguno de los idiomas indígenas importantes hablados en el país. El Equipo de Alto Nivel fue informado por personas en diferentes partes del país de que no podían entender las órdenes que se habían expuesto en sus zonas porque no leían o no entendían suficientemente bien el birmano. El Equipo de Alto Nivel observó asimismo que las órdenes no siempre se habían distribuido juntas, aunque es necesario que se lean conjuntamente.

12. La Comisión también toma nota de las alegaciones de la CIOSL en su comunicación de fecha 29 de noviembre de 2000 que:

En efecto, en numerosos informes que se adjuntan a la presente, se confirma que por lo menos en determinadas partes del país, la orden 1/99, su orden complementaria y otros textos legales pertinentes fueron objeto de difusión generalizada. En las pruebas presentadas por la CIOSL se incluyen numerosos informes sobre reuniones organizadas en las aldeas por las autoridades a estos efectos, con anterioridad a la visita de la OIT. Por lo general, se organizaban por altos funcionarios del CPDC enviados de los comandos regionales o incluso de Rangún.

En la práctica, los habitantes de las aldeas frecuentemente - o casi siempre - tenían que sufragar los gastos de esas «reuniones de información, tales como el combustible o alimentos y bebidas para los funcionarios visitantes del CPDC. En cuanto a las propias «Ordenes», se publicaban, con bastante cinismo, a través de lo que sólo puede denominarse «distribución forzada», mientras que el denominado «Libro Verde» publicado por las autoridades sobre el tema debía adquirirse al precio de 1.000 kyats o más por ejemplar, vendiéndose obligatoriamente por regla general de una a ocho copias por aldea; asimismo se obligaba a los habitantes de las aldeas a adquirir los tableros de telgopor en los que se colocaban las «Ordenes».

El Gobierno tal vez desee formular comentarios sobre esta alegación.

13. Presupuestar los medios apropiados. La Comisión toma nota de que la cuestión de asignar los suficientes recursos presupuestarios para contratar mano de obra voluntaria para actividades públicas que se habían basado en el trabajo forzoso y no remunerado fue abordada por el Equipo de Alto Nivel con las autoridades de Myanmar. En varias ocasiones durante sus viajes sobre el terreno y en Yangón, el Equipo de Alto Nivel solicitó información detallada sobre otros medios de obtener mano de obra o los servicios requeridos ahora que está prohibido el trabajo forzoso. El Equipo de Alto Nivel también preguntó sobre las modificaciones relativas a las disposiciones presupuestarias. De los párrafos 63 a 66 del informe del Equipo de Alto Nivel se desprende que en el momento en que se ultimó ese informe (29 de octubre de 2001) el Equipo de Alto Nivel no había recibido ninguna información que le permitiera concluir que las autoridades hubieran previsto un sustituto real al trabajo forzoso gratuito impuesto para ayudar a los militares o para los proyectos de obras públicas. La Comisión expresa nuevamente la esperanza de que se dicten pronto las instrucciones detalladas necesarias y que, tal como se indica en el párrafo 539, b), del informe de la Comisión de Encuesta, se prevea también «un presupuesto apropiado a fin de contratar mano de obra libre para obras públicas que actualmente son realizadas por mano de obra forzosa no remunerada».

14. Mecanismo de vigilancia. En su memoria, el Gobierno se refiere a un Comité Ministerial y a un Comité de Aplicación en el plano nacional que no sólo están encargados de supervisar el cumplimiento de la ley por las autoridades locales, los miembros de las fuerzas armadas y otros funcionarios públicos, sino también encargados de garantizar que las autoridades y la población en general sean plenamente conscientes de la vigencia en todo el país de las mencionadas órdenes. Asimismo, se han enviado a varias regiones equipos de observación sobre el terreno (FOT), dirigidos por los jefes del departamento del Ministerio de Trabajo e integrados por personal responsable del Departamento de Administración General, la policía de Myanmar y el Departamento de Trabajo, a fin de verificar si esas órdenes son conocidas públicamente. Dichos equipos efectuarán visitas frecuentes a todas las regiones del país. Estos son ejemplos de los esfuerzos del Gobierno para abolir la práctica del trabajo forzoso en todo el país. La Comisión toma nota de esas indicaciones, que no obstante, deben situarse en el contexto, ya examinado anteriormente, de la ausencia de instrucciones específicas y concretas y de asignaciones presupuestarias para la sustitución del trabajo forzoso y no remunerado. La información disponible sobre la práctica real se examinará en los párrafos 15 a 22 y el castigo de los infractores en los párrafos 23 y siguientes.

