Observación (CEACR) - Adopción: 1989, Publicación: 76ª reunión CIT (1989)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Federación de Rusia (Ratificación : 1956)

La Comisión ha tomado nota de la memoria del Gobierno así como del debate y de los comentarios formulados ante la Comisión de la Conferencia en 1987.

La Comisión recuerda que sus comentarios se referían al sistema de unicidad sindical, a los vínculos entre el Partido Comunista y los sindicatos y a la autorización previa para ejercer el derecho de reunión.

1. Derecho de los trabajadores a constituir los sindicatos que estimen convenientes sin autorización previa

En comentarios que formula desde 1960 la Comisión señala que la realización de cualquier congreso, conferencia o reunión, a tenor del decreto núm. 908, de 15 de mayo de 1935, se subordina a la obtención de una autorización previa. La Comisión había estimado que por este decreto las autoridades públicas tenían la posibilidad de oponerse a la creación de toda nueva organización, federación o confederación negando simplemente la autorización de las reuniones de asambleas constitutivas de organizaciones profesionales.

En sus memorias anteriores el Gobierno había indicado repetidas veces que las disposiciones de ese decreto nunca se habían aplicado a las organizaciones profesionales y que se consideraban caducas.

La Comisión había solicitado al Gobierno que la mantuviera informada de cualquier modificación de la legislación a ese respecto.

En su última memoria el Gobierno indica que el decreto núm. 908, de 15 de mayo de 1935, ha cesado de aplicarse en casos de celebración de congresos, conferencias y reuniones de cooperativas, sindicatos y otras organizaciones sociales en virtud del decreto núm. 391, del Consejo de Ministros de la URSS, de 29 de marzo de 1988, cuyo texto adjunta, que en su título dispone en forma expresa que el decreto núm. 908, de 15 de mayo de 1935, cesa parcialmente de estar en vigor y, con más precisión en el cuerpo del texto, que el decreto núm. 908, del 15 de mayo de 1935, en lo "relativo a la autorización de la celebración de congresos, conferencias y reuniones", organizadas por cooperativas, sindicatos y otras organizaciones sociales, deja de estar en vigor.

La Comisión toma nota con satisfacción del contenido del decreto núm. 391, de 29 de marzo de 1988.

2. Derecho de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes al margen de la estructura sindical existente

En sus comentarios anteriores, la Comisión había señalado varias disposiciones del Código de Trabajo de las Repúblicas federadas y sus reglamentos de aplicación que consagran la preminencia de los comités sindicales locales de fábrica o lugares de trabajo en la representación de los trabajadores, excluyéndose en la práctica la posibilidad de que cualquier otra organización actúe para defender los intereses económicos y profesionales de los trabajadores en el seno de un local o de una fábrica, en particular en lo que respecta al de la RSFSR:

- el artículo 7 del Código de Trabajo de 1971 dispone que los convenios colectivos de trabajo se concluyen entre el comité sindical local de fábrica o lugar de trabajo, en nombre del personal, y la administración de la empresa u organización interesada;

- el artículo 230 del Código, que trata de los derechos del comité sindical local de fábrica o de lugar de trabajo y sus relaciones con la administración de una empresa, establecimiento u organización, dispone especialmente que corresponde a dichos comités representar a los trabajadores de la empresa, establecimiento u organización en todo lo relacionado con la producción y el trabajo, así como organizar, conjuntamente con la administración, la competencia socialista y estimular una actitud comunista con respecto al trabajo;

- los artículos 231, 233, 234 y 235 del Código, que tratan de las facultades y funciones del comité sindical; y

- el decreto del Presidium del Soviet Supremo, sobre reglamentación de los derechos de los comités sindicales locales de fábrica o lugar de trabajo, de 27 de septiembre de 1971, que describe en forma detallada las atribuciones de dichos comités.

En sus memorias anteriores el Gobierno había indicado que los principios fundamentales de la legislación del trabajo de la URSS y las disposiciones de los códigos de trabajo de las Repúblicas federadas no prohibían la creación de otros sindicatos al margen de los existentes.

