Caso individual (CAS) - Discusión: 2016, Publicación: 105ª reunión CIT (2016)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Kazajstán (Ratificación : 2000)



Un representante gubernamental indicó que hay comisiones tripartitas en curso a escala nacional, sectorial y regional. El Parlamento aprobó la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios y la Ley de Sindicatos, cuyo objetivo es fomentar en mayor medida la alianza social y tener en cuenta los comentarios de la Comisión de Expertos. En lo relativo a la limitación del derecho de los jueces a afiliarse a asociaciones o crearlas, explicó que los jueces, que son los pilares del Poder Judicial y tienen facultades constitucionales, deben ser independientes y estar sujetos solo a la Constitución. Toda injerencia en sus actividades constituiría una violación de la ley. Habida cuenta del estatus especial de los jueces, la Constitución les prohíbe que sean miembros de partidos políticos o sindicatos, pero no restringe su derecho a formar parte de otras organizaciones. Por ejemplo, la Unión de Jueces de Kazajstán es una asociación que representa y protege los intereses colectivos de la comunidad judicial y que funciona exitosamente. A los órganos encargados del cumplimiento de la ley, como la policía, los bomberos y otros órganos públicos, dada la especificidad de sus funciones se les imponen determinadas restricciones. Sin embargo, el personal civil que trabaja en esos órganos goza de los derechos que contempla el Convenio. Por ejemplo, existe un sindicato de soldados con 12 000 afiliados, y un sindicato de empleados del Ministerio del Interior, con 4 000 miembros. El orador considera que el Convenio permite que la legislación nacional contenga algunas restricciones. El artículo 10 de la Ley sobre Asociaciones Públicas, en virtud del cual se requiere un número mínimo de diez personas para crear una asociación pública, está en proceso de revisión para reducir dicho número. Por medio de la Ley de Sindicatos se ha introducido un sistema de asociación de sindicatos con el fin de crear un movimiento sindical activo en el país. El principal objetivo es proteger los derechos de los trabajadores brindándoles acceso al debate y la resolución de problemas relacionados con cuestiones políticas graves mediante organizaciones que se considere que están en el nivel adecuado. No obstante, los sindicatos pueden unirse a asociaciones de sindicatos o constituir sus propias asociaciones de sindicatos. El principio se basa en la pluralidad, sea a escala nacional o regional, y los sindicatos en cuestión no forman un monopolio. En virtud de la nueva ley, se han registrado tres asociaciones nacionales de sindicatos, como la Confederación de Sindicatos Libres de Kazajstán, que reúne a 3 millones de trabajadores. El orador pidió a la OIT que respalde los esfuerzos del Gobierno para seguir manteniendo un movimiento sindical activo en todo el país. La Constitución prohíbe toda ayuda financiera exterior a los sindicatos; dicha prohibición protege el orden constitucional, la independencia y la integridad del país. El derecho de afiliarse a organizaciones internacionales permitió a la Federación de los Sindicatos de Kazajstán unirse a la Confederación Sindical Internacional (CSI), lo cual indica claramente que la legislación nacional cumple plenamente el Convenio.

La Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios tiene por objeto proteger los intereses y derechos de las empresas y asegurar una cobertura amplia y la participación de los empresarios en la formulación de normas legislativas y de otro tipo para el desempeño de sus actividades. La consolidación de actividades empresariales permitió fortalecer el sector empresarial. De conformidad con el artículo 32 de esta ley, se ha introducido un período de transición para la participación del Estado en las actividades de la Cámara Nacional de los Empresarios. Al final de ese período, el Gobierno dejará de ser miembro de la Cámara Nacional de Empresarios y las reglas que prevén su participación en la Cámara quedarán sin efecto. En virtud del artículo 176 del nuevo Código del Trabajo relativo a la aviación civil, el sector ferroviario y otros servicios esenciales que brindan servicios vitales a la población; el ejercicio de la huelga se autorizará siempre y cuando se ofrezcan unos servicios mínimos a la población. El Parlamento emitió un informe independiente sobre la situación en lo relativo a las huelgas en los servicios esenciales y decidió seguir mejorando los artículos del Código del Trabajo a este respecto. El orador aseguró que se tomarán todas las medidas necesarias para mejorar la legislación con el fin de cumplir las disposiciones del Convenio.