  B.  Información disponible sobre la práctica real

15. La opinión del Gobierno. En su memoria sobre la aplicación del Convenio comunicada el 30 de septiembre de 2001, el Gobierno se refiere a sus «esfuerzos para abolir la práctica del trabajo forzoso en todo el país», aunque no proporciona indicaciones sobre los resultados alcanzados hasta la fecha. En una reunión informativa para jefes de misiones extranjeras en Yangón sobre la reunión del Consejo de Administración de la OIT de noviembre de 2001, organizada el 19 de noviembre de 2001 por el Ministro de Relaciones Exteriores de Myanmar, y según se informó el 20 de noviembre en «The New Light of Myanmar» y por la agencia «Reuters», el Viceministro de Relaciones Exteriores, Khin Maung Win, afirmó que «tras haber recibido del Equipo de Alto Nivel algunas quejas relativas al trabajo forzoso, las autoridades interesadas iniciaron investigaciones exhaustivas; esas investigaciones demostraron que las alegaciones eran infundadas y falsas por lo que se ha dado respuesta a la OIT en ese sentido...».

16. Conclusiones del Equipo de Alto Nivel. En los párrafos 54 a 58 del informe del Equipo de Alto Nivel figuran las siguientes «conclusiones en relación con el efecto de las medidas tomadas para aplicar las órdenes en los casos de trabajo forzoso».

54. Tal como el Presidente del Equipo de Alto Nivel explicó al Presidente del CPDC, el general en jefe Than Shwe, el 5 de octubre de 2001, los miembros del Equipo de Alto Nivel eran desde el principio muy escépticos acerca de las optimistas conclusiones oficiales basadas en la ausencia de casos comunicados de incumplimiento y de procesamiento penal de tales casos. Los viajes al terreno y las entrevistas realizadas por el Equipo de Alto Nivel a lo largo de la frontera justificaron ampliamente su escepticismo.

55. La conclusión provisional a la que el Equipo de Alto Nivel ha llegado tras sus tres semanas de entrevistas y visitas en Myanmar es que la evolución de la situación ha sido muy ligeramente positiva. Más allá del esfuerzo evidente, aunque desigual, para la difusión de las órdenes, los dos grupos del Equipo de Alto Nivel compartían la opinión de que la imposición de trabajo forzoso había disminuido en cierta medida, aunque resultaba difícil decir exactamente hasta qué punto. Sin embargo, el Equipo de Alto Nivel tenía dudas acerca de la sostenibilidad del proceso a largo plazo, y se sentía preocupado por las desigualdades geográficas de los progresos realizados, dado que en algunas zonas parecía persistir el trabajo forzoso de forma bastante intensa. Esto se asoció en particular a la presencia de las fuerzas armadas, especialmente en zonas más aisladas.

56. El panorama que ofrecieron las conversaciones y entrevistas realizadas al otro lado de la frontera, que se centraron en el caso de los grupos étnicos, era más inquietante aún. De hecho, no difería mucho de la situación expuesta en el informe de la Comisión de Encuesta. El trabajo forzoso en la mayoría de las formas previamente identificadas parecía seguir imperando, particularmente en aldeas cercanas a los campamentos militares. Con demasiada frecuencia, iba acompañado de actos de crueldad.

