Observación (CEACR) - Adopción: 2022, Publicación: 111ª reunión CIT (2023)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Bangladesh (Ratificación : 1972)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Comisión de Sindicatos sobre las Normas Internacionales del Trabajo (Comisión TU-ILS), recibidas el 1.º de septiembre de 2022, en relación con las cuestiones que se abordan a continuación. Asimismo, la Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a las observaciones presentadas por la Confederación Sindical Internacional (CSI) en 2021.

La Comisión toma nota de que la queja presentada en 2019 en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT, relativa al incumplimiento por el Gobierno de Bangladesh del Convenio, así como del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), se encuentra pendiente ante el Consejo de Administración. El Consejo de Administración, en su 346.ª reunión (noviembre de 2022), al tiempo que tomó nota del informe presentado por el Gobierno el 9 de septiembre de 2022 sobre los progresos realizados con respecto a la aplicación de la hoja de ruta de medidas, por recomendación de su Mesa, decidió: i) solicitar al Gobierno de Bangladesh que le informe, en su 347.ª reunión (marzo de 2023), de los progresos realizados con respecto a la aplicación de la hoja de ruta de medidas dirigidas a abordar todas las cuestiones pendientes que se señalan en la queja presentada en virtud del artículo 26, y ii) aplazar hasta esa reunión la decisión de tomar nuevas medidas en relación con la queja.

La Comisión toma nota de la información adicional proporcionada por el Gobierno el 9 de septiembre de 2022 sobre los progresos realizados en cuanto a la aplicación de la hoja de ruta dirigida a abordar todas las cuestiones pendientes mencionadas en la queja presentada en virtud del artículo 26.

Reformas legislativas. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno en su memoria sobre la creación, en marzo de 2022, de una Comisión Tripartita de Examen de la Legislación (TLRC) de 18 miembros, encabezada por el Secretario Agregado (Trabajo), para emprender la reforma de la legislación laboral. Asimismo, en julio de 2022 se formó un comité de trabajo aparte, de 12 miembros, dirigido por el Secretario Adjunto (Trabajo), para apoyar a la Comisión Tripartita de Examen de la Legislación. El Gobierno indica que se ha encomendado a estas dos nuevas Comisiones la tarea de identificar las áreas de la legislación vigente que deben modificarse para adecuarlas a las normas internacionales del trabajo. La Comisión también observa, a partir de la información adicional en relación con la aplicación de la primera área prioritaria de la hoja de ruta de medidas (reforma de la legislación laboral), que el Reglamento del Trabajo de Bangladesh (2015) se ha modificado y que se publicó en el Boletín Oficial el 1.º de septiembre de 2022. Con respecto a la modificación de la Ley del Trabajo de Bangladesh (2006) (en su versión enmendada en 2018) (BLA), la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que las modificaciones propuestas recibidas por las partes interesadas (Gobierno, organizaciones de empleadores y de trabajadores) se compilarán y enviarán a la TLRC antes del 30 de octubre de 2022. Una vez finalizada la labor de la TLRC, el Consejo Consultivo Tripartito Nacional (NTCC) podrá ocuparse de la cuestión de las enmiendas a la BLA. La Comisión toma nota también de la adopción del Reglamento del Trabajo en las Zonas Francas de Exportación (ZFE) en octubre 2022. La Comisión también toma nota de que la Comisión TU-ILS observa que se ha renovado recientemente la TLRC, pero que el proceso de reforma legislativa no está avanzando a la velocidad esperada. La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando información detallada sobre los progresos realizados en cuanto al proceso de reforma legislativa y sobre las medidas adoptadas para garantizar que dicho proceso tenga en cuenta las cuestiones pendientes relativas a la aplicación del Convenio suscitadas por la Comisión.