Los miembros empleadores recordaron que el Convenio núm. 87 es un Convenio fundamental, que prevé que «los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas». Kazajstán ratificó el Convenio en 2000 y la Comisión de Expertos ha efectuado observaciones sobre su aplicación en 2006, 2007, 2008, 2010, 2011, 2014, 2015 y 2016. Además, la aplicación del Convenio por Kazajstán fue examinada por esta Comisión en 2015. Por lo tanto, este caso se lleva examinando desde hace mucho tiempo. En 2015, esta Comisión lamentó la ausencia de un representante gubernamental durante la discusión, a pesar de estar acreditado para la Conferencia Internacional del Trabajo. Agradecieron al Gobierno su presencia este año y la información comunicada. Los miembros empleadores tomaron nota de que la Comisión de Expertos ha hecho referencia en la introducción de la observación relativa a este caso a que las conclusiones de esta Comisión ponen de relieve que la relación entre esta Comisión y la Comisión de Expertos es sólida y positiva. En 2015, esta Comisión examinó los asuntos pendientes señalados por la Comisión de Expertos en lo referente a las restricciones a la libertad sindical de los trabajadores y la injerencia en los asuntos de las organizaciones de empleadores. Las conclusiones sobre este caso de 2015 se incluyeron en un párrafo especial del informe de esta Comisión, lo que refleja una preocupación en la materia. El Gobierno no ha presentado una memoria completa en respuesta a las solicitudes de la Comisión de Expertos y de esta Comisión. Este incumplimiento continuado es muy preocupante.

En cuanto a las restricciones a la libertad sindical de los trabajadores, en 2015, esta Comisión solicitó al Gobierno que enmendara la Ley de Sindicatos, de 2014, en consonancia con el Convenio. Aunque tomaron nota de la declaración del Gobierno de que está trabajando para abordar esta cuestión, los miembros empleadores consideraron que es necesario obtener más información sobre este punto. Esta Comisión también solicitó al Gobierno que enmendara la Constitución y la legislación pertinente para permitir que los jueces, los bomberos y el personal de los establecimientos penitenciarios constituyan sindicatos y se afilien a ellos. Aunque el Gobierno ha presentado información adicional sobre estas exclusiones y sobre los efectos de la Constitución, los miembros empleadores indicaron que se necesita más información para evaluar plenamente esta cuestión. Al tiempo que lamentaron importantes obstáculos a la libertad sindical que existen en la legislación y en la práctica, instaron de nuevo al Gobierno a tomar las medidas necesarias para enmendar su legislación con el fin de garantizar el derecho de constituir organizaciones de los jueces, los bomberos y el personal de los establecimientos penitenciarios, de conformidad con el Convenio. Esta Comisión también solicitó al Gobierno que enmendara la Constitución y la legislación pertinente para eliminar la prohibición impuesta a los sindicatos nacionales de recibir ayuda financiera de una organización internacional. Los miembros empleadores observaron que, aunque el Gobierno ha indicado que es posible recibir ayuda financiera externa, no parece que esto quede reflejado en la legislación en vigor. Con respecto a las cuestiones relativas a la injerencia en las organizaciones de empleadores, esta Comisión solicitó al Gobierno que enmendara la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios, de 2013, de manera que garantice la completa autonomía e independencia de las organizaciones de empleadores. Aunque tomaron nota de la nueva información comunicada por el Gobierno sobre el período de transición de cinco años durante el cual las funciones del Estado se irán trasfiriendo a la Cámara y de la revisión de la sección 176 del Código del Trabajo, los miembros empleadores expresaron su preocupación por el hecho de que la ley anteriormente mencionada constituye una injerencia en la libertad e independencia de las organizaciones de empleadores y tomaron nota con preocupación de que el Gobierno no se ha comprometido a enmendarla. Dada la gravedad de las cuestiones, instaron al Gobierno a tomar medidas sin dilación para enmendar esta ley, con el fin de suprimir toda posible injerencia del Gobierno y garantizar la plena autonomía e independencia de las organizaciones de empleadores de Kazajstán. Se alentó al Gobierno a recurrir a la asistencia técnica de la OIT a este respecto. Los miembros empleadores también expresaron su preocupación por el hecho de que, por lo que ellos saben, el Gobierno no haya adoptado ninguna medida para abordar los obstáculos a la constitución de organizaciones de empleadores y le instaron a tomar dichas medidas sin más dilación.