A juicio de la Comisión parecía imposible que un sindicato creado al margen de la estructura existente pudiera ejercer funciones sindicales para defender los intereses profesionales y económicos de sus miembros en la medida en que el reglamento de 1971, relativo a los derechos de los comités sindicales locales de fábrica o lugar de trabajo (así como ciertas disposiciones del Código de Trabajo de la RSFSR) atribuye dichas funciones a los comités sindicales de empresa, establecimiento u organización que son órganos de la estructura sindical existente y, por tal motivo, la Comisión había solicitado al Gobierno se sirviera volver a examinar su legislación para garantizar a los trabajadores que lo deseen el derecho de constituir los sindicatos que estimen convenientes al margen de la estructura sindical existente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 del Convenio y precisar si había habido iniciativas de los trabajadores para crear organizaciones independientes de la estructura sindical existente y, en tal caso, cuáles habían sido sus resultados.

En el curso de la discusión mantenida en la Comisión de la Conferencia de 1987, así como en su última memoria, el Gobierno ha vuelto a declarar que ni la Constitución ni los principios fundamentales de la legislación del trabajo, ni tampoco el Código de Trabajo de la RSFSR, limitan el número de organizaciones profesionales en una empresa. El Estado no interviene en la vida interna de los sindicatos, que actúan de conformidad con sus estatutos sin que la legislación prevea su registro. En la URSS los sindicatos participan en la gestión del Estado pues el derecho vigente les reconoce el derecho de iniciativa en materia de legislación y de participación en la elaboración de las leyes. La nueva ley de 30 de junio de 1987, sobre la empresa (agrupación) del Estado ligada a las reformas de la gestión económica, vincula más estrechamente a los trabajadores, por conducto de sus colectivos, en la gestión de las empresas, estableciendo nuevas bases para la colaboración entre éstos y la dirección.

A propósito del reglamento de 1971, el Gobierno ha indicado nuevamente que ninguna disposición prohíbe la constitución de sindicatos e insiste en que la legislación nacional no impone la unicidad sindical. No obstante los trabajadores de la URSS estiman que la unidad del movimiento sindical es la realización más importante de los trabajadores y que la existencia de varias organizaciones sindicales rivales que se enfrenten en el interior del mismo país perjudica la lucha de los trabajadores por sus derechos. El Gobierno también ha reiterado sus declaraciones anteriores, según las cuales la unidad del movimiento sindical en la URSS se realizó inmediatamente después de la revolución socialista de 1917. Ha admitido no obstante la necesidad de mejorar la legislación sindical y, a este respecto, menciona que se han hecho propuestas para adoptar una ley especial sobre los sindicatos en la que se definirán los derechos de los trabajadores y las funciones, tareas y cometidos de los sindicatos, a quienes, además, se reconocerá la facultad de rechazar toda decisión del Gobierno contraria a los intereses de los trabajadores tomada sin el acuerdo de los sindicatos, permitiendo así que éstos desempeñen un papel de contrapeso de los poderes tecnocráticos. El Gobierno además ha comunicado datos estadísticos sobre la ampliación de las funciones de los sindicatos e indicado, en respuesta a los comentarios de la Comisión sobre este punto, que no dispone de informaciones acerca de si los trabajadores han tomado iniciativas para crear organizaciones sindicales independientes de la estructura existente.

La Comisión toma nota de dichas declaraciones e informaciones y señala que la nueva ley sobre empresas de 1987 confiere a los colectivos de trabajadores, que agrupan obreros, jefes de equipo, contramaestres, especialistas, representantes de administración y células del partido, del sindicato, de las juventudes comunistas y de otras organizaciones públicas, una mayor autonomía en materia de gestión de la empresa. La Comisión también toma nota de que el decreto del Presidium del Soviet Supremo de la URSS núm. 8430-11, de 4 de febrero de 1988, introduce el sistema de autogestión de los colectivos de trabajadores y confiere al comité sindical de empresa mayores facultades de control en materia de despidos de los cuadros superiores de la empresa.