57. ... Para evaluar de forma equilibrada la tendencia con respecto a la práctica del trabajo forzoso es necesario tener en cuenta las pautas generales, y distinguir entre los diferentes tipos de situación. He aquí las dos pautas generales que parecen producirse:

a)  a diferencia de la información proporcionada en 1998 por la Comisión de Encuesta acerca de la situación, el Equipo de Alto Nivel no encontró pruebas de que se recurra actualmente al trabajo forzoso para proyectos de infraestructura civil;

b)  en todas las zonas sobre las cuales el Equipo de Alto Nivel recibió información parecía evidente que existía una fuerte correlación entre la presencia de campamentos militares y la práctica del trabajo forzoso, independientemente de que estas tropas estuvieran desarrollando o no actividades militares (véanse los párrafos 61 y 62).

Sin embargo, es importante hacer las siguientes distinciones:

c)  en muchas zonas, a pesar de que continúa el trabajo forzoso debido a la presencia militar, había indicios de una mejora de la situación. Es difícil saber si esta mejora va a ser duradera, ya que ello depende de la voluntad de los jefes militares locales de continuar recurriendo en menor medida al trabajo forzoso;

d)  en otras zonas, particularmente en el sur del estado de Shan y en el este del estado de Kayin, cerca de la frontera tailandesa, la situación parecía ser especialmente grave. Ello podría explicarse en parte por una mayor presencia militar en estas zonas, así como por su aislamiento, pero parece existir también un elemento de mayor represión contra estas poblaciones como resultado de las insurrecciones en curso. En contra de lo aducido por las autoridades de Yangón, no hay indicios de que el acarreo en estas zonas haya disminuido de forma notable como resultado de un mayor uso de mulas o por una mejora de la red de carreteras;

e)  la situación es también particularmente grave en el norte del estado de Rakhine, que es también una zona aislada con fuerte presencia militar. La población musulmana de esta zona sufre de trabajo forzoso de una forma desproporcionada; ello pone de manifiesto un elemento de discriminación contra esta población, que también toma la forma, entre otras cosas, de restricciones de movimiento.

58. Había ciertos indicios de que los militares habían recurrido a otros métodos para obtener trabajo o servicios, como la requisición de automóviles y de sus chóferes. El Equipo de Alto Nivel se entrevistó asimismo al otro lado de la frontera con Tailandia con tres cargadores que habían escapado. Uno de ellos declaró haber sido arrestado por un asunto administrativo (impago del total del impuesto por el arroz) y los otros dos declararon haber sido detenidos arbitrariamente. Todos ellos fueron entregados por la policía a los militares y utilizados como cargadores, sin ni siquiera haber sido acusados oficialmente o presentados ante un juez. Los militares les habían incautado sus ropas y obligado a llevar uniformes azules de convictos.

17. Análisis del Equipo de Alto Nivel. Al identificar los obstáculos para una erradicación más efectiva del trabajo forzoso, el Equipo de Alto Nivel se refiere, en particular, a la política de «autosuficiencia» del ejército, a la incertidumbre respecto de las disposiciones financieras y prácticas de sustitución (véase el párrafo 13) y a obstáculos institucionales. En los párrafos 59 a 62 de su informe, el Equipo de Alto Nivel describe la política de «autosuficiencia» del ejército y a sus consecuencias en la práctica del trabajo forzoso en los términos siguientes:

59. Al parecer, no hay prácticamente ninguna duda de que la falta de aplicación de las órdenes por el ejército puede difícilmente atribuirse a la ignorancia. Como se señaló anteriormente, al parecer las órdenes se han divulgado ampliamente aunque de forma desigual en todos los niveles de la jerarquía militar. Lo alarmante es que estas órdenes no son observadas por los militares a nivel local y que no parece haber ninguna obligación de rendir cuentas en caso de incumplimiento...

60. Esta actitud no responde tanto a una indisciplina individual como a una política de autosuficiencia en el contexto de la lucha contra movimientos étnicos insurgentes que, según algunos, tienen profundas raíces en la historia militar del país. Sin embargo, existen también evidentemente razones prácticas y logísticas. El ejército no dispone de medios mecánicos modernos ni de equipo, y a veces carece incluso de suficientes recursos para alimentar a sus soldados...