Los miembros trabajadores expresaron su profunda preocupación por la negligencia reiterada del Gobierno de Kazajstán de responder a sus obligaciones internacionales ante la Comisión. Esta actitud debe ser condenada tajantemente. Las modificaciones aportadas en 2014 y en 2015 a la Ley de Sindicatos y al Código del Trabajo no mejoran en nada el ejercicio de la libertad sindical: la legislación de Kazajstán sigue estando en contradicción con el Convenio en diferentes aspectos. En primer término, el artículo 2 del Convenio consagra el derecho de los trabajadores y de los empleadores, sin distinción alguna, de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas. Sin embargo, parece que la legislación de Kazajstán obstaculiza la libre constitución de organizaciones sindicales en el caso de los jueces, los bomberos y el personal penitenciario. Ahora bien, las únicas excepciones a la libertad sindical previstas en el Convenio se refieren a los miembros de la policía y de las fuerzas armadas. En segundo término, la Ley de Sindicatos impone a éstos que se afilien a una estructura de ámbito nacional. Ello impide la constitución de organizaciones sindicales estructuradas libremente y con plena autonomía, lo que está en contradicción con el artículo 2 del Convenio. Los sindicatos sectoriales deben, además, reunir al menos la mitad de los trabajadores del sector, la mitad de los sindicatos dentro del sector o estar presentes en más de la mitad de las regiones, para estar legítimamente constituidos. Ahora bien, en el Estudio General publicado en 2012 por la Comisión de Expertos se recuerda que, para estar de conformidad con el Convenio, el umbral debería ser fijado en un nivel razonable, de modo que no se obstaculice la constitución de organizaciones. En tercer término, según la ley sobre los sindicatos, deberá seguirse un procedimiento en dos etapas, con el fin de constituir legítimamente una organización sindical: es necesario registrarla ante el Ministerio de Justicia y luego afiliarse a una organización sindical de ámbito nacional dentro de los seis meses que siguen al registro, so pena de anulación de éste. Ello afecta al libre ejercicio del derecho de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas, que implica el derecho de los trabajadores de constituir organizaciones sin autorización previa y de decidir libremente si quieren asociarse a una estructura sindical de nivel superior o pasar a ser afiliados de la misma. Estos diferentes perjuicios a la libertad sindical, tanto en lo que respecta a las organizaciones de trabajadores como a las organizaciones de empleadores, ponen en peligro uno de los valores fundacionales de la OIT, a saber, el diálogo social. Es necesaria una independencia plena y total de los interlocutores sociales, con el fin de que éstos puedan representar libre y eficazmente los intereses de sus afiliados.

El artículo 3 del Convenio garantiza el derecho de las organizaciones de organizar sus actividades y de formular sus programas de acción. Cabe señalar que la legislación restringe esta libertad de acción en el caso de un determinado número de organizaciones que realizarían «actividades laborales peligrosas». La Comisión ya señaló el problema planteado por el carácter impreciso de este concepto y por la incertidumbre que reina en cuanto a saber a qué organizaciones se refiere precisamente esta disposición. La Comisión de Expertos recuerda que un servicio mínimo no debe ser un obstáculo para la libertad de acción. Es asimismo esencial que los interlocutores sociales puedan participar en su definición. El artículo 303 del Código de Trabajo parece estar en contradicción con estos principios. La legislación de Kazajstán sigue previendo la prohibición de que las organizaciones sindicales acepten ayuda económica de organizaciones internacionales, lo que, como recordó la Comisión de Expertos, afecta a los principios relativos al derecho de afiliarse a organizaciones internacionales de trabajadores. Esta ayuda es a menudo indispensable para las organizaciones sindicales cuya libertad se ve obstaculizada tanto en la legislación como en la práctica por el Gobierno. Este último debe cesar toda injerencia en los asuntos de las organizaciones representativas de trabajadores y, para ello, debe adaptar, sin más demora, su legislación, de conformidad con las recomendaciones emitidas por esta Comisión. Información proporcionada por la organización Human Rights Watch, publicada en mayo de 2016, da cuenta, además, de la introducción, en 2014, de nuevas disposiciones relativas a las violaciones administrativas y las infracciones penales. Se imponen nuevas sanciones administrativas a los dirigentes y a los miembros de asociaciones públicas a las que se hace más fácilmente responsables de todos los actos que no estén definidos en sus estatutos. Ello tiene como consecuencia la ampliación exagerada de su responsabilidad. La participación en acciones declaradas ilegales y la aceptación de la financiación de organizaciones internacionales son, por otra parte, consideradas como actos delictivos y se sancionan penalmente con penas que pueden llegar hasta tres años de prisión. El concepto de dirigente de asociación pública es muy impreciso, al tiempo que puede reprochársele toda una serie de infracciones penales específicas, especialmente las infracciones a la Ley sobre la Incitación a Disensos Sociales, un concepto en sí mismo particularmente impreciso. Estos elementos vienen a demostrar que la situación sigue siendo preocupante para las libertades sindicales. Además, siguen estando en la memoria los acontecimientos trágicos que se produjeron en 2011 en Zhanaozen. Es conveniente, por tanto, reiterar y reforzar las recomendaciones ya dirigidas en el pasado al Gobierno a efectos de que éste les dé finalmente un seguimiento efectivo.