Artículos 2, 4, 12 y 23 del Convenio.Inspección del trabajo en las ZFE y en las zonas económicas especiales (ZEE). La Comisión toma nota de que, en respuesta a su petición anterior, el Gobierno indica que, de conformidad con el preámbulo y los artículos 3, A), 4, d), 7, k), y 5 A), 2), de la Ley sobre la Autoridad de las Zonas Francas de Exportación de Bangladesh (BEPZA) (1980), la BEPZA es la única autoridad gubernamental apropiada para desarrollar, hacer funcionar, gestionar y vigilar las ZFE. El Gobierno indica que la BEPZA ha desempeñado satisfactoriamente sus funciones y responsabilidades de administración e inspección en las ZFE durante las últimas cuatro décadas. El Gobierno indica que, no obstante, ha adoptado medidas para garantizar el funcionamiento del Departamento de Inspección de Fábricas y Establecimientos (DIFE) en las ZFE, a saber: i) las modalidades de inspección del DIFE en las ZFE se han incorporado al Reglamento del Trabajo en las Zonas Francas de Exportación enmendado; ii) se elaboró una lista de control de las inspecciones en las ZFE, que se transmitió al DIFE el 1.º de diciembre de 2021; iii) el 16 de mayo de 2022 se celebró una reunión entre la BEPZA y el DIFE bajo la presidencia del Ministro de Derecho, Justicia y Asuntos Parlamentarios en relación con un mecanismo de inspección transparente y en el que se rindan cuentas, y iv) en agosto de 2022, el DIFE inspeccionó 25 fábricas en las ZFE y constató un buen nivel de cumplimiento general por parte de las fábricas inspeccionadas.

La Comisión también señala que la Comisión TU-ILS indica en sus observaciones que la elaboración de la lista de control de las inspecciones en las ZFE no ha tenido ninguna repercusión notable. La Comisión TU-ILS añade que, de conformidad con el artículo 168 de la Ley del Trabajo en las Zonas Francas de Exportación, el DIFE solo está facultado para llevar a cabo inspecciones notificadas en las ZFE, previa aprobación del Presidente Ejecutivo de la BEPZA. Los sindicatos indican que la legislación debería modificarse para que el DIFE se encargue de las inspecciones en las ZFE y que, hasta entonces, la BEPZA tenga que presentar mensualmente al DIFE informes sobre la inspección de las fábricas situadas en las ZFE en materia de seguridad.

La Comisión nota con preocupación de que, según el artículo 289 del Reglamento del Trabajo en las ZFE de 2022, el presidente ejecutivo de la BEPZA sigue siendo la autoridad responsable de las inspecciones en las ZFE. Si bien la Comisión nota que, según el artículo 290, los inspectores del DIFE pueden inspeccionar cualquier industria de cualquier zona establecida dentro de su jurisdicción mediante una notificación al presidente ejecutivo, el Reglamento establece que la inspección se llevará a cabo de acuerdo con la lista de control preparada por la autoridad.

La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que los inspectores del trabajo estén facultados para entrar libremente en los establecimientos de las ZFE y las ZEE sin ninguna restricción. La Comisión pide al Gobierno que indique si, en virtud del Reglamento de las ZFE de 2022, los inspectores del DIFE deben recibir la aprobación del presidente ejecutivo antes de la inspección de las ZFE, como se prevé en el artículo 168 de la Ley de la BEPZA. En caso de que dicha aprobación sea necesaria, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre el número de solicitudes presentadas, el número de solicitudes aprobado, el tiempo transcurrido entre cada solicitud y la aprobación de las mismas, y las razones aducidas para cada denegación. Asimismo, solicita al Gobierno que proporcione una copia de la lista de control de las inspecciones en las ZFE y que indique su repercusión en dichas inspecciones, incluyendo si los inspectores de trabajo son libres de llevar a cabo cualquier examen, prueba o investigación que consideren necesaria para asegurarse de que se cumplen estrictamente las disposiciones legales. Además, la Comisión pide al Gobierno que indique los progresos realizados, en el contexto de la reforma de la legislación laboral mencionada anteriormente, en cuanto a la modificación del artículo 168 de la Ley del Trabajo en las Zonas Francas de Exportación. Habida cuenta de la información sobre el número de inspecciones de fábricas realizadas por el DIFE en las ZFE, la Comisión pide al Gobierno que proporcione más datos sobre el número de inspecciones del trabajo realizadas en estas zonas y en las ZEE que están en funcionamiento, desglosados en inspecciones realizadas por el DIFE e inspecciones que dependen de la BEPZA, y especificando si las inspecciones se notificaron o no, si se realizaron a raíz de una queja o un accidente, y el número y la naturaleza de todas las infracciones detectadas y las medidas adoptadas al respecto.