61. Sin embargo, la política de autosuficiencia tiene otra vertiente bastante diferente que guarda también relación con la cuestión. El ejército ha aumentado enormemente el número de sus efectivos durante los últimos diez años (pasando de 120.000 a cerca de 350.000 soldados según oficiales de inteligencia militar). Hace diez años, ya se suponía que participaba en la construcción de ferrocarriles. Sin embargo, el volumen del ejército no ha disminuido en proporción con la mayor pacificación que tanto se ha proclamado. Debido a las continuas limitaciones presupuestarias, se ha establecido una política según la cual los soldados que no luchan siguen recibiendo sus salarios pero tienen que ocuparse de actividades agrícolas u otras actividades productivas en las tierras que se les asignen. Se supone que todo excedente que esté por encima de lo que necesiten para su subsistencia se vende en el mercado a precios inferiores a los normales para luchar contra la inflación...

62. Cabe pensar que esta forma de reconversión de los soldados a actividades económicas para las que no están necesariamente calificados ni preparados no es sólo dudosa en lo que respecta a la productividad, sino que también representa un incentivo permanente para que los soldados que no están dispuestos a realizar tareas agrícolas continúen abusando de los aldeanos. Sin embargo, esto no significa que las órdenes no puedan modificar la situación del trabajo forzoso. Por el contrario, de algunos testimonios se desprende claramente que los aldeanos están cada vez menos dispuestos a aceptar la situación actual: en un caso concreto estaban considerando la posibilidad de presentar una súplica a las autoridades basándose en las órdenes.

18. La comunicación de la CIOSL. En su comunicación de fecha 29 de noviembre de 2001, la CIOSL afirma que:

A pesar de todas las desmentidas, los supuestos esfuerzos para suprimir la práctica, la declamada buena fe y espíritu de cooperación con la OIT, las autoridades militares de Birmania siguen recurriendo masivamente al trabajo forzoso. Oficiales del ejército de alto, medio y bajo rango, y soldados rasos, al igual que las autoridades civiles, han continuado a imponer el trabajo forzoso en todas las zonas de actividad identificadas anteriormente por la OIT. En apoyo de su denuncia, la CIOSL adjunta casi 30 informes que totalizan un centenar de páginas. En ellos se suministran pruebas detalladas, procedentes de las mismas fuentes y de la misma calidad que los cientos de informes examinados durante los últimos cinco años por la OIT y que se consideraron creíbles y auténticos.

En los anexos a la presente comunicación se suministran pruebas amplias y recientes de trabajo forzoso, incluido el acarreo para el ejército, a menudo en combate, con frecuentes muertes de los cargadores por agotamiento, enfermedad, privación de alimentos, agua, descanso y atención médica o simplemente por asesinato. En ellos también se da cuenta del despeje y construcción forzosa de carreteras, de la construcción y mantenimiento de las instalaciones del ejército, de la confiscación de tierras y de la imposición de trabajo agrícola en esos predios en beneficio del ejército, la obligatoriedad de suministrar materiales de construcción, alimentos (con inclusión de arroz, carne, pescado, hortalizas y frutas) y alcohol, trabajo forzoso en los hornos de ladrillos y el suministro de leña para los mismos, la recaudación de gravámenes de todo tipo de manera arbitraria y desordenada.

La Comisión toma nota de que los documentos anexos a la comunicación de la CIOSL abarcan el período que se extiende de enero a noviembre de 2001. Coinciden con las conclusiones del Equipo de Alto Nivel sobre la fuerte correlación entre la presencia de campamentos militares y la práctica de trabajo forzoso, pero también señalan la utilización actual de trabajo forzoso en proyectos civiles de infraestructura, antes y después de la visita del Equipo de Alto Nivel y suelen incluir indicaciones precisas sobre la época y el lugar, los batallones o compañías militares que participan y los nombres de los comandantes.