El miembro trabajador de Kazajstán señaló que, en los últimos cuatro años, su país ha desplegado grandes esfuerzos con miras a fortalecer la función de protección y la responsabilidad de los sindicatos, incluida la adopción, en junio de 2014, de la nueva Ley de Sindicatos, que pone fin al antagonismo entre los sindicatos y en el seno de los mismos. En Kazajstán existe un sistema de concertación social de múltiples niveles, y el primer nivel lo conforma la unidad de trabajo, a saber, el sindicato principal y el empleador. El segundo nivel es el nivel territorial. En cada nivel existe un órgano tripartito que se ocupa de los conflictos laborales. Dicho órgano celebra reuniones mensuales, a las que asisten los sindicatos, los empleadores y las autoridades territoriales a efecto de resolver los conflictos laborales. Por ejemplo en 2005, los salarios adeudados equivalentes a 4 100 millones de tenge fueron pagados a 83 000 empleados, con la participación del Ministerio Público. En el marco del abordaje de esta cuestión, se impusieron multas a los empleadores que violaron la legislación laboral en 1 075 casos, además 178 fueron transmitidos a los tribunales y cinco causas penales fueron abiertas. Durante el primer trimestre de 2016, los órganos territoriales de los sindicatos recibieron 1 200 solicitudes y consultas relativas a la legislación laboral, lo cual demuestra la confianza que se deposita en los sindicatos. También se ha adoptado la nueva ley relativa a los consejos públicos. Todas estas iniciativas han ayudado a los trabajadores. Teniendo en cuenta la crisis mundial, los órganos territoriales han podido concluir memorandos con los empleadores y las autoridades locales que han ayudado a proteger los empleos de más de 2,5 millones de trabajadores. El nivel ministerial, junto con los sindicatos y asociaciones de empleadores sectoriales, es un tercer nivel importante en el que se están realizando esfuerzos considerables para abordar las cuestiones sociales en un sector particular. El cuarto nivel, integrado por el Gobierno, los empleadores y los trabajadores, se reúne todos los trimestres con el fin de examinar cuestiones de máxima actualidad relativas a la concertación social. Cada tres años, las tres centrales sindicales nacionales suscriben acuerdos bipartitos, tal no era el caso anteriormente. Observó que, en un país con 2,5 millones de sindicalistas, son 836 los sindicatos independientes; entre éstos, algunos sólo tienen presencia en las empresas para actividades puntuales, como ser la recolección de las cuotas sindicales. Por consiguiente, la ley prevé medidas destinadas a consolidar y fortalecer los sindicatos durante un período transitorio, lo cual en principio no contradice el Convenio. El orador indicó que la Ley de Sindicatos no vulnera el derecho de los trabajadores a constituir un sindicato, y que varias organizaciones sindicales pueden aunar esfuerzos dentro de una misma empresa. A tenor de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de Sindicatos, los sindicatos sectoriales están plenamente acreditados y representan a los trabajadores en las concertaciones sociales a nivel sectorial. Tras la creación de un sindicato, éste tiene seis meses para confirmar su estatus, y debe abarcar más de la mitad de los distritos de la región de que se trate. La ley no es contraria a los principios democráticos y es necesaria durante el período de transición. En virtud de la nueva ley, los sindicatos conservan el derecho a determinar sus estructuras organizativas, elegir a sus representantes, y establecer sindicatos y asociaciones sectoriales y territoriales. También prevé que se brinde protección a los dirigentes sindicales contra actos de injerencia. A juicio del orador, este planteamiento está en consonancia con el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). La afiliación sindical no debería conducir a ningún tipo de discriminación ni a restricciones del derecho de los ciudadanos por lo referente al empleo y la promoción profesional. No debería restringirse el derecho de un trabajador a afiliarse o a desafiliarse a un sindicato, o a constituir un sindicato, y se han previsto sanciones penales para las vulneraciones de los derechos de los trabajadores a este respecto. El artículo 16 de la nueva ley hace referencia a los intereses sociales y laborales de los trabajadores, y contiene detalles que no están contemplados en la antigua ley. El nuevo Código del Trabajo, que entró en vigor el 1.º de enero de 2016, se ha revisado y redactado nuevamente a la luz de las observaciones formuladas por los sindicatos, y ha otorgado nuevas atribuciones a los sindicatos y a los inspectores. La Federación de los Sindicatos de Kazajstán hizo 219 propuestas de enmiendas a los artículos del Código, 317 de éstas fueron adoptadas durante el proceso de examen de las distintas versiones del Código en cuestión.

