Observación (CEACR) - Adopción: 1997, Publicación: 86ª reunión CIT (1998)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Nueva Zelandia (Ratificación : 1959)

En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de la detallada información comunicada por el Gobierno en su memoria. Además, toma nota de los comentarios de la Federación de Empleadores de Nueva Zelandia (NZEF) y del Consejo de Sindicatos de Nueva Zelandia (NZCTU), así como de la respuesta del Gobierno a dichos comentarios. La Comisión toma nota también de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en 1996.

Alcance del sistema nacional de inspección del trabajo

1. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que se mantiene el sistema de inspección del trabajo con respecto a todos los establecimientos, incluidos los industriales, los comerciales y no comerciales y en todas las industrias pertenecientes a los sectores de la agricultura, del transporte y de la minería y comprende la inspección de seguridad y salud y la inspección del trabajo.

2. Aplicación a los establecimientos del sector público. El Gobierno afirma que la ley de 1991 sobre contratos de trabajo y la ley de 1992 sobre salud y seguridad en el empleo y la mayor parte del resto de la legislación en materia de empleo no establece ninguna distinción entre establecimientos públicos y privados. Los establecimientos industriales de los gobiernos locales están cubiertos por la inspección, no hay establecimientos industriales propiedad de la Corona, ya que en los últimos años el Gobierno ha cedido sus establecimientos industriales y el resto se ha reestructurado como empresas de propiedad del Estado, las que, en opinión de la asesoría letrada de la Corona no se consideran parte de ésta a efectos jurisdiccionales mínimos de la aplicación del código. La Comisión toma nota además de que en la respuesta al NZCTU, según el cual se trata a las organizaciones públicas de manera diferente que a las del sector privado, el Gobierno afirma que, aunque no se pueden iniciar juicios contra la Corona en virtud de la ley sobre salud y salud en el empleo, se puede iniciar una acción ante el Tribunal Superior en virtud del artículo 3 de esa ley. La Comisión toma nota de esas explicaciones. Confía en que se habrán adoptado o previsto todas las medidas necesarias para la aplicación plena del Convenio, en la legislación y la práctica, a los establecimientos industriales del sector público (artículos 1, 2 y 17, párrafo 1, del Convenio).

3. Extensión a los establecimientos comerciales. La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno de que si bien la ratificación del Convenio excluye la Parte II, relativa a la inspección del trabajo en el comercio, el sistema de inspección del trabajo también se aplica al sector comercial y que ni la legislación ni la práctica hace distinciones entre establecimientos industriales y establecimientos comerciales. La Comisión toma nota de que el Gobierno tiene el propósito de seguir examinando la legislación y la práctica nacionales y cómo se relacionan con la posibilidad de ratificar los restantes artículos del Convenio. La Comisión recuerda que el Miembro que haya efectuado una declaración de exclusión de la Parte II puede en todo momento anular esa declaración por una declaración posterior. La Comisión confía en que el Gobierno comunicará en sus futuras memorias información sobre cualquier novedad que se produzca al respecto (artículo 25, párrafo 2).

Control de la aplicación

4. Adecuación del número de inspectores. La Comisión observa que el NZCTU pregunta si los inspectores de la inspección del trabajo, que totalizan 19 funcionarios repartidos en seis oficinas, pueden supervisar y aplicar efectivamente el código mínimo y por qué razón existía tanta disparidad con el número de inspectores de la inspección de seguridad y de salud (234 inspectores en 18 oficinas). La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno en la Comisión de la Conferencia y en su memoria, según la cual la primera medida para una eficaz política de aplicación consistía en prevenir el abuso mediante la difusión de amplias informaciones. Una vía clave es el Centro de Información de la Inspección, inaugurado en 1994, y que facilita informaciones a aproximadamente 150.000 solicitantes por año, de los cuales la cuarta parte son empleadores. El Gobierno añade que existe una separación de funciones en la inspección del trabajo, con inspectores del trabajo responsables de la aplicación de las condiciones de empleo establecidas por la legislación y funcionarios que se ocupan de la información, permitiendo de ese modo que los inspectores se concentren en su función de control de la aplicación.

La Comisión toma nota de que el número de inspectores de la inspección del trabajo que venía aumentando paulatinamente, sigue siendo el mismo desde que se examinara la memoria anterior del Gobierno. Toma nota también de que el NZCTU sigue afirmando que su número no es suficiente. La Comisión, refiriéndose también a los párrafos 211 y 215 de su Estudio general sobre la inspección del trabajo, de 1985, confía en que se otorgue la consideración adecuada a los factores que se deben tener en cuenta de conformidad con el artículo 10, de manera que los establecimientos se inspeccionen con la frecuencia y el esmero que sean necesarios y que el Gobierno comunicará informaciones a este respecto (artículos 10 y 16).

