Observación (CEACR) - Adopción: 2016, Publicación: 106ª reunión CIT (2017)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - Chile (Ratificación : 2008)

Seguimiento de las recomendaciones del comité tripartito (reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT)

La Comisión toma nota de que, en marzo de 2016, el Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito establecido para examinar la reclamación presentada por el Sindicato Interempresas núm. 1 de Panificadores Mapuches de Santiago (documento GB.326/INS/15/5) e invitó al Gobierno a suministrar a la Comisión de Expertos informaciones al respecto.

Artículos 6 y 7 del Convenio. 1. Reglamento sobre la consulta indígena. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión saluda la adopción del decreto supremo núm. 66 de 2014 que aprueba el reglamento que regula el procedimiento de consulta indígena en virtud del artículo 6, 1), a), y 2), del Convenio núm. 169 de la OIT. La Comisión observa que la adopción del reglamento se inscribe en el marco de un amplio proceso de consulta con participación de pueblos indígenas determinada por los mismos. El reglamento describe en su título II los principios de la consulta y en su título III el procedimiento de la consulta. El artículo 7 del reglamento prevé que los órganos de la administración del Estado deberán consultar a los pueblos indígenas cada vez que se prevean medidas administrativas o legislativas susceptibles de afectarlos directamente y define tales medidas como las medidas que son «causa directa de un impacto significativo y específico sobre los pueblos indígenas en su calidad de tales, afectando el ejercicio de sus tradiciones y costumbres ancestrales, prácticas religiosas, culturales o espirituales, o la relación con sus tierras indígenas». Según el artículo 13, el órgano responsable podrá solicitar un informe de procedencia a la Subsecretaría de Servicios Sociales del Ministerio de Desarrollo Social, por medio de lo cual se examinará la procedencia de realizar la consulta. Además cualquier persona interesada, natural o jurídica, o institución representativa podrá solicitar fundadamente, al órgano responsable de la medida, la realización de un proceso de consulta. Al respecto, la Comisión toma nota de que el comité tripartito pidió al Gobierno que presente informaciones sobre la aplicación del reglamento y, en particular, si su aplicación no ha creado limitaciones a la definición de medidas administrativas susceptibles de afectar directamente a los pueblos indígenas.

La Comisión toma nota de que en sus memorias de 2015 y 2016 el Gobierno proporciona una lista detallada de las solicitudes de informes de procedencias tramitadas en la Subsecretaría de Servicios Sociales procedentes de distintos órganos de la administración del Estado. El Gobierno indica que la Unidad nacional de consulta y participación indígena de la Subsecretaría se encarga de evaluar las solicitudes de procedencias priorizando la existencia de los elementos de tradiciones, costumbres ancestrales, prácticas religiosas, culturales o espirituales, o la relación de los pueblos con sus tierras, sin que las características de significancia o especificidad previstas en el reglamento de consulta constituyan un elemento especialmente determinante. La Comisión también toma nota de las indicaciones suministradas sobre cómo se lleva a cabo cada una de las cinco etapas del proceso de consulta: planificación, información, deliberación interna, diálogo, y sistematización. El Gobierno describe una serie de procesos de consultas que se han efectuado, entre los cuales se destacan el referente al proyecto de ley que crea el Ministerio de las Culturas, las Artes y el Patrimonio; el relativo a la coadministración del Parque Nacional Rapa Nui; y el del proyecto de ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas protegidas y el del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando informaciones sobre los procesos de consulta realizados en relación con las medidas susceptibles de afectar a los pueblos indígenas, así como sobre los casos en los cuales la Unidad nacional de consulta y participación indígena ha negado la procedencia de la consulta y sobre todo reclamo presentado por representantes de pueblos indígenas al respecto.

