Observación (CEACR) - Adopción: 2012, Publicación: 102ª reunión CIT (2013)

Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) - Perú (Ratificación : 1960)
Protocolo de 2014 relativo al Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 - Perú (Ratificación : 2021)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno que contiene informaciones y respuestas muy detalladas a sus comentarios anteriores, así como de las observaciones comunicadas por la Central Unitaria de Trabajadores del Perú (CUT) sobre la aplicación del Convenio, que se transmitieron al Gobierno en septiembre de 2011.

Artículo 1, párrafo 1, y artículo 2, párrafo 1, del Convenio. Observaciones preliminares. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de las diferentes medidas adoptadas por el Gobierno para fortalecer su marco institucional y legislativo de lucha contra las diferentes formas de trabajo forzoso que existen en el Perú: prácticas análogas a la esclavitud y servidumbre por deudas de las poblaciones indígenas, trata de personas y explotación de las trabajadoras domésticas. Tomó nota, en particular, de la aprobación del Plan Nacional para la Lucha contra el Trabajo Forzoso (PNLCTF) y de la creación de la Comisión Nacional para la Lucha contra el Trabajo Forzoso (CNLTF), así como de las diferentes instituciones especializadas en el trabajo forzoso, especialmente dentro de la inspección del trabajo y de la policía. Solicitó al Gobierno que comunicara informaciones sobre la aplicación de los diferentes aspectos del Plan de acción.

La Comisión señala que, en sus observaciones, la CUT subraya que el Perú ha hecho progresos en la lucha contra el trabajo forzoso, fortaleciendo su marco legal e institucional, pero queda mucho por hacer para erradicar del territorio todas las formas de trabajo forzoso. El país no dispone de estimaciones estadísticas sobre el fenómeno, salvo las cifras que proceden de las autoridades que reciben las quejas, que sólo representan la parte que emerge del iceberg. A modo de ilustración, la CUT escribe detalladamente el proceso que conduce a la imposición de trabajo forzoso en dos situaciones concretas en la región de Madre de Dios: la primera, se refiere a los campesinos que proceden de regiones muy pobres de los Andes, que son víctimas de trata y de servidumbre por deudas en las minas auríferas, y la segunda, se refiere a las comunidades indígenas que se ocupan de cortar madera. La CUT se refiere asimismo a la cosecha de castañas y subraya que el denominador común de la imposición de esas prácticas es la pobreza y la presencia limitada del Estado.

1. Lucha contra el trabajo forzoso, en particular de las comunidades indígenas. a) Plan Nacional de Lucha contra el Trabajo Forzoso (PNLCTF). La Comisión toma nota de que el PNLCTF fue actualizado tras la adopción de un Plan operativo para el período 2012-2013, que comprende seis aspectos de acciones prioritarias. Señala asimismo que la CNLTF elaboró un proyecto del nuevo plan nacional, que es objeto en la actualidad de un proceso de consultas en los niveles nacional y regional. Este plan, que comprende el período 2013-2017 y que fija los objetivos concretos y los indicadores de la puesta en marcha de sus diferentes aspectos, brindará un marco global e interinstitucional de lucha contra el trabajo forzoso. La Comisión espera que el nuevo plan nacional (2013-2017) pueda ser adoptado muy próximamente y que, en el marco del proceso de consulta, se tengan debidamente en cuenta los obstáculos que han impedido la aplicación efectiva de algunas medidas previstas en el PNLCTF actualmente en vigor. Solicita al Gobierno que tenga a bien comunicar informaciones sobre todo informe de evaluación de la puesta en marcha del Plan operativo 2012 2013. La Comisión solicita asimismo al Gobierno que tenga a bien asegurar que este plan se acompañe de la financiación necesaria para su aplicación, tanto a nivel nacional como a nivel regional. En ese contexto, la Comisión señala que, según el Plan operativo 2012-2013, una de las prioridades es impulsar la creación de comisiones regionales de lucha contra el trabajo forzoso y aportarles un apoyo técnico en los planos conceptual, normativo y operativo, con el fin de permitirles diagnosticar el trabajo forzoso y elaborar planes de lucha regionales. A este respecto, recibe con agrado la creación de una comisión regional para la región de Ucayali. Considerando que es esencial reforzar la presencia del Estado en las regiones en las que es importante la prevalencia del trabajo forzoso, la Comisión espera que el Gobierno adopte las medidas necesarias para permitir la creación y el buen funcionamiento de las comisiones regionales para la lucha contra el trabajo forzoso.