5. Procedimiento ordinario y procedimiento basado en las denuncias. La Comisión toma nota de la información del Gobierno relativa a las áreas de prioridad nacional identificadas por el Servicio de Seguridad y Salud en el Empleo a fin de que la inspección de seguridad y de salud tome la iniciativa de realizar visitas a los lugares de trabajo con un criterio activo y sobre las investigaciones anticipadas a raíz de las denuncias y de casos notificados. La Comisión toma nota de los comentarios formulados por la Federación de Empleadores de Nueva Zelandia de que en virtud de la ley de 1992 sobre salud y seguridad, se impone al empleador la carga de la prueba en lo que respecta a la creación de un medio ambiente de trabajo que reúna condiciones de salud y seguridad. Se exige a los empleadores que utilicen métodos eficaces para detectar, evaluar y eliminar riesgos, o para minimizar sus efectos mediante equipos y vestimenta de protección; también se les exige, entre otras cosas, el mantenimiento de las instalaciones de seguridad y salud y la adopción de todas las medidas posibles para obtener el consentimiento de los trabajadores para el control de su salud en relación con cualquier riesgo.

La Comisión toma nota además de la indicación del Gobierno, según la cual la inspección de los sitios de trabajo destinada a la aplicación de la legislación que administra y aplica la inspección del trabajo en el servicio de relaciones profesionales, por lo general, se efectúa a consecuencia de denuncias formales; cuando se realiza a iniciativa del servicio tiene además la finalidad de obtener una observancia más amplia de las obligaciones pertinentes en materia de empleo.

La Comisión también toma nota de los comentarios del NZCTU, según los cuales el Gobierno ha adoptado una política "de no intervención" en relación con la aplicación del código mínimo de condiciones de empleo, mientras que a juicio de esa organización el papel de la inspección del trabajo en el servicio de relaciones profesionales es esencial para garantizar que las partes en los contratos de trabajo den cumplimiento a las obligaciones que derivan del código mínimo mediante la información y la investigación. Según el NZCTU, la memoria del Gobierno revela que éste estima que el modo más efectivo de observar el código mínimo es mediante el suministro de información, accesibilidad a las instituciones y otorgamiento de derechos a empleados y empleadores. No se hacen referencias a su aplicación mediante inspecciones del trabajo iniciadas de oficio, pero se necesita una investigación previa para garantizar el cumplimiento del código mínimo.

La NZCTU añade que el sistema de la inspección del trabajo basado en la denuncia significa que, por costumbre, no se informa ni se detectan las infracciones: no se actúa ante denuncias anónimas, los denunciantes temen represalias en el caso de ser identificados, y las denuncias sólo se realizan en circunstancias extremas o cuando un empleado está por dejar el empleo. Refiriéndose en particular a la función de la inspección del trabajo en relación con la ley de 1972 sobre igualdad de remuneraciones, el NZCTU alega que la aplicación de esta ley es siempre insatisfactoria (informe del Ministerio de Asuntos de la Mujer sobre la eficacia de la ley sobre igualdad de remuneraciones, 1994); desde 1988 sólo se presentaron cuatro reclamaciones, que no es una muestra de que la ley se aplique satisfactoriamente, sino más bien una consecuencia de la inactividad de la inspección del trabajo, cuya política actual es de responder sólo a las denuncias formuladas por escrito y no realizar inspecciones de rutina, esenciales para la aplicación de la ley sobre igualdad de remuneraciones.

La Comisión solicita al Gobierno que comunique sus observaciones sobre las alegaciones del NZCTU, en particular para comparar en la inspección del trabajo el sistema basado en la denuncia con el fundado en las inspecciones de rutina, y en general, sobre las medidas tomadas o previstas para garantizar que los establecimientos se inspeccionan con la frecuencia y el esmero que sean necesarios para garantizar la efectiva aplicación de las disposiciones legales pertinentes (artículo 3, párrafo 1, a), y artículo 16).

6. Confidencialidad de las denuncias. La Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno de que si bien la intención de los inspectores del trabajo es de no dar a conocer el origen de las denuncias a menos que sea absolutamente necesario, en muchos casos éste debe revelarse para poder realizar investigaciones acerca de determinados registros de remuneraciones y con la finalidad de obtener el pago de los atrasos. Refiriéndose asimismo a sus comentarios anteriores, la Comisión señala a la atención del Gobierno la existencia de otros medios alternativos de investigación, tales como realizar la investigación en forma general y por el examen de los archivos de la empresa, lo cual permite no sólo ocuparse de la denuncia sino también la posibilidad de descubrir otros casos similares. La Comisión confía en que el Gobierno proporcionará información sobre toda mejora realizada a este respecto (artículo 15, c)).