Artículos 5, b), y 15, a).Cooperación con los empleadores y los trabajadores.Imparcialidad de los inspectores del trabajo. La Comisión toma nota de que la Comisión TU-ILS se refiere en su observación a alegatos de corrupción y presión indebida sobre los inspectores del DIFE en el desempeño de sus funciones. Los sindicatos indican que los inspectores del trabajo están influenciados políticamente o inducidos por diversas razones a pasar por alto cuestiones de seguridad y de cumplimiento de la ley. Los sindicatos hacen referencia en particular al incendio que se produjo en 2021 en la fábrica alimentaria Hashem Foods, en el que fallecieron varios trabajadores. Según la Comisión TU-ILS, en una inspección realizada dos semanas antes del incidente se había considerado que la fábrica cumplía las normas de seguridad. Sin embargo, los sindicatos afirman que en una investigación realizada después del incidente se detectó la ausencia de medidas de seguridad contra incendios. Estos consideran que hay una falta de responsabilidad en el sistema de inspección y que no se aplican sanciones ni medidas de ámbito departamental a los inspectores del trabajo cuando no cumplen con sus obligaciones. Los sindicatos también indican que, aunque las inspecciones deberían realizarse sin previa notificación según la Ley, hay ocasiones en que se establece una relación informal entre la dirección de la fábrica y los inspectores, a raíz de la cual el establecimiento recibe una notificación previa de la inspección. La Comisión TU-ILS también indica que la participación de los trabajadores en el proceso de inspección es limitada, y apunta que la calidad de las inspecciones debería garantizarse mediante mecanismos tripartitos de rendición de cuentas establecidos a nivel central, territorial y empresarial. La Comisión pide al Gobierno que transmita sus comentarios con respecto a estas observaciones de los sindicatos.

Artículo 6.Situación jurídica y condiciones de servicio de los inspectores del trabajo. La Comisión toma nota de que, en respuesta a su comentario anterior, el Gobierno proporciona la estructura de la plantilla actual del DIFE indicando el número de puestos cubiertos y vacantes en cada grado. La Comisión observa que el Gobierno señala que los inspectores entran normalmente en servicio en el grado 10 como inspector del trabajo y en el grado 9 como inspector general adjunto y que, si su rendimiento es satisfactorio, pueden ascender a un nivel superior. En cuanto a las condiciones de servicio de los inspectores del trabajo, la Comisión toma nota de que el Gobierno explica que se nombra a los inspectores del trabajo para puestos permanentes, y que la remuneración y la duración del empleo son similares a las de los recaudadores de impuestos y los policías. La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando información sobre la estructura de la plantilla del DIFE, incluido el número de funcionarios nombrados en cada grado. Al tiempo que toma nota de la falta de información sobre este aspecto, la Comisión pide al Gobierno que indique el número y el grado de los inspectores del trabajo que se hayan ido del DIFE. La Comisión reitera su solicitud de información detallada en la que se compare la remuneración y la duración del empleo de los inspectores del trabajo con la de los recaudadores de impuestos y los policías.

Artículos 5, 7, 10, 11 y 16.Recursos humanos y materiales de la inspección del trabajo.Frecuencia y esmero con los que se realizan las inspecciones del trabajo.Cooperación con las organizaciones de empleadores y de trabajadores. La Comisión toma nota de que, en respuesta a su comentario anterior sobre la dotación de personal del DIFE, el Gobierno indica que, a 30 de junio de 2022, de los 575 puestos aprobados, 366 estaban cubiertos (frente a 313 en 2020), mientras que 209 seguían vacantes. Asimismo, el Gobierno indica que están en curso las comprobaciones policiales y los reconocimientos médicos de otros 54 funcionarios recién contratados y que se va a presentar una solicitud al Ministerio de Trabajo y Empleo para contratar a otros 46 inspectores. La Comisión toma nota que el Gobierno señala que, en 2022, el Ministerio de Trabajo y Empleo emitió la orden definitiva para la creación de otros 136 puestos de inspector del trabajo y para la creación de ocho oficinas locales nuevas. En cuanto a los ascensos, el Gobierno especifica que se ascendió a 11 funcionarios del DIFE al puesto de inspector general del trabajo y que se están definiendo las graduaciones para los puestos de subinspector general y de inspector general adjunto. Por último, el Gobierno indica que se envió al Ministerio de Administración Pública un nuevo organigrama con 1 791 puestos (actualmente hay 993 puestos), de los cuales 942 son para inspectores, que este está examinando actualmente con vistas a aprobarlo. La Comisión observa que, según la Comisión TUILS, faltan inspectores para cubrir todas las fábricas del país. En lo que respecta al número de visitas de inspección, la Comisión toma nota de la información del Gobierno sobre el número de inspecciones realizadas por el DIFE en los primeros siete meses de 2022, desglosada por sector. La Comisión pide al Gobierno quecontinúe proporcionando información sobre los progresos realizados en materia de contratación y ascenso de inspectores, así como acerca de la aprobación del organigrama del DIFE. Asimismo, pide al Gobierno que siga aportando información sobre el número de inspecciones realizadas por el DIFE, desglosada por sector de actividad económica.