b) Medidas legislativas. En sus comentarios anteriores, la Comisión destacó la necesidad de completar la legislación nacional, adoptando una disposición penal que incrimine específicamente el trabajo forzoso y defina sus elementos constitutivos, de tal manera que se abarquen todas las prácticas de trabajo forzoso que existen en el país. Toma nota de que, según las informaciones comunicadas por el Gobierno en su memoria, la propuesta de modificación del Código Penal elaborada por el Ministerio de Trabajo, que se dirige a incriminar el trabajo forzoso, no tuvo éxito, habida cuenta del hecho de que la Oficina General del Consejo Jurídico del Ministerio de Justicia considera que el tema del trabajo forzoso ya está comprendido en las disposiciones del artículo 153 del Código Penal, que incriminan la trata de personas. La Comisión señala que la Dirección General de Derechos Fundamentales y Seguridad y Salud en el Trabajo, del Ministerio de Trabajo, no comparte esta opinión y elaboró un nuevo proyecto que debe presentarse directamente al Ministerio de Justicia. Además, la Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la CUT insiste en que la legislación prohíbe el trabajo forzoso, especialmente todo tipo de relación laboral que implique el pago de una deuda por el trabajador y conduzca a la servidumbre por deudas. El sindicato subraya asimismo que algunos elementos que entran en el proceso de imposición de trabajo forzoso de las comunidades indígenas en la extracción de madera, deben ser objeto de una reglamentación.

A este respecto, la Comisión recuerda que el trabajo forzoso, como lo define el Convenio, es una noción más vasta que la trata de personas y es importante, habida cuenta, sobre todo del principio de interpretación estricta de la ley penal, que las jurisdicciones nacionales dispongan de normas precisas. Por otra parte, las especificidades del modus operandi de la trata de personas, no se encuentran automáticamente en las demás formas de trabajo forzoso, sobre todo la servidumbre por deudas o algunas formas de explotación en el trabajo de las comunidades indígenas. En consecuencia, la Comisión espera que el Gobierno adopte las medidas necesarias para que la propuesta legislativa del Ministerio de Trabajo de incluir en el Código Penal la infracción del trabajo forzoso como delito autónomo que permite reprimir todas las formas de trabajo forzoso y prever las sanciones adaptadas a la gravedad de los hechos, pueda adoptarse en los más breves plazos, como se prevé en el Plan operativo 2012-2013 del PNLCTF.

En relación con su observación anterior, la Comisión toma nota de que se elaboró un proyecto de modificación de la reglamentación relativa al registro de las agencias privadas de colocación, que prevé especialmente anular la inscripción en el Registro Nacional de las empresas que hayan participado, permitido o intervenido en la comisión de los delitos de trata de personas o de trabajo forzoso. La Comisión solicita al Gobierno que tenga a bien comunicar informaciones sobre el estado de progreso de ese proyecto.

c) Diagnóstico. La Comisión toma nota de que, en su memoria, el Gobierno se refiere a diferentes iniciativas de la Dirección General de Derechos Fundamentales y Seguridad y Salud en el Trabajo, del Ministerio de Trabajo, que solicitan a algunos ministerios, a las autoridades encargadas de recibir las quejas y a las autoridades regionales informaciones sobre las zonas y los sitios en los que existen prácticas de trabajo forzoso, con miras a su compilación y análisis. Algunos de esos datos ya fueron transmitidos a la inspección del trabajo, con el fin de que ésta defina una campaña de inspección. La Comisión señala que el Plan operativo 2012-2013, dedica un apartado a la obtención de informaciones sobre el trabajo forzoso y la realización de un diagnóstico de la situación. La Comisión considera que la obtención de datos fiables sobre la amplitud y las características de las diferentes prácticas de trabajo forzoso existentes, es esencial y constituye una condición previa indispensable para la planificación de las intervenciones públicas y para su éxito. La Comisión alienta vivamente al Gobierno a que realice un estudio cualitativo y cuantitativo que complete las informaciones ya disponibles sobre las diferentes prácticas de trabajo forzoso, de manera de poder garantizar que las medidas previstas en el marco del plan nacional se centren en el conjunto de las poblaciones y de las regiones de que se trata y, llegado el caso, poder reorientarlas.

