Observación (CEACR) - Adopción: 1997, Publicación: 86ª reunión CIT (1998)

Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) - Perú (Ratificación : 1961)

I. 1. La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en ocasión de la 85.a reunión de la Conferencia (junio de 1997) y de la memoria del Gobierno recibida en octubre de 1997. En la memoria del Gobierno se dice que el sistema privado de pensiones no puede ser analizado dentro de los alcances del Convenio núm. 102, pues éste se encuentra inspirado en un sistema de seguridad social público que en 1952, fecha en que se adoptó el Convenio, era el único que existía. Al registrarse la ratificación del Convenio en 1961, el Estado peruano aceptó determinadas partes del Convenio y se acogió a las excepciones temporales previstas en ciertos artículos del mismo. Se sostiene además que el sistema privado de pensiones, introducido en 1992, no puede ser objeto de observaciones en el marco del Convenio núm. 102, dado que se trata de un sistema alternativo y diferente al previsto en el Convenio. En su declaración ante la Comisión de Aplicación de Normas, el representante gubernamental expresó que el sistema privado de pensiones por sus principios fundamentales, no puede ser comprendido ni analizado dentro de los alcances del Convenio.

2. En su conclusión, la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia compartió la opinión de que la coexistencia en el sistema de seguridad social de dos vertientes, pública y privada, tal como ocurre en Perú desde 1992, no es en sí misma incompatible con el Convenio, dado que el Convenio permite alcanzar el nivel mínimo de seguridad social a través de distintos métodos. La Comisión compartió la preocupación relativa a que los niveles mínimos de prestaciones por jubilación e invalidez garantizados por el Convenio podrían no estar cubiertos, aunque por distintas razones, tanto por el sistema de seguridad social público como privado.

3. Teniendo en cuenta lo anterior, la Comisión considera oportuno reiterar los términos de su observación de 1996 en la que se expresó que, tal como lo ha puesto en evidencia su Estudio general, de 1961 y de 1989, el Convenio núm. 102 fue concebido de manera sumamente flexible. Por distintas vías es posible alcanzar un mismo nivel de seguridad social. La Conferencia rehusó deliberadamente recurrir a una terminología rígida que difícilmente podría responder a la amplia gama de soluciones nacionales y menos aún a la rápida y constante evolución de las técnicas de protección (párrafo 41 del Estudio general, de 1989). El Convenio fija sin embargo ciertos criterios concretos de alcance general sobre la organización y el funcionamiento de los sistemas de seguridad social (artículos 71 y 72 del Convenio).

4. Además, la Comisión ruega al Gobierno atender las siguientes consideraciones que ya fueron expuestas en sus precedentes comentarios. Los trabajadores que se incorporan por primera vez al mercado de trabajo peruano tienen, en principio, la opción de afiliarse a uno u otro de los sistemas. Sin embargo, una vez afiliados a una administradora privada de fondos de pensiones, los trabajadores ya no pueden reintegrarse al sistema administrado por la Oficina de Normalización Previsional (ONP). El sistema privado de pensiones que actualmente coexiste con el sistema público, puede llegar a sustituirlo. Las prestaciones en favor de los trabajadores incorporados al sistema privado de pensiones incluyen las de jubilación y las de invalidez, cubiertas por las Partes V y IX, del Convenio, que fueron aceptadas por Perú.

II. Durante la discusión de junio de 1997 en la Comisión de Aplicación de Normas, el representante gubernamental evocó las declaraciones anteriores de su Gobierno en el sentido de que en el sistema público de pensiones el monto máximo que se paga en concepto de jubilación es absolutamente insuficiente y no guarda ninguna proporción con los aportes del trabajador. El representante gubernamental sostuvo que la implementación del sistema privado de pensiones en Perú había traído muchos beneficios para todo el país, puesto que el ahorro producto de su implementación se había invertido en diversos proyectos generando nuevos puestos de trabajo. Añadió que, según diversos estudios realizados en Perú, era previsible que las personas afiliadas al sistema privado de pensiones perciban pensiones significativamente mayores a las otorgadas por el sistema público. La Comisión ruega al Gobierno tener a bien incluir en su próxima memoria copias de los estudios mencionados dado de que se carecen de las informaciones estadísticas necesarias, relativas al sistema público de pensiones y al sistema privado de pensiones, que permitan resolver los puntos planteados en los comentarios formulados (observación y solicitud directa).