19. Las alegaciones de trabajo forzoso en proyectos civiles de infraestructura incluidos en los documentos de la CIOSL se refieren al suministro y transporte de grava y de durmientes de madera destinados al ferrocarril Ye-Tavoy en Natkyizin, en el municipio de Yebyu, en septiembre de 2001, y a los dos ejemplos siguientes, reseñados por la CIOSL:

-  el trabajo forzoso en una vía férrea en la parte meridional del estado de Shan, el pasado octubre (cientos de civiles reclutados para trabajar en una nueva línea ferroviaria que se construye de la ciudad de Taung-gyi, capital de estado, a la ciudad de Namzang, cabeza de un municipio; se obligó a despejar la zona para construir la vía férrea a 240 personas sólo de la ciudad de Namzang, bajo la vigilancia del capitán Than Naing Oo, batallón de infantería núm. 66, ayudado por personal de la empresa nacional de ferrocarriles);

-  reparación forzosa de caminos en el municipio de Kyaikmayaw (estado Mon), con objeto de mejorar una carretera local antes de la visita del brigadier general Myint Swe (comandante en jefe, comando militar sudoriental) a la aldea de Tarana; se obligó a los habitantes a reparar la carretera en nueve días (del 6 al 14 de octubre); la visita del brigadier general Myint Swe (el motivo determinante del trabajo forzoso en cuestión) tuvo lugar poco después de su reunión con el Equipo de Alto Nivel, en Mawlamyine, el 25 y 27 de septiembre de 2001 (véase el documento de la OIT GB.282/4/Anexo VI, pág. 4); según los aldeanos locales, el trabajo forzoso en la zona se interrumpió durante la presencia del Equipo de Alto Nivel de la OIT en el país, y se reanudó con posterioridad.

20. Otras alegaciones de trabajo forzoso impuesto a los aldeanos se refieren a proyectos de infraestructura de carácter menos civil, como la construcción de una carretera que une varias aldeas a las bases militares de la isla de Kalargote, labor que se extendió de mediados de octubre hasta la primera semana de noviembre; el despeje forzoso de una carretera minada, entre Mawchi (estado de Kayah) y Taungoo (División Bago), el pasado septiembre; el despeje de vías férreas y de carreteras en el municipio Ye, en octubre de 2001; y despeje de todas las carreteras de salida de la ciudad de Lai-kha a una distancia de aproximadamente 30 kilómetros, en junio de 2001.

21. El mayor número de indicaciones acerca del trabajo forzoso comunicadas por la CIOSL se refieren a la prestación de servicios para los militares, como el reclutamiento de 250 cargadores civiles, con inclusión de 108 mujeres y niños, algunos de ocho años de edad, el 13 de junio de 2001 en las afueras de la ciudad de Murng-Kerng, por una patrulla del LIB 514 conducida por un capitán (se proporciona el nombre) bajo las órdenes de un comandante de batallón (se proporciona el nombre). Se afirma que esos aldeanos fueron liberados el 28 de junio de 2001 tras 16 días de prestar servicios sin remuneración, durante los cuales las cargadoras mayores de 15 años fueron violadas por los soldados y, después de unos cinco a seis días, las mismas tropas ordenaron a los jefes de las aldeas en la región que proporcionaran de cinco a quince acarreadores civiles de cada aldea. Para el período que se extiende de junio a octubre de 2001 existen alegaciones de una precisión análoga, relativas al corte de bambú y la construcción forzosa de vallas y paredes de bambú para los cuarteles; la reparación de cuarteles; la limpieza de canales de desagüe en las bases, trincheras y fortificaciones circundantes, despeje de malezas; la excavación forzosa de zanjas, el asesinato de un trabajador no suficientemente rápido y el cobro a su aldea de 3.000 kyats por la repatriación de su cadáver; la prestación de servicios como mensajeros, leñadores y cargadores de leña, cocineros, porteadores de agua y recaderos; cultivo de arroz en los campos confiscados a los trabajadores forzosos; y el 18 de septiembre de 2001 la orden del nuevo comandante (se proporciona su nombre) del LIB núm. 65, a aldeanos de que suministraran 4.000 placas para el techado de una nueva fábrica de anfetaminas en construcción situada a 14 millas de Mong Ton en la carretera de Mong Ton-Mong Hsat (estado de Shan).