El miembro gubernamental de Turkmenistán respaldó las amplias medidas adoptadas para aplicar el Convenio y observó los esfuerzos realizados a fin de mejorar la legislación e introducir nuevas normas en relación con la concertación social activa. En ese sentido, acogió con satisfacción la cooperación constructiva de la OIT y la Comisión de Expertos.

La miembro trabajadora de los Estados Unidos mencionó los trágicos acontecimientos de diciembre de 2011 en los que la policía puso violentamente fin a una huelga de siete meses de los trabajadores petroleros y mató por los menos a 17 sindicalistas e hirió a varias docenas más. Hasta ahora, las autoridades competentes no han hecho nada para llevar a cabo investigaciones y juzgar a los autores. El Gobierno no ha dado ninguna señal de tomarse en serio esta tragedia y, de forma inexplicable, aún pesan cargos contra los trabajadores petroleros. Las nuevas legislaciones adoptadas en 2014 y 2015 no ofrecen soluciones adecuadas y siguen socavando y limitando los derechos de los trabajadores.

La legislación de Kazajstán impone serias restricciones a la libertad sindical de los trabajadores y a su derecho de sindicación. El proceso de registro por fases que los sindicatos deben cumplir es engorroso: primero tienen que lograr registrarse ante el Ministerio de Justicia y luego confirmar su estatus demostrando en un plazo de seis meses que se han afiliado a un sindicato de nivel superior. Los sindicatos de todos los niveles se enfrentan a dificultades y retrasos al intentar conseguir el segundo registro en virtud de esta ley. Incluso cuando un sindicato consigue probar su afiliación, todavía cabe la posibilidad de que el Gobierno rechace su registro por supuestas razones técnicas. A raíz de ello, todos los sindicatos independientes quedan registrados sólo por un período temporal de seis meses y pueden ser disueltos si no consiguen pasar el segundo obstáculo establecido por el Gobierno. Al requerir que los sindicatos confirmen su afiliación a un sindicato de nivel superior, la legislación ordena los procesos de afiliación sindical y limita la libertad de elección en materia de afiliación sindical, en violación del Convenio. Aunque esta Comisión instó al Gobierno a enmendar las disposiciones de la Ley de Sindicatos, de 2014, en consonancia con el Convenio, el Gobierno no ha dado ningún paso en este sentido. La legislación sindical actual quizá sea menos restrictiva, pero su efecto es el mismo y la situación sigue siendo tan crítica como en 2015. Los trabajadores de una serie de sectores tienen que enfrentarse periódicamente a injerencias en su forma de organizarse, intimidaciones por afiliarse a sindicatos independientes, a veces bajo amenazas de ser despedidos, o a la vigilancia por parte de las autoridades. Algunos trabajadores han sido amenazados con sanciones penales debido a su activismo laboral y su actividad sindical. Dadas las continuadas restricciones a la libertad sindical, el Gobierno debe introducir cambios significativos en la legislación y la práctica para garantizar la libertad sindical de los activistas sindicales independientes, tal y como requiere el Convenio.

Un observador, representante de la Unión Internacional de Trabajadores de la Alimentación, Agrícolas, Hoteles, Restaurantes, Tabacos y Afines (UITA), dijo que la situación relativa al derecho de libertad sindical de los trabajadores debe examinarse no sólo con arreglo a la manera en que cambian las normas legislativas, sino sobre todo teniendo presentes los hechos acaecidos el 16 de diciembre de 2011, cuando se puso término a una huelga de siete meses llevada a cabo por los trabajadores petroleros. Si el país hubiese cumplido con sus obligaciones dimanantes del Convenio, se habría puesto fin a la huelga de un modo pacífico, mediante la negociación de un acuerdo o protocolo en lugar de saldarse con la intervención de las fuerzas armadas y con numerosos trabajadores detenidos, heridos o muertos. Se acusó a los dirigentes de los trabajadores de sembrar la división social y organizar los disturbios. El orador considera que se trata de un mensaje claro dirigido a todos los trabajadores para que no defiendan sus derechos, en particular el derecho de negociación colectiva y de asociación, y que estos acontecimientos se han convertido en un punto de inflexión en la evolución de los sistemas de relaciones laborales en Europa Oriental y Asia Central. Lo más importante es que, mientras el Gobierno no lleve a cabo una evaluación exhaustiva de estos sucesos, el futuro de la libertad sindical en el país será incierto. El Gobierno debe tener en cuenta los comentarios de la Comisión de Expertos y los resultados de la discusión en el seno de la Comisión. El principio de la libertad sindical es una de las principales formas para garantizar unas buenas condiciones de trabajo y mantener la paz, y que, por lo tanto, es un requisito necesario para seguir avanzando en el progreso social. El orador recordó que aquellas personas intentaban defender sus derechos en 2011 e insistió en que debe revocarse el veredicto y restablecerse la justicia para esos trabajadores.