III. La Comisión confía en que el Gobierno estará en condiciones de comunicar, en su próxima memoria, las cuestiones pendientes en lo que respecta al sistema privado de pensiones en relación con las siguientes disposiciones del Convenio:

1. Parte V (Prestaciones de vejez), artículos 28 y 29, párrafo 1 (en relación con el artículo 65 o con el artículo 66). La tasa de las pensiones servidas por el sistema privado de pensiones no parece estar determinada por anticipado, en la medida en que depende del capital acumulado en las cuentas individuales de capitalización, y en especial, del rendimiento obtenido. La Comisión recuerda nuevamente que, según el artículo 29, párrafo 1, leído conjuntamente con los artículos 28 y 65, deberá garantizarse a la persona protegida una prestación de vejez igual al 40 por ciento del salario de referencia, cuando ésta haya cumplido, antes de la contingencia, de conformidad con reglas prescritas, un período de calificación que podrá consistir en 30 años de cotización. En consecuencia, la Comisión agradecería que el Gobierno comunicara las informaciones estadísticas de manera de poder apreciar plenamente en qué medida la prestación de vejez alcanza, en todos los casos y cualquiera sea la modalidad elegida, el nivel prescrito por el Convenio. Al respecto, la Comisión tomó nota de que en aplicación del artículo 13 de la ley núm. 26504, de 1995, por la que se modifican el régimen de prestaciones de salud, el sistema nacional de pensiones, el sistema privado de fondos de pensiones y la estructura de contribuciones al FONAVI, se establecieron los requisitos y condiciones que permitirían al sistema privado de pensiones garantizar una pensión mínima de jubilación a sus afiliados (resolución núm. 484-95-EF/SAFP, por la que aprueban y modifican normas de superintendencia reglamentarias del sistema privado de administración de fondos de pensiones, en materia de otorgamiento de prestaciones y de registro de empresas de seguros). La Comisión recuerda al Gobierno que podría eventualmente incluir en su próxima memoria indicaciones sobre el impacto en la práctica de las mencionadas disposiciones, de manera que se asegure para todas las personas protegidas, que hayan cumplido un período de 30 años de cotizaciones, una prestación mínima conforme al nivel prescrito en el Convenio (artículo 66).

2. Artículo 30. Sírvase indicar las medidas adoptadas o previstas para garantizar la plena aplicación de esta disposición del Convenio (pago de la prestación durante todo el transcurso de la contingencia) en lo que se refiere a la modalidad de retiro programado, la cual permite efectuar retiros mensuales hasta la extinción del capital acumulado en su cuenta, en contradicción con el artículo mencionado.

3. Parte IX (Prestaciones de invalidez), artículo 58. Sírvase indicar cómo se garantiza la plena aplicación de esta disposición del Convenio (pago de la prestación durante todo el transcurso de la contingencia o hasta su sustitución por una prestación de vejez) en caso de invalidez total permanente de un trabajador que se haya acogido a la modalidad de retiro programado.

4. Parte XIII, artículo 71, párrafo 1. La Comisión ha comprobado que el costo de las prestaciones, ciertos gastos de administración así como el importe de ciertas comisiones, están a cargo exclusivo del trabajador afiliado a una AFP. Los aportes del empleador parecen ser de carácter voluntario. Según el artículo 71, párrafo 1, "el costo de las prestaciones... y los gastos de administración de estas prestaciones deberán ser financiados colectivamente por medio de cotizaciones o de impuestos, o por ambos medios a la vez, en forma que evite que las personas de recursos económicos modestos tengan que soportar una carga demasiado onerosa y que tenga en cuenta la situación económica del miembro y la de las categorías de personas protegidas". La Comisión solicita nuevamente al Gobierno tener a bien indicarle las medidas adoptadas o previstas para asegurar la plena aplicación del Convenio sobre este punto.

5. Artículo 71, párrafo 2. La Comisión recuerda que en virtud de las disposiciones del Convenio, el total de cotizaciones de seguro a cargo de los asalariados protegidos no deberá exceder del 50 por ciento del total de recursos destinados a la protección de los asalariados, de los cónyuges y de los hijos de éstos. La Comisión, para poder pronunciarse sobre la aplicación de esta disposición, reitera su petición al Gobierno de que en su próxima memoria se incluyan las informaciones estadísticas solicitadas por el formulario de memoria bajo este artículo del Convenio en lo que se refiere a los sistemas privados de pensiones y de salud así como a los sistemas administrados por los regímenes públicos.

6. Artículo 72, párrafo 1. La Comisión solicita al Gobierno tenga a bien indicar las medidas adoptadas o previstas para dar efecto, en el marco del sistema privado de pensiones, a esta disposición del Convenio que prevé que, cuando la administración no esté confiada a una institución reglamentada por las autoridades públicas o a un departamento gubernamental responsable ante un parlamento, los representantes de las personas protegidas deberán participar en la administración o estar asociadas a ella, con carácter consultivo, en las condiciones prescritas.

IV. Sistema de pensiones administrado por la ONP. La Comisión señala a la atención del Gobierno, los siguientes puntos particulares:

1. Parte V (Prestaciones de vejez), artículo 29, párrafo 2. En su memoria, el Gobierno indica nuevamente que el decreto ley núm. 25967, de 1992, permite el goce de la pensión de jubilación cuando un trabajador acredita aportaciones por un período no menor de 20 años completos. En opinión del Gobierno, no resultaría aplicable al caso peruano la disposición del artículo 29, párrafo 2, del Convenio, dado que la legislación no contempla el período de 30 años de cotización o de empleo para acceder a la prestación, como previsto en el párrafo 1, a) del artículo 29. La Comisión vuelve a tomar nota de estas consideraciones y recuerda que el párrafo 1, a), del artículo 29, se refiere al período máximo de cotización, de empleo o de residencia que puede ser considerado para determinar si la prestación de vejez alcanza el nivel prescrito según el cuadro anexo a la Parte XI (40 por ciento del salario de referencia para un beneficiario tipo después de un período de 30 años de cotización o de empleo). El párrafo 2, a), contiene una obligación adicional según la cual, cuando la prestación de vejez está condicionada al cumplimiento de un período mínimo de calificación, una prestación reducida deberá garantizarse a todo afiliado que haya cumplido un período de calificación o de empleo de 15 años. Esta obligación debe ser cumplida independientemente del hecho de que el período tomado en cuenta para el cálculo de la pensión sea inferior a 30 años. La Comisión advierte que el período de calificación previsto por la legislación nacional es superior a los quince años establecido en el Convenio. En estas condiciones, la Comisión reitera su ruego al Gobierno para que se adopten las medidas necesarias para que las personas protegidas puedan beneficiar de una prestación reducida después de 15 años de cotización como la prevista en esta disposición del Convenio.

2. Parte XI (Cálculo de los pagos periódicos), artículos 65 y 66. a) La Comisión recuerda que en sus comentarios anteriores se había tomado nota de que los pagos periódicos de la ONP eran de una naturaleza absolutamente insuficiente. Por lo tanto, se permite solicitar al Gobierno indicar en su próxima memoria las medidas tomadas para garantizar un nivel de prestaciones conforme a lo previsto en el Convenio en el cuadro anexo a la Parte XI, y brindar informaciones estadísticas al respecto como lo requiere el formulario de memoria bajo los artículos 65 ó 66 (véase también el punto II de la presente observación).

b) En relación con la revisión de los montos de los pagos periódicos en curso atribuidos para las prestaciones de vejez y de invalidez, el Gobierno expresa en su memoria que se encuentran en proceso de elaboración las estadísticas solicitadas. La información será remitida próximamente. La Comisión toma nota de lo anterior y recuerda que desde hace varios años el Gobierno también evoca la posible realización de un estudio financiero actuarial del régimen de pensiones e invalidez administrado por la ONP. La Comisión no puede sino confiar en que el Gobierno estará en condiciones de comunicar en su próxima memoria las estadísticas requeridas por el formulario de memoria bajo el artículo 65 (título VI) que son necesarias para apreciar la evolución de las prestaciones a largo plazo en relación con la evolución del nivel del costo de vida. Cabe recordar, una vez más, la importancia que la Comisión atribuye a la revisión del monto de los pagos periódicos en curso, en el caso de estas prestaciones, tal como lo requieren los artículos 65, párrafo 10, y 66, párrafo 8.

V. La Comisión ha tomado nuevamente nota de observaciones formuladas por la Asociación de Jubilados Petroleros del Area Metropolitana de Lima y Callao. El Gobierno en su memoria reitera que se espera la decisión del Poder Judicial en la acción de amparo interpuesta por la mencionada organización. La Comisión confía en que el Gobierno comunicará las decisiones judiciales definitivas sobre las causas incoadas.

VI. Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, la Comisión ruega al Gobierno tener a bien asegurar la plena aplicación de los artículos 71, párrafo 3, y 72, párrafo 2. La Comisión se permite recordar que según el artículo 71, párrafo 3, el Estado deberá asumir la responsabilidad general en lo que se refiere al servicio de las prestaciones de seguridad social y adoptar todas las medidas necesarias para alcanzar dicho fin, y que en virtud del artículo 72, párrafo 2, el Estado deberá velar por la buena administración de las instituciones y servicios que contribuyan a la aplicación del Convenio.

VII. Partes II, III y VIII (leídas conjuntamente con las Partes I, XI, XII y XIII). La Comisión toma nota de las informaciones comunicadas en la memoria del Gobierno para el Convenio núm. 24. Toma nota también de la adopción de nuevos textos legislativos: la ley núm. 26842, general de salud; la ley núm. 26790, de modernización de la seguridad social en salud; y el decreto supremo núm. 009-97-SA, reglamentario de la ley de modernización de la seguridad social en salud. La nueva legislación crea un Seguro Social de Salud -- a cargo del Instituto Peruano de Seguridad Social -- y prevé la participación de entidades prestadoras de salud. El Gobierno expresa, entre otras consideraciones generales, que los servicios brindados por el Seguro Social de Salud se complementan con los planes y programas de las entidades prestadoras de salud, las cuales son empresas o instituciones públicas o privadas distintas del IPSS cuyo único fin es prestar servicio de atención para la salud con infraestructura propia o de terceros bajo el control de una Superintendencia de Entidades Prestadoras de Salud. Según el Gobierno, el objetivo no es privatizar el Seguro Social sino únicamente permitir el ingreso del sector privado en este campo. La Comisión, teniendo en cuenta los cambios importantes introducidos por la nueva legislación, requiere al Gobierno tener a bien comunicar una memoria detallada que contenga las indicaciones sobre la legislación y la práctica, incluyendo los datos estadísticos, que solicita el formulario de memoria para cada una de las disposiciones del Convenio

[Se invita al Gobierno a que comunique una memoria detallada en 1998.]