d) Inspección del trabajo. En relación con la creación del Grupo Especial de Inspección de Trabajo contra el Trabajo Forzoso (GEIT), la Comisión consideró que la especialización de un grupo de inspectores en la lucha contra el trabajo forzoso constituye un elemento positivo. Sin embargo, señaló con preocupación que el GEIT no parece disponer de recursos económicos para llevar a buen término sus misiones, y solicitó al Gobierno que adoptara las medidas necesarias a este respecto. La Comisión toma nota de que el Gobierno se refiere al fortalecimiento de la inspección del trabajo, mediante la integración de 46 nuevos inspectores auxiliares, y al traslado de inspectores del trabajo a las regiones para reforzar los medios de acción de los gobiernos regionales en este terreno. La Comisión toma nota de las estadísticas comunicadas sobre las visitas de inspección realizadas en el área del trabajo forzoso y observa que estas visitas se concentran en dos regiones, Lima y Madre de Dios, y que, de sus 64 visitas realizadas entre 2007 y 2010, ninguna condujo a la identificación de trabajadores en situación de trabajo forzoso. A este respecto, el Gobierno confirma que no se impuso ninguna multa en base al artículo 25 del reglamento de aplicación de la Ley General de la Inspección del Trabajo (decreto supremo núm. 019 2006 TR), en virtud del cual el trabajo forzoso, remunerado o no, así como la trata o la captación de personas con dichos fines, constituyen infracciones muy graves en materia de relaciones de trabajo y son pasibles de una sanción administrativa (multa).

La Comisión manifiesta su preocupación por la ausencia de informaciones sobre las actividades realizadas por el GEIT y sobre las medidas adoptadas por el Gobierno para reforzar su capacidad de acción, así como por el hecho de que no pudo comprobarse ninguna infracción, habida cuenta del hecho de que los estudios permitieron identificar algunas regiones en las que prevalecen las prácticas de trabajo forzoso, así como los procesos de imposición de esas prácticas. La Comisión señala que en el Plan operativo 2012-2013, prevé «reactivar y fortalecer al GEIT», subrayando que es necesario evaluar «los problemas actuales del GEIT», promover acciones dirigidas a fortalecer su capacidad de movilidad en el territorio, centrándose en las regiones de prevalencia y dotándolo de recursos suficientes. La Comisión recuerda el papel esencial que desempeña la inspección del trabajo en la lucha contra el trabajo forzoso. Las visitas de inspección realizadas por el GEIT, no sólo deberían permitir identificar a los trabajadores víctimas de trabajo forzoso y liberarlos de estas situaciones, sino también disponer de elementos de prueba que sirvan para entablar procesos civiles y penales contra los autores de esas prácticas. En consecuencia, la Comisión espera que el Gobierno adoptará las medidas necesarias para poner a disposición del GEIT, personal y recursos materiales adecuados para llevar a buen término sus misiones en todo el territorio nacional. Sírvase precisar el número de inspecciones realizadas, las situaciones de trabajo forzoso identificadas y el curso judicial dado a las infracciones comprobadas.

e) Sensibilización y prevención. La Comisión toma nota de las informaciones detalladas comunicadas por el Gobierno respecto de las numerosas actividades de sensibilización y de formación sobre la problemática del trabajo forzoso, realizadas tanto por el Ministerio de Trabajo como por los demás ministerios competentes en la lucha contra el trabajo forzoso. La Comisión señala, en particular, que una gran parte de estas actividades se centró en las comunidades indígenas, así como en las autoridades directamente a cargo de la identificación y de la represión de prácticas de trabajo forzoso, como la inspección del trabajo o la policía. La Comisión alienta al Gobierno a que siga desarrollando las acciones de sensibilización de la población en su conjunto y de las categorías en situación de riesgo, así como las actividades de formación de las autoridades públicas a cargo de la lucha contra el trabajo forzoso.