El miembro gubernamental de Belarús acogió con satisfacción las medidas globales adoptadas para aplicar el Convenio, como la aprobación de la Ley sobre los Sindicatos y la ampliación de sus derechos y su participación en todos los niveles de diálogo. Gracias a la creación de la Cámara de Nacional de Empresarios y el fortalecimiento de la legislación, también se han reforzado los derechos de los empleadores. La Cámara Nacional, que dará lugar a una economía efectiva y la creación de negocios sólidos, servirá de modelo para otros países de Europa. Acogió con beneplácito la disposición del Gobierno de cooperar en todos los niveles tripartitos para cumplir el Convenio y consideró que es útil que la OIT ayude al país a atender sus obligaciones de conformidad con las normas internacionales.

Un representante trabajador de la Federación de Rusia hizo referencia a los cambios acaecidos en Kazajstán en lo concerniente a las cuestiones que se están examinando y la manera en que se aplica la nueva Ley de Sindicatos. Dicha ley contempla un procedimiento en dos etapas para el registro de sindicatos, que es complicado y poco transparente, lo cual dificulta su aplicación. En este sentido, mencionó algunos de los problemas que han tenido los sindicatos de Kazajstán con respecto al registro, como los casos de denegación de registro. Asimismo, se dan casos de discriminación antisindical. El orador expresó su preocupación por la existencia de un artículo del Código Penal sobre la «creación de disenso social», que se ha citado respecto de la tragedia de 2011 que afectó a los trabajadores petroleros. Formuló su esperanza de que se proceda a ajustar tanto la legislación penal como laboral al Convenio.

Un observador, en representación de la Federación Sindical Mundial (FSM), expresó su preocupación por el número de casos que la Comisión está examinando en relación con el Convenio núm. 87. Señaló que, en el caso actual, se han indicado asesinatos e intimidación, y pidió a la Comisión que brinde al Gobierno la oportunidad de mejorar la situación de encarcelamiento y transferencias arbitrarias de sindicalistas. El Gobierno debe adoptar leyes para poner fin a la vulneración de los derechos fundamentales. El orador confiaba en que se respete el derecho de los trabajadores a elegir libremente su organización sindical. Las organizaciones sindicales deben ser independientes del Gobierno y de los empleadores, y deben constituirse y elegirse libremente. Expresando su solidaridad con los trabajadores de Kazajstán y defendiendo su derecho a elegir libremente sus organizaciones sindicales, exhortó al Gobierno a que respete los derechos de los trabajadores y los convenios internacionales del trabajo y pidió a esta Comisión que dé al Gobierno la oportunidad de mejorar la situación.

El miembro gubernamental de la Federación de Rusia valoró la información detallada proporcionada por el Gobierno y señaló su disposición a cooperar de manera práctica y constructiva con la OIT, con el fin de garantizar, en asociación con los interlocutores sociales, el derecho de libertad sindical y otros derechos consagrados en el Convenio. Expresó su convencimiento de que el retraso en el suministro de la información ha sido debido a problemas de organización, y de que el malentendido que ha tenido lugar con la Comisión de Expertos se solucionará rápidamente. Instó a la OIT a seguir prestando asistencia técnica y especializada al Gobierno en la aplicación del Convenio, teniendo en cuenta su disposición para cooperar.

El miembro trabajador de Turkmenistán dijo que el Gobierno ha adoptado medidas para mejorar la legislación y los métodos de trabajo de los sindicatos. Se ha promulgado una nueva Ley de Sindicatos con el objeto de proteger los intereses de los trabajadores y para crear, desarrollar y proteger un sistema sindical eficaz que funcione bien en el país, tanto en el nivel sectorial como gubernamental. Los sindicatos no están obligados a ser miembros de organizaciones superiores. La ley no interfiere con los derechos de los sindicatos y no existe monopolio en el sistema sindical. La Ley de Sindicatos facilita un entorno flexible para la creación de sindicatos. El nuevo Código del Trabajo amplía el papel de los sindicatos y el derecho de huelga. Estas reformas legislativas tendrán un impacto considerable en el funcionamiento de los sindicatos y es importante apoyar al Gobierno a este respecto.