En lo referente a los recursos materiales de que dispone el DIFE, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que los inspectores del trabajo tienen a su disposición cinco coches (antes solo tenían uno), tres jeeps, 27 microbuses y 292 ordenadores portátiles y 339 ordenadores de mesa. La Comisión observa que las 425 tabletas Android que se indicó que estaban a disposición de los inspectores del trabajo en la anterior memoria del Gobierno no figuran entre los recursos materiales con los que cuenta el DIFE. La Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre los recursos materiales del DIFE, indicando de qué equipos informáticos disponen los inspectores durante las visitas de inspección y cómo se distribuyen estos recursos materiales entre las diversas oficinas. Asimismo, la Comisión solicita al Gobierno que proporcione información sobre el presupuesto anual asignado al DIFE.

Artículos 12, 1), y 15, c).Inspecciones sin previa notificación.Deber de confidencialidad en relación con las quejas. La Comisión toma nota de que, en respuesta a su comentario anterior, el Gobierno señala que: i) de conformidad con la BLA de 2006 y el procedimiento estándar emitido sobre la base de la Ley, los inspectores están autorizados a realizar visitas con y sin previa notificación; ii) para casos especiales, como los relacionados con el trabajo infantil, las investigaciones derivadas de quejas, la posibilidad de que se oculten pruebas, etc., se realiza una visita sin previa notificación; iii) los inspectores prefieren realizar inspecciones sin previo aviso para comprobar si hay cuestiones que se tratan de ocultar, pero en los casos en que se requiera que se elabore un documento previamente, la visita se anunciaría, y iv) el inspector del trabajo tiene la facultad de decidir si realiza la visita con o sin previa notificación. El Gobierno también comunica el número de inspecciones con previo aviso (959) y sin previo aviso (4 855) realizadas en 2021-2022, registradas a través de la Aplicación de Gestión de la Inspección del Trabajo (LIMA). A este respecto, la Comisión observa que el número total de inspecciones para 20212022 registradas a través de la LIMA y fuera de línea (43 644) es considerablemente mayor que el total de inspecciones con y sin aviso previo para el mismo periodo. Además, la Comisión observa que, de acuerdo con el procedimiento estándar relativo a la inspección del trabajo, las inspecciones periódicas en general se notificarán previamente, a menos que eso obstaculice el desempeño de las funciones de los inspectores. El procedimiento estándar también determina que, un mínimo del 50 por ciento de las visitas periódicas, deben notificarse previamente, mientras que las inspecciones especiales (como las investigaciones realizadas a raíz de una queja o un accidente, entre otras) normalmente no se notifican, a menos que sea necesario anunciar la visita, por ejemplo, para garantizar la presencia de testigos. La Comisión recuerda una vez más la importancia de llevar a cabo un número suficiente de inspecciones sin notificación previa para velar por que, cuando se realicen inspecciones sin previo aviso en respuesta a una queja, no se revele la existencia de la queja.

En lo relativo a la confidencialidad de las quejas, la Comisión toma nota de la observación de la Comisión TU-ILS según la cual: i) la línea de atención telefónica ofrece la posibilidad de presentar una queja de forma anónima, pero no siempre funciona; ii) el DIFE no proporciona información sobre el carácter anónimo de las quejas y, por lo tanto, los trabajadores no saben que pueden presentar una queja sin temor a represalias; iii) actualmente, se requiere un documento de identidad para presentar una queja y el DIFE debería instalar buzones de quejas en las fábricas que se inspeccionan durante la visita (fuera del alcance del sistema de vigilancia por circuito cerrado de televisión), y iv) deberían preverse sanciones en la Ley para los casos en que los funcionarios del DIFE divulgan información sobre una queja. La Comisión también toma nota de que el Gobierno indica que las modalidades para garantizar la confidencialidad están previstas en el procedimiento estándar correspondiente. Asimismo, la Comisión observa que, en la información adicional proporcionada por el Gobierno en lo concerniente a la aplicación de la tercera área prioritaria de la hoja de ruta de medidas (inspección del trabajo y cumplimiento de la Ley), el Gobierno afirma que: i) la línea de asistencia telefónica que se activó en junio de 2020 sigue funcionando y recibiendo quejas, que ahora se gestionan a través de una base de datos; ii) se imparte formación con regularidad a los funcionarios que atienden la línea de asistencia, y iii) la unidad de gestión de quejas, que se creó en el DIFE en diciembre de 2020, se reorganizó en enero de 2022 y está compuesta por ocho inspectores del trabajo encargados de supervisar las quejas que se reciben y atienden, contabilizar el número de quejas recibidas y resueltas, y organizar la formación de los inspectores.