22. La Comisión espera que el Gobierno examinará las indicaciones proporcionadas por la CIOSL y proporcionará información detallada sobre toda medida adoptada al respecto, así como también en seguimiento al informe del Equipo de Alto Nivel, para procesar a todas las personas responsables de haber ordenado el trabajo forzoso y de todo delito concomitante. Más esencialmente, la Comisión espera que se adopten las instrucciones específicas y concretas así como las asignaciones presupuestarias necesarias para la erradicación efectiva del trabajo forzoso, señaladas por la Comisión de Encuesta en el párrafo 539, b) de su informe y nuevamente mencionadas en los párrafos 9 y 13 supra, y que el Gobierno proporcionará información completa sobre las medidas adoptadas.

III.  Aplicación de sanciones

23. En el párrafo 539, c), de sus recomendaciones, la Comisión de Encuesta instó al Gobierno a que adoptara las medidas necesarias para garantizar:

... que las sanciones que puedan imponerse en virtud del artículo 374 del Código Penal por el hecho de exigir trabajo forzoso u obligatorio sean estrictamente aplicadas en conformidad con el artículo 25 del Convenio. Ello requiere la cabal investigación y el procesamiento, así como el castigo adecuado de los culpables.

24. En su observación anterior la Comisión había tomado nota de que el punto 4 de la instrucción fechada el 1.º de noviembre de 2000, del Consejo de Paz y Desarrollo del Estado (mencionado en el párrafo 8 supra) prevé el procesamiento de las «personas responsables», en virtud del artículo 374 del Código Penal; se incluyen cláusulas similares en el punto 3 de la instrucción de 27 de octubre de 2000, dirigida por el Director General a todas las unidades. Además, en los puntos 4 a 6 de la instrucción de 27 de octubre de 2000 se prevé lo siguiente:

4. Si una persona afectada presenta una queja verbal descrita en la comisaría de policía de haber sido forzada a contribuir con su trabajo, ésta registrará la queja en los formularios A y B de la comisaría de policía y procesará los acusados con arreglo al artículo 374 del Código Penal.

5. Se ordena por este medio que las comisarías y las unidades policiales implicadas, en los diferentes niveles, han de recibir nuevas instrucciones para garantizar el estricto cumplimiento de la mencionada orden, así como controlar que no haya una exigencia de trabajo forzoso. Se adjunta una copia de la orden complementaria de la orden núm. 1/99, del Ministerio del Interior, de 27 de octubre de 2000.

6. Se instruye que se acusa recibo de esta directiva y que se informe sobre las medidas adoptadas en la materia.

25. Con respecto al punto 4 de la última instrucción (fechada el 27 de octubre de 2000), la Comisión había esperado que los procesamientos en virtud del artículo 374 del Código Penal fuesen iniciados de oficio por las autoridades competentes, sin esperar las quejas de las víctimas, que pueden considerar imprudente la denuncia a la policía de las «personas responsables». La Comisión había esperado que en sus comentarios sobre las indicaciones según las cuales la imposición de trabajo forzoso había continuado después de octubre de 2000, el Gobierno también informara acerca de cualquier acción concreta emprendida con arreglo al artículo 374 del Código Penal.

26. Hasta la fecha no se ha respondido a ninguna de esas preocupaciones. En su memoria, el Gobierno reitera que:

... además se han establecido los mecanismos necesarios para adoptar medidas contra las autoridades locales que no observen las órdenes establecidas en virtud del artículo 374 del Código Penal u otra legislación vigente. Toda persona que desee presentar una denuncia por haber sido objeto a la imposición de trabajo forzoso puede hacerlo en el tribunal municipal, comisaría o circunscripción rural y urbana del Consejo para la Paz y el Desarrollo. Por consiguiente, ya existen los medios adecuados para cabida a esas denuncias.

Hasta la fecha no se ha llevado a conocimiento de la Comisión acción alguna que se hubiese iniciado en virtud del artículo 374 del Código Penal.