Sin dejar de tomar nota de todas estas medidas, la Comisión recuerda que el principio del Convenio núm. 87 no se propone tomar partido en favor de la unicidad o del pluralismo sindical. En realidad, el objetivo del Convenio es que el pluralismo sea posible en todos los casos. Ahora bien, la Comisión estima que la legislación nacional, y en especial el reglamento de 1971 que sólo atribuye funciones sindicales a órganos de la estructura sindical existente, restringe las posiblidades de que otras organizaciones que se puedan crear al margen de esa estructura ejerzan funciones sindicales para promover y defender los intereses de sus miembros y crea el riesgo de desalentar a los trabajadores para constituir otras organizaciones sindicales al margen de dicha estructura.

La Comisión, tomando nota de la voluntad nuevamente afirmada por el Gobierno de proseguir el diálogo, confía en que, en el marco de las reformas emprendidas, tomará en consideración sus comentarios y que en definitiva se podrán adoptar medidas para suprimir las restricciones legislativas y reconocer a cualquier organización sindical que se quisiera crear al margen de la estructura existente los derechos y funciones necesarios para defender y fomentar los intereses de sus miembros.

3. Papel dirigente del Partido Comunista

En sus comentarios anteriores la Comisión había señalado que a tenor de la Constitución, y en especial de su artículo 6, el Partido Comunista de la Unión Soviética es la fuerza que dirige y orienta la sociedad soviética y el núcleo de su sistema político, organismos de Estado y organizaciones sociales y que el Partido define el ámbito y la orientación social en los cuales deben inscribirse las actividades de los sindicatos, lo que es contrario a lo dispuesto en el artículo 3 del Convenio, que garantiza a los sindicatos el derecho a ejercer libremente sus actividades y con total independencia.

En su memoria el Gobierno vuelve a insistir en que las relaciones entre el Partido y los sindicatos no se refieren a la aplicación del Convenio en la medida en que esta relación no es jurídica sino política. El Gobierno recuerda que el Partido y los sindicatos tienen objetivos comunes y que el papel del Partido, en tanto que guía histórico del movimiento sindical, es fomentar el papel de los sindicatos en todas las esferas de la actividad del país, sin que por ello el Partido ejerza actividades que corresponden a los sindicatos. El Gobierno recuerda que el artículo 7 de la Constitución prevé que los sindicatos participen en la administración del Estado y en decisiones relativas a cuestiones de carácter económico, político y social, dentro del mandato que les reconoce la ley. Los sindicatos actúan con total independencia y los estatutos de los sindicatos, adoptados por el XVIII Congreso, no contienen ninguna disposición que acuerde al Partido el derecho de restringir la libertad o la acción de los sindicatos, que siguen siendo organizaciones de masa independientes y no políticas.

Sin dejar de tomar nota de estas declaraciones, la Comisión señala que el principio establecido en el artículo 6 de la Constitución soviética se reproduce en el artículo 6 de la ley de 1987 sobre las empresas (agrupación) del Estado, que dispone que la célula del Partido en la empresa es el núcleo político del colectivo de los trabajadores, que funciona en el marco de la Constitución de la URSS y que dirige el trabajo del colectivo en su conjunto y las actividades de sus organismos de autogestión, células sindicales, juventudes comunistas y otras organizaciones públicas, y que controla las de la administración.

En consecuencia, la Comisión se ve obligada a señalar nuevamente a la atención del Gobierno la importancia de que los sindicatos gocen de independencia, condición indispensable para permitirles desempeñar sus funciones de defensa y fomento de los intereses de sus miembros. A juicio de la Comisión, la relación entre el Partido y las organizaciones sindicales que establece la legislación nacional es contraria a lo dispuesto en el artículo 3 del Convenio porque el Estado, en tanto que legislador, limita, por la disposición legal, los derechos de las organizaciones de organizar sus actividades y formular sus propios programas de acción.

La Comisión expresa su esperanza en que estas cuestiones se podrán examinar nuevamente a la luz de sus comentarios y solicita al Gobierno se sirva tenerla al corriente de cualquier medida adoptada o prevista para garantizar la conformidad de la legislación con el Convenio en cuanto al derecho de los trabajadores de constituir organizaciones sindicales al margen de la estructura sindical existente, si así lo desean, y del derecho de las organizaciones de trabajadores de organizar sus actividades y formular sus programas de acción con toda independencia y sin intervención de las autoridades publicas.