2. Proyectos o actividades que ingresan al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota del decreto supremo núm. 40 de 2013 que dicta el reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). Los proyectos ingresan al SEIA a través de una declaración de impacto ambiental (DIA) o, cuando el proyecto o actividad presenta alguna de las causales contempladas en el reglamento, a través de un estudio de impacto ambiental (EIA). En los casos de EIA que afectan directamente a los pueblos indígenas, el decreto prevé que se diseñará y desarrollará un proceso de consulta. Para los proyectos que ingresan al SEIA con DIA y para ciertos estudios que no generen aparentemente una afectación directa, pero que se emplacen en tierras indígenas o en sus cercanías, se ha previsto la realización de reuniones con los pueblos interesados y, si procede, exigir su reingreso como EIA, que reconoce afectación a los pueblos indígenas, dando paso a un proceso de consulta. Sin embargo, si un proyecto que ingresa en el SEIA conlleva el traslado o la reubicación de los pueblos indígenas, es necesario contar con el consentimiento libre y con pleno conocimiento de causa de los pueblos interesados. La Comisión observó, sin embargo, que el reglamento no atiende a todas las otras situaciones previstas en los párrafos 3, 4 y 5 del artículo 16 del Convenio.

La Comisión toma nota de que el reglamento sobre la consulta indígena prevé en su artículo 8 que la resolución de calificación ambiental de los proyectos o actividades que ingresan al SEIA y que requieran un proceso de consulta indígena, según lo dispuesto en dicha normativa y su reglamento, se consultarán respetando el procedimiento de consulta previsto en el reglamento. La Comisión recuerda que el comité tripartito pidió al Gobierno que presente informaciones que muestren que, antes de adoptar resoluciones de impacto ambiental que se pronuncian en favor de un proyecto o de una actividad susceptible de afectar directamente a los pueblos indígenas, se haya cumplido con los requerimientos de los artículos 6, 7 y, según proceda, 15 y 16 del Convenio. Además, el Gobierno ha sido invitado a indicar la manera en que se asegura que, en los proyectos susceptibles de afectar directamente a los pueblos indígenas que sean aprobados por el SEIA, se haya cumplido con las disposiciones mencionadas del Convenio.

La Comisión toma nota de la detallada información proporcionada por el Gobierno sobre las distintas etapas del proceso de consulta realizado en el marco del SEIA; sobre cómo y cuándo se llevan a cabo las reuniones para recoger y considerar las opiniones de las personas pertenecientes a pueblos indígenas en las áreas en que se desarrollan los proyectos; y sobre la amplia gama de los proyectos que deben ingresar al SEIA con un estudio de impacto ambiental. El Gobierno indica que se creó una comisión asesora para evaluar y proponer las reformas o ajustes necesarios del SEIA. Las problemáticas identificadas se ordenaron en cinco ejes estratégicos entre los cuales se destaca la participación ciudadana y la consulta indígena. En julio de 2016, la Comisión entregó propuestas y recomendaciones al Poder Ejecutivo, cinco de las cuales se refieren a la consulta indígena. El Gobierno indica que las medidas que impliquen modificaciones legislativas en lo referido a la consulta de pueblos indígenas deberán consultarse. La Comisión espera que, en ocasión de la reforma del SEIA, el Gobierno vele por que se asegure la eficacia de los mecanismos de consulta así como la participación y la cooperación con los pueblos indígenas que se establecen en los artículos 6, 7, 15 y 16 del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que suministre informaciones sobre las consultas realizadas acerca de toda propuesta de modificación legislativa relativa a la consulta de los pueblos indígenas en el marco de los proyectos que ingresan al SEIA.

Artículos 2 y 33. Acción coordinada y sistemática con la participación de los pueblos indígenas. Tanto la Comisión en sus comentarios anteriores como el comité tripartito pidieron al Gobierno que informara sobre los resultados de la consulta sobre la institucionalidad indígena y la manera en que se han tenido en cuenta las preocupaciones y prioridades de los pueblos indígenas. El comité tripartito se refirió a las consultas iniciadas en relación con los anteproyectos de leyes que crean un consejo nacional y consejos de pueblos indígenas así como un ministerio de pueblos indígenas. La Comisión toma nota de las informaciones detalladas transmitidas por el Gobierno sobre las cinco etapas del proceso de consulta realizadas sobre los anteproyectos con los pueblos indígenas interesados que culminó en enero de 2015 con un encuentro nacional con representantes de los nueve pueblos indígenas. La Comisión observa que en enero y mayo de 2016 la Presidenta de la República presentó ante la Cámara de Diputados los proyectos de ley que crean dichas instituciones. Según lo establecido en los proyectos, corresponderá al consejo de pueblos indígenas la representación de los intereses, necesidades y derechos colectivos de los pueblos indígenas en su conjunto. Los nueve consejos de pueblos indígenas representarán los intereses, necesidades y derechos colectivos de cada pueblo indígena ante los organismos del Estado y, especialmente, en los procesos de consulta. La Comisión también toma nota de la detallada información proporcionada por el Gobierno sobre las atribuciones y las funciones del ministerio de pueblos indígenas. La Comisión confía en que los proyectos de leyes sean adoptados en un futuro próximo y pide al Gobierno que indique la manera en que las actividades del consejo nacional y de los consejos de pueblos indígenas, y el establecimiento de un ministerio de pueblos indígenas contribuirán a la efectiva participación de los pueblos indígenas en las decisiones administrativas y legislativas respecto a temas de su interés. Tomando nota de que le proyecto de ley prevé el diseño de una política nacional indígena que deberá promover el pleno ejercicio de los derechos sociales, económicos y culturales de los pueblos indígenas, la Comisión pide al Gobierno que indique cómo el ministerio ha velado por la plena participación de los pueblos indígenas en el desarrollo de una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad.