El miembro gubernamental de Uzbekistán acogió con agrado la información proporcionada por el Gobierno en lo relativo a la aplicación del Convenio y el carácter constructivo de la cooperación que está llevando a cabo con la OIT a este respecto. Se han adoptado medidas con el fin de garantizar la libertad sindical, proteger el derecho de los trabajadores a constituir sindicatos y afiliarse a ellos, y mejorar la legislación nacional. A raíz de a esta mejora de la legislación, y en particular a la nueva Ley de Sindicatos, se han registrado más de tres confederaciones de sindicatos, que cubren a un número considerable de trabajadores. Así, más de 3,6 millones de trabajadores están protegidos por sindicatos, lo cual representa el 58 por ciento de los asalariados del país. El orador expresó su satisfacción por los esfuerzos que el Gobierno ha realizado para posibilitar una sólida alianza social y aplicar el Convenio.

El miembro gubernamental de China tomó nota de las mejoras acometidas por Kazajstán y de su voluntad política para abordar activamente las cuestiones pertinentes y formular leyes de conformidad con la normativa internacional del trabajo en cooperación con la OIT. Los países tienen la obligación de aplicar los convenios internacionales del trabajo que han ratificado. Por su parte, la OIT debe proporcionar a sus Estados Miembros el apoyo técnico necesario para la aplicación de las normas. El orador cerró su intervención expresando su apoyo a los esfuerzos realizados por el Gobierno y el anhelo de que la OIT pueda proporcionar asistencia técnica.

El representante gubernamental aseguró a la Comisión que todos los comentarios se tendrían en cuenta. En relación con el registro de sindicatos, indicó que la nueva ley sobre los sindicatos estableció un nuevo procedimiento. Puesto que un sindicato de rama defiende los intereses de los trabajadores de la rama correspondiente, se requiere que el sindicato de rama sea suficientemente representativo. La legislación establece tres requisitos igualmente importantes de afiliación que el sindicato de rama tiene que reunir para el registro: i) no menos de la mitad de las personas que trabajan en una rama; ii) no menos de la mitad de las empresas en una rama, y iii) organizaciones miembros en no menos de la mitad del territorio comprendido en el sector. El representante gubernamental consideró que la ley es razonable, especialmente dado que los sindicatos pueden afiliarse a una organización de nivel superior que estimen conveniente y la ley no limita el número de sindicatos a nivel de rama o de empresa. Los sindicatos de rama primero se registran ante las entidades estatales autorizadas, sin proporcionar información de soporte; luego disponen de un plazo de seis meses para entregar los documentos necesarios para acreditar que cumplen con los requisitos legales. El Gobierno está dispuesto a mejorar la legislación atinente al procedimiento de registro. El representante gubernamental se refirió además a las cuestiones suscitadas por la injerencia del Gobierno en la Cámara Nacional de Empresarios. De conformidad con el artículo 32, 1), de la ley, al final del período de transición el Gobierno dejará de ser miembro de la Cámara Nacional de Empresarios; ello ocurrirá en julio de 2018. Concluyó indicando que, en diciembre de 2015, Kazajstán se convirtió en miembro de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y que el próximo paso sería convertirse en miembro de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Las reformas institucionales anunciadas por el Presidente en 2015 tienen como principal objeto mejorar las leyes y prácticas, así como armonizarlas con las normas internacionales del trabajo.

Los miembros trabajadores subrayaron que Kazajstán no ha realizado ningún progreso significativo en lo referente a los incumplimientos que le fueron reprochados el año anterior. Ciertas profesiones distintas de la policía o las fuerzas armadas aún tienen prohibido constituir organizaciones sindicales o afiliarse a las mismas, lo cual incumple el Convenio. Las organizaciones sindicales siguen sin poder elegir la estructura que desean adoptar. La legislación les impone dicha estructura, y esto constituye un obstáculo para la libertad sindical tal y como establece el artículo 2 del Convenio núm. 87. Dicha libertad también se ve obstaculizada por procedimientos de registro extremadamente engorrosos y por la prohibición, sancionada penalmente, de recibir asistencia financiera de organizaciones internacionales. También se observan injerencias en los asuntos de los interlocutores sociales, lo cual es contrario al artículo 3 del Convenio. Por tanto, la legislación debe modificarse para: i) permitir que los jueces, los bomberos y el personal de los establecimientos penitenciarios constituyan sindicatos; ii) suprimir los criterios restrictivos y los procedimientos de registro que limitan la libertad sindical; iii) poner fin a la afiliación obligatoria de sindicatos sectoriales, territoriales y locales a una asociación sindical nacional dentro de un plazo de seis meses a partir de su registro; iv) reducir el número mínimo de miembros necesarios para constituir una organización sindical; v) eliminar la prohibición de recibir ayuda financiera de una organización internacional de trabajadores o de empleadores; vi) modificar los Códigos Administrativo y Penal para precisar las nociones poco claras tales como «dirigente de una asociación pública» y «disensión social»; vii) garantizar que cualquier servicio mínimo es realmente y exclusivamente mínimo y que las organizaciones de trabajadores pueden participar en su definición, y viii) especificar cuáles son las organizaciones que llevan a cabo «acciones colectivas peligrosas» a las que la ley no permite hacer huelga. Los miembros trabajadores exhortaron al Gobierno a solicitar la asistencia técnica de la OIT para aplicar estas recomendaciones.