27. En los párrafos 52 y 53 de su informe, el Equipo de Alto Nivel describe «las sanciones en la realidad» de la manera siguiente:

52. Se proporcionó asimismo al Equipo de Alto Nivel un documento preparado por el Ministerio del Interior titulado «Medidas tomadas en casos de incumplimiento de la orden núm. 1/99 y de su orden complementaria promulgadas por el Ministerio del Interior». Se mencionaban 38 casos en los que se habían tomado medidas. Se organizó una reunión específica el último día de la visita del Equipo de Alto Nivel al país con el fin de obtener más detalles acerca de los casos mencionados en dicho documento. Al parecer, todas las medidas adoptadas eran de carácter administrativo. Iban del simple aviso a la destitución o al despido de la persona afectada. En ninguno de ellos se hacía referencia al artículo 374 del Código Penal, como disponen las órdenes. Se informó al Equipo de Alto Nivel de que existían «comités de encuesta» con autoridad para decidir las medidas que debían imponerse en caso de incumplimiento de las órdenes. Hasta la fecha, estos comités de encuesta habían juzgado más adecuado tratar los casos de presunto incumplimiento de las órdenes desde un punto de vista administrativo en vez de recurrir al procesamiento penal. De los 38 casos, diez se produjeron con anterioridad al mes de mayo de 1999 y, por consiguiente, no les eran aplicables las órdenes. Todos los casos implicaban a funcionarios de los CPDCR o los CPDC [...]. Resultó evidente para el Equipo de Alto Nivel que este documento era una respuesta totalmente inadecuada a cualquier investigación sobre las medidas que se hubiesen tomado para hacer cumplir las órdenes; sin embargo, fue la única que se dio y, al parecer, que podía darse.

53. La mayoría de los particulares que se entrevistaron con el Equipo de Alto Nivel durante su visita al país declararon que no recurrirían al procedimiento de queja previsto en las órdenes (a través de los tribunales o de la policía). Era más probable que presentaran la queja al CPDCR o al CPDC. Muchos tenían miedo de las represalias que pudieran tomarse contra ellos. A ese respecto, se comunicaron al Equipo de Alto Nivel varios casos de personas que habían sido azotadas, detenidas o castigadas de otro modo por quejas anteriores sobre este u otros asuntos [...].

El Equipo de Alto Nivel también señala en el párrafo 68 de su informe:

...la reticencia a utilizar los procedimientos específicamente previstos por la ley se debe en gran medida a la falta de confianza en la policía y en el sistema judicial, a la ausencia de garantías constitucionales de separación de poderes y la independencia del poder judicial.

28. En su comunicación de 29 de noviembre de 2001 la CIOSL subraya:

...en muchos casos, tanto las autoridades civiles como los militares han desestimado brutalmente las objeciones expuestas por los aldeanos y jefes de aldeas ante las requisiciones de cumplir trabajo forzoso, habida cuenta de los derechos que se les garantiza en virtud de la orden núm. 1/99 y de la orden complementaria. A título de ejemplo se pueden citar los casos de un jefe de una aldea castigado en dos oportunidades cuando los aldeanos, invocando las «órdenes» del Teniente General Khin Nyunt, se negaron a realizar trabajo obligatorio (el pasado septiembre en Kawkareik, Estado de Karen), y el de los funcionarios de Tadmadaw que las desconocen abiertamente o incluso amenazan fusilar a todo el que se niegue a obedecer, como se describe a continuación.

En agosto de 2001, aldeanos del municipio de Kyar Inu Seikkyi (estado de Karen) se quejaron ante oficiales del ejército estacionados en la región de que se les exigía que cumpliesen trabajo forzado. Indicaron que habían sido informados públicamente por funcionarios del CPDC de Rangún acerca de la «Orden» y obligados a adquirir copias del «Libro Verde» a precios que oscilaban entre 500 y 3.000 kyats. En respuesta, el Teniente Coronel Win Myint, comandante del batallón de infantería (BI) 232, campamento Taung Tee, dijo que la «Orden» había sido emitida por Rangún y era efectiva en Rangún. En esa región, «él» era el comandante de zona enviado por Rangún por lo que los aldeanos estaban obligados a cumplir sus órdenes. Si deseaban que la orden núm. 1/99 se aplicara a su región, deberían «trasladarse a Rangún y permanecer con Khin Nyunt»...