Artículo 14. Tierras. En sus comentarios anteriores, la Comisión se refirió a las preocupaciones expresadas por las organizaciones sindicales y los pueblos indígenas en relación con las dificultades para regularizar los derechos a las tierras reclamadas por los pueblos indígenas. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el Estado garantiza la protección efectiva de los derechos de los pueblos indígenas sobre las tierras. Se reconoce la propiedad indígena a través de la definición de las tierras indígenas y de mecanismos de ampliación de las tierras indígenas a través de las compras subsidiadas por el Fondo para Tierras y Aguas Indígenas. El Gobierno indica que, entre 2010 y 2015, el total de tierras adquiridas llegó a 16 580 hectáreas, beneficiando a 2 267 familias. Además, en 2015, las compras realizadas en relación con tierras bajo conflicto jurídico correspondieron a una superficie de 8 200 hectáreas beneficiando a 700 familias. Al tiempo que toma nota de esta información y remitiéndose a sus comentarios anteriores, la Comisión pide al Gobierno que siga tomando medidas para asegurar el buen funcionamiento del mecanismo de regularización de tierras y su procedimiento de solución de conflictos a fin de garantizar a los pueblos indígenas la protección efectiva de los derechos de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan, de conformidad con los artículos 13 y 14 del Convenio.

Artículo 15. Recursos naturales. En sus comentarios anteriores, la Comisión observó que, en los proyectos o actividades susceptibles de causar impacto ambiental que deben someterse al SEIA, no figuran las concesiones mineras en la etapa de exploración previa a la prospección ni en la etapa de explotación. Tomó nota además de la indicación del Gobierno según la cual las concesiones mineras son otorgadas por resoluciones judiciales. La Comisión insistió en la necesidad de modificar la legislación nacional para que los pueblos indígenas sean consultados antes de que se emprenda o autorice cualquier programa de exploración o explotación de recursos naturales existentes en sus tierras y que puedan participar de los beneficios derivados de su explotación. El Gobierno indica que ha encaminado sus esfuerzos a incorporar en el SEIA la consulta establecida en el artículo 6 del Convenio. El objetivo es que cuando un EIA se refiere a proyectos que conllevan la prospección o explotación de recursos existentes en tierras indígenas y que se haya determinado la posibilidad de afectación directa, deba realizarse un proceso de consulta en los términos del artículo 6 del Convenio. El Gobierno precisa que los demás derechos a que se refiere el artículo 15, párrafo 2, del Convenio, dado la naturaleza de la materia, no se contemplan en el reglamento del SEIA, por cuanto no resultan de competencia de la institucionalidad ambiental. No obstante, el Ministerio de Energía lleva a cabo un proceso de consulta con pueblos indígenas respecto de concesiones de explotación de energía geotérmica. La Comisión reitera su pedido al Gobierno para que tome las medidas necesarias (inclusive legislativas) para que los pueblos indígenas sean consultados antes de que se emprendan actividades de exploración o explotación mineras en las tierras que tradicionalmente ocupan. La Comisión pide al Gobierno que presente ejemplos que permitan examinar la manera en que el reglamento del SEIA asegura que los pueblos indígenas son consultados antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras, de conformidad con el artículo 15 del Convenio. Sírvase indicar también la manera en que se asegura la participación de los pueblos indígenas en los beneficios que reporten los emprendimientos.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.