La Comisión pide al Gobierno que aporte sus comentarios a las observaciones de los sindicatos. Por otra parte, la Comisión solicita al Gobierno que siga proporcionando información sobre el número de inspecciones con y sin notificación previa que realiza el DIFE y que indique el número de inspecciones realizadas a raíz de una queja, así como el resultado de todas esas inspecciones. En lo que respecta a la discrepancia observada entre el total de inspecciones con y sin previo aviso y el número total de visitas para el mismo periodo, la Comisión pide al Gobierno que transmita información más detallada sobre los tipos de inspecciones realizadas, especificando si se notificaron previamente o no.

Artículos 17 y 18.Procedimientos judiciales.Sanciones efectivamente aplicadas y suficientemente disuasorias. La Comisión tomó nota anteriormente de que: i) la unidad jurídica del DIFE cuenta con un funcionario, y ii) el Gobierno tiene previsto ampliarla a nueve funcionarios. La Comisión observa que el Gobierno indica que en agosto de 2022 se aprobó un puesto adicional de funcionario jurista. El Gobierno también señala que, con el fin de mejorar los procedimientos para la aplicación de las disposiciones legales, en el ejercicio 2021-2022 se llevaron a cabo dos cursos de formación básica para 60 inspectores. En estos cursos se formó a inspectores del trabajo en lo relativo a las principales disposiciones de la BLA de 2006y del Reglamento del Trabajo de Bangladesh (2015). En cuanto a las medidas introducidas o previstas para garantizar que las sanciones por infracción de la legislación laboral sean suficientemente disuasorias, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que hubo un aumento de las multas destinadas a la protección de las trabajadoras a las que se priva de prestaciones por maternidad y un aumento del monto de la indemnización en caso de fallecimiento o discapacidad de los trabajadores tras un accidente del trabajo. A este respecto, la Comisión señala que, en su observación, la Comisión TU-ILS añade que las sanciones deberían revisarse en consulta con los sindicatos. Además, según estos, en los casos de retrasos en el pago de los salarios, el actual interés del 25 por ciento por retraso en el pago es insuficiente y debería aumentarse para garantizar una disuasión eficaz. En lo concerniente a las infracciones, el Gobierno comunica las cifras de casos presentados y resueltos para el periodo 2021-2022, incluido el número de casos de trabajo infantil detectados. La Comisión también toma nota de que, en sus observaciones, los sindicatos señalan que la justicia laboral en Bangladesh es lenta y engorrosa, lo cual disuade a los trabajadores de presentar quejas. Finalmente, los sindicatos indican que es necesario reforzar el proceso de ejecución de las decisiones de los tribunales laborales y que tanto el Departamento de Trabajo como el DIFE deberían participar en la aplicación de las sentencias de los tribunales laborales. La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando información sobre los progresos realizados en cuanto a la creación de una unidad jurídica plenamente operativa en el seno del DIFE. Al tiempo que toma nota de la observación de los sindicatos y de que el Gobierno comunica que los progresos en la materia son limitados, la Comisión pide al Gobierno que prosiga sus esfuerzos para garantizar que las sanciones por infracción de la legislación laboral sean suficientemente disuasorias. Habida cuenta de la ausencia de información a este respecto, la Comisión solicita una vez más al Gobierno que indique el resultado concreto de los casos que se remiten a los tribunales laborales (como la imposición de multas, los montos recaudados de las multas impuestas e incluso las penas de prisión) y que especifique las disposiciones legales con las que están relacionados. Por último, la Comisión pide al Gobierno que siga transmita información actualizada sobre el número y la naturaleza de las violaciones detectadas.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

[Se solicita al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2023].