Los miembros empleadores coincidieron con los miembros trabajadores en que no se han adoptado medidas ni se advierten progresos significativos en Kazajstán en relación con las cuestiones planteadas reiteradamente por la Comisión de Expertos y la Comisión de Aplicación de Normas. Se sumaron al llamamiento al Gobierno para que deje de interferir en el ejercicio de la libertad sindical de las organizaciones de empleadores y de trabajadores.

A los miembros empleadores les sorprendió que el Gobierno se refiera a la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios y, en particular, a su artículo 23, 2) para señalar que el Gobierno no ha interferido en los derechos de la Cámara. De conformidad con la ley, se verifican varias infracciones de la libertad sindical, en particular, en aquellas disposiciones relativas a la injerencia en los intereses de las organizaciones de empleadores como la siguientes: i) la afiliación obligatoria a la Cámara de Comercio; ii) la fijación de una tasa máxima de afiliación previa aprobación del Gobierno y del procedimiento correspondiente de pago; iii) la competencia exclusiva de la Cámara para representar a los empleadores kazajos y defender y promover sus intereses en los diversos organismos estatales; iv) la participación del Gobierno en las labores del congreso (consejo supremo de administración) de la Cámara y el derecho a vetar las decisiones que se adopten en ella, y v) la presencia de representantes gubernamentales y otros parlamentarios en la composición del presídium (consejo de administración) de la Cámara, mientras que los empleadores a nivel sectorial y regional representan tan sólo un reducido porcentaje. Los miembros empleadores concluyeron que la ley institucionaliza la injerencia del Gobierno en las decisiones y actividades de la Cámara Nacional de Empresarios. La Cámara no puede considerarse una organización independiente de empleadores tal como exige el Convenio, sino que se trata más bien de una institución próxima a las autoridades públicas. Los miembros empleadores instaron al Gobierno a modificar sin demora la Ley sobre la Cámara Nacional de Empleadores, a fin de garantizar que las organizaciones de empleadores de Kazajstán funcionen con plena autonomía e independencia.

Conclusiones

La Comisión tomó nota de la información proporcionada por el representante gubernamental y del debate que se celebró a continuación sobre las cuestiones planteadas por la Comisión de Expertos.

La Comisión expresó su profunda preocupación por la falta de progresos por parte del Gobierno en relación con la aplicación de las conclusiones de la Comisión en 2015.

Teniendo en cuenta el debate sobre el caso, la Comisión instó al Gobierno a que:

• - enmiende las disposiciones de la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios de tal manera que asegure la plena autonomía e independencia de las organizaciones de empleadores libres e independientes en Kazajstán, sin demora;
• - enmiende las disposiciones de la Ley de Sindicatos de 2014 para ponerla en conformidad con el Convenio, incluidas las cuestiones relativas a las limitaciones excesivas de la estructura de los sindicatos previstas en los artículos 10 y 15, que limitan el derecho de los trabajadores a constituir los sindicatos que estimen convenientes y a afiliarse a los mismos, y enmiende el artículo 303, 2) del Código del Trabajo, con el fin de asegurar que cualquier servicio mínimo sea verdadera y exclusivamente mínimo;
• - indique qué organizaciones entran dentro de la categoría de organizaciones que realizan «actividades laborales peligrosas» y señale todas las demás categorías de trabajadores cuyos derechos pueden limitarse, a tenor de lo dispuesto en el artículo 303, 5) del Código del Trabajo;
• - enmiende la Constitución y la legislación apropiada para permitir que los jueces, los bomberos y el personal penitenciario puedan constituir sindicatos y afiliarse a los mismos;
• - enmiende la Constitución y la legislación apropiada para levantar la prohibición de que una organización internacional preste asistencia financiera a sindicatos nacionales, y
• - acepte asistencia técnica de la OIT con el fin de llevar a cabo las conclusiones señaladas anteriormente.

El Gobierno debería aceptar una misión de contactos directos este año con miras a dar un seguimiento a estas conclusiones.

La representante gubernamental agradeció a la Comisión por haber considerado las medidas tomadas por su Gobierno para dar aplicación al Convenio y garantizó que se tomarían aún más medidas en un futuro próximo, éstas serán hechas del conocimiento de los órganos de control de la OIT.