En la documentación transmitida por la CIOSL:

...también se incluye una relación detallada del acarreo forzoso para una patrulla integrada por ocho soldados, conducidos por el Subteniente Tin Myo Win, del batallón de infantería (BI) 266, basado en Hakha (estado de Chin, en la frontera India-Birmania). La columna militar estaba basada en el campamento militar de Sa Baung-Tha. Un grupo de 54 aldeanos tuvo que realizar labores de acarreo para el ejército durante ocho días. Como no se les suministró ninguna compensación por su trabajo, algunos jefes de los Consejos para la Paz y el Desarrollo de las Aldeas (autoridades de las aldeas), citando la «Orden» del General Khin Nyunt, reclamaron al Subteniente Tin Myo Win los salarios correspondientes. Según el informe, el «Subteniente Tin Myo Win respondió que mataría de un tiro a la persona que se atreviera otra vez a pedir una retribución. Quedaron tan asustados que ninguno se animó a hacerlo»...

La CIOSL plantea este caso «en el contexto del dramático incidente del cual el Equipo de Alto Nivel informó al Teniente General Khin Nyunt» y al que se hace referencia en los párrafos 28 y 53 y en el anexo XI de su informe, así como de la alegada detención de un testigo que habló con el Equipo de Alto Nivel durante su visita al estado de Arakan y cuya propia existencia fue posteriormente denegada por las autoridades. La CIOSL también señala «que existen otros informes de hostigamiento, incluida la detención, de que son objeto testigos que hablaron al Equipo de Alto Nivel», y se refiere a dos de esos incidentes que, según se informa, ocurrieron en el distrito de Pa-an en octubre de 2001. El Gobierno tal vez desee formular comentarios sobre esas cuestiones, indicando, en particular, de qué manera se llevaron a cabo las investigaciones de las alegaciones, por los propios militares o por el poder judicial, y cualquier medida adoptada para proteger de represalias tanto a las personas que hayan comparecido como testigos como a las víctimas del trabajo forzoso que tratan de obtener una reparación.

*  *  *

29. En resumen, la Comisión toma nota de que ninguna de las tres recomendaciones formuladas por la Comisión de Encuesta y aceptada por el Gobierno han sido cumplidas hasta la fecha. A pesar de las promesas que se formulan desde hace mucho tiempo, y de la buena voluntad expresada por el Gobierno, aún no se ha modificado la ley de ciudades y la ley de aldeas. Aunque la orden núm. 1/99, fue objeto de difusión generalizada y, por el momento, puede haber afectado a ciertos proyectos civiles de infraestructura, por sí misma no ha puesto término a la imposición de trabajo forzoso, en particular por parte de los militares. No existe indicación alguna de que las necesarias instrucciones específicas y concretas se hayan adoptado o incluso preparado con miras a sustituir realmente el trabajo forzoso ofreciendo salarios decentes y condiciones de empleo para atraer sin imposiciones a los trabajadores necesarios. Por último, no existe ninguna indicación de que alguna persona responsable por la imposición de trabajo forzoso y, a menudo, delitos concomitantes, hubiese sido condenada o aun procesada en virtud del artículo 374 del Código Penal o de cualquier otra disposición, en conformidad con el artículo 25 del Convenio.

30. Personas entrevistadas por el Equipo de Alto Nivel «indicaron que quejarse a las autoridades no tenía ningún sentido, ya que eran las propias autoridades quienes imponían el trabajo forzoso» (párrafo 53 del informe). En la medida en que el Gobierno permita que los propios explotadores de trabajo forzoso sean percibidos como representantes de la autoridad estatal, extiende la validez de la observación final de la Comisión de Encuesta:

... que la impunidad con la que los funcionarios del Gobierno, en particular los militares, tratan a la población civil como una fuente ilimitada de mano de obra forzosa no remunerada y como sirvientes a su disposición forma parte de un sistema político basado en la utilización de la fuerza y la intimidación con el fin de denegar al pueblo de Myanmar la democracia y el Estado de derecho.

[Se invita al Gobierno a que transmita información completa en la 90.a reunión de la Conferencia.]