7. Facultad para ingresar a los locales. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de que el artículo 144, 1), A) de la ley sobre contratos de trabajo y los artículo 31, 1), y 35 de la ley sobre salud y seguridad en el empleo, prevén que los inspectores pueden entrar, a cualquier hora razonable, en cualquier lugar o establecimiento de trabajo. La Comisión había recordado la importancia que atribuye a la autorización a los inspectores para que puedan entrar a los establecimientos sujetos a inspección, a cualquier hora del día o de la noche. La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno a la Comisión de la Conferencia de que los inspectores están habilitados a entrar en los establecimientos durante las horas de trabajo de día o de noche. Además, toma nota de la indicación del Gobierno en su memoria de que en la práctica la diferencia entre "cualquier hora razonable" y "cualquier hora del día y de la noche", es una distinción semántica. La Comisión se remite a los párrafos 163 y 164 de su Estudio general sobre la inspección del trabajo, de 1985, en el que se indica que una cláusula análoga no parece ser contraria al espíritu del Convenio, en la medida de que corresponda al inspector decidir si es "razonable" realizar una visita nocturna y en la medida en que ese derecho esté reconocido claramente en la práctica jurídica o administrativa del país. La Comisión confía en que el Gobierno comunicará información en lo que respecta a la práctica (artículo 12, párrafo 1, a)).

8. Procesamiento y sanciones. La Comisión toma nota de que el NZCTU alega que en lo que respecta a una serie de disposiciones legislativas, como la ley sobre el salario mínimo y de vacaciones pagadas, la Inspección del Trabajo no procesa a los empleadores que infringen sus disposiciones con el propósito de imponerles sanciones penales. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno en el sentido de que la prioridad de la Inspección del Trabajo es garantizar que se subsane la infracción a la ley, que por lo general se concreta sin que sea necesario iniciar acciones judiciales; sin embargo, se solicita la aplicación de sanciones en caso de violaciones graves, que justifiquen esa medida. La Comisión solicita al Gobierno que comunique información sobre los casos en los que se iniciaron acciones judiciales, incluidas copias de las decisiones del tribunal. En lo que respecta a la Inspección de Salud y Seguridad, la Comisión toma nota de que el NZCTU alega que el procesamiento en el caso de infracciones a la legislación tiene carácter selectivo, que obedece en parte a la disponibilidad de los recursos, y cuyo resultado es que probablemente no se apliquen sanciones en el caso de determinadas infracciones. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno de que todos los casos de posible incumplimiento se consideran de conformidad con las directrices de procesamiento de la OSH, que se han revisado recientemente. La Comisión confía en que el Gobierno comunicará información sobre los resultados alcanzados en la aplicación de las disposiciones de seguridad y salud a través de las directrices de procesamiento revisadas (artículo 17, párrafo 1).

Supervisión y control de la autoridad central; independencia y estabilidad

9. La Comisión toma nota del comentario del NZCTU de que existen pruebas de que la Inspección de Seguridad y Salud tiene el propósito de delegar en régimen de subcontratación algunas de sus responsabilidades, con la posibilidad de que algunos de ellos sean empleadores a los que se autorice a investigar y controlar sus propios lugares de trabajo. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno de que la Inspección de Seguridad y Salud está en la actualidad examinando varias alternativas para aumentar su eficacia, incluida la utilización de terceros para promover la seguridad y la salud. El Gobierno indica que la responsabilidad en materia de administración no puede subcontratarse y que toda solución que implique la utilización de terceros, por definición, no incluirán normas que autoricen a los empleadores a controlar su propios lugares de trabajo sin que exista una convalidación independiente destinada a garantizar que no se cometan abusos. La Comisión solicita al Gobierno que comunique información sobre toda novedad que se produzca a este respecto. Recordando en particular las obligaciones que imponen los artículos 4 y 6, la Comisión confía que cualquier decisión que se adopte respetará las disposiciones de esos artículos del Convenio.

Cooperación: notificación de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales

10. La Comisión había tomado nota con anterioridad de los comentarios formulados por el NZCTU, según el cual hay una falta de cooperación entre la inspección y la empresa responsable de la Organización del Seguro de Indemnización y Rehabilitación de Accidentes (Accident Rehabilitation and Compensation Insurance Corporation (ARCIC)). La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que en 1996 esos dos organismos suscribieron protocolos conjuntos de cooperación para mejorar la coordinación y la eficacia en las actividades de prevención de los accidentes del trabajo (artículo 5, a)).

La Comisión toma nota también de la información comunicada por el Gobierno sobre las medidas adoptadas para garantizar que los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales sean notificados y de que el incumplimiento de la obligación de notificar se considera una infracción grave. Sin embargo, la Comisión toma nota de la indicación del NZCTU de que la capacidad de la Inspección de Salud y Seguridad para investigar accidentes graves puede verse reducida por el proyecto de introducción de un baremo temporal para la definición de lesión grave, método que probablemente haga disminuir el número de casos de lesiones graves de corta duración que se denuncien, reduciendo de ese modo la concientización de la inspección en relación con los casos de lesiones graves y su capacidad para investigar las circunstancias que la provocaron. La Comisión también toma nota de la respuesta del Gobierno de que aún no se ha adoptado ninguna decisión para modificar la definición de lesión grave y de que una de las causas del escaso número de notificaciones que se registra en la actualidad, es el desconocimiento de los requisitos por parte de los empleadores. Habida cuenta de que la notificación es un factor importante para la inspección y prevención, la Comisión confía en que el Gobierno seguirá comunicando información sobre las medidas adoptadas para mejorar el sistema de notificación de los accidentes del trabajo de las enfermedades profesionales (artículo 14).