2. Trabajo doméstico en condiciones de trabajo forzoso. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma buena nota de las medidas adoptadas para reforzar la protección de las trabajadoras domésticas y, en particular, las actividades destinadas a sensibilizar a esas trabajadoras sobre sus derechos. La Comisión toma nota asimismo de que el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social elabora un proyecto de ley dirigido a modificar la Ley sobre las Trabajadoras Domésticas, con miras a fortalecer sus derechos y sobre todo garantizarles el derecho a un contrato escrito, a un tiempo de trabajo limitado y a una remuneración que corresponda al salario mínimo vital. La Comisión espera que pueda adoptarse próximamente este proyecto de ley con el fin de fortalecer el régimen jurídico aplicable a los trabajadores domésticos. Solicita al Gobierno que siga comunicando informaciones sobre las medidas adoptadas, en el marco del Plan Nacional para la Lucha contra el Trabajo Forzoso, para proteger a esta categoría de trabajadores contra la imposición de prácticas que se inscriben en el trabajo forzoso, prestarles una asistencia y permitirles hacer valer sus derechos y denunciar todo abuso de las que fuesen víctimas, ante las autoridades competentes.

3. Trata de personas. La Comisión toma nota de las informaciones detalladas comunicadas por el Gobierno sobre las medidas adoptadas para luchar contra la trata de personas, en el marco de las actividades realizadas y coordinadas por el Grupo de Trabajo multisectorial permanente contra la trata de personas (GTMPTP) en lo que atañe, en particular, a la prevención, a la formación y a la protección de las víctimas, así como las realizadas por la división de lucha contra la trata de personas, establecida en el seno de la Dirección de Investigación Criminal de la Policía Nacional, con el fin de reprimir este fenómeno. La Comisión toma nota, en particular, de que la línea telefónica relativa a la trata de personas accesible las 24 horas del día, recibe un número importante de llamadas (1 268 en 2010 y 1 024 en 2011) y que, en el marco de esas llamadas, los profesionales que brindan asistencia y consejo a las víctimas pudieron transmitir algunas quejas a las autoridades competentes que fueron objeto de investigaciones y de procedimientos judiciales (31 en 2010 y 36 en 2011). Además, gracias al Sistema de Registro y Estadística del Delito de Trata de Personas y Afines (RETA), que compila los datos sobre las quejas, investigaciones policiales, lugares, hechos y víctimas de trata, pudieron realizarse, de manera específica, controles y actividades de formación. Por último, de las cifras del Observatorio de Criminalidad respecto de las 228 quejas presentadas por el delito de trata de personas, se deriva que, de las 396 víctimas de que se trata, la mayoría son menores (65,3 por ciento), de sexo femenino (81,6 por ciento) y de nacionalidad peruana (92,4 por ciento).

Tomando nota de que las informaciones detalladas y completas comunicadas por el Gobierno sobre las medidas que adopta para luchar contra la trata de personas, testimonian su compromiso para combatir esta lacra, la Comisión lo alienta a que siga en esta vía y le solicita que tenga a bien continuar comunicando informaciones a este respecto. La Comisión quisiera que el Gobierno indicara de qué manera las actividades realizadas para luchar contra la trata de personas se coordinan con las realizadas en el marco del Plan Nacional para la Lucha contra el Trabajo Forzoso, así como las medidas adoptadas para fortalecer la colaboración entre las diferentes instituciones encargadas de luchar contra las diferentes prácticas de trabajo forzoso, especialmente dentro de la inspección del trabajo y de las autoridades policiales y de represión.

Artículo 25. Sanciones penales eficaces y estrictamente aplicadas. En sus comentarios anteriores, la Comisión subrayó que las prácticas de trabajo forzoso en el Perú adoptan diferentes formas (prácticas análogas a la esclavitud o servidumbre por deudas de las poblaciones indígenas, trata de personas, explotación de los trabajadores domésticos) y que la ausencia de disposiciones penales específicas que repriman y sancionen el trabajo forzoso, parece ser un obstáculo para entablar procesos judiciales contra los autores de estas prácticas. Esto con excepción de la trata de personas cuyos elementos constitutivos están definidos con precisión en los artículos 153 y 153A del Código Penal. A este respecto, la Comisión señala con interés que, según las informaciones comunicadas por el Gobierno, se entabló un número importante de procedimientos judiciales en los casos de trata de personas y pudieron dictarse sanciones penales contra los autores. No es tal el caso de otras formas de trabajo forzoso cuyos autores no parecen ser sancionados. En estas circunstancias, la Comisión se remite a sus comentarios antes formulados sobre la necesidad de completar la legislación penal, de manera tal que se incrimine específicamente el trabajo forzoso y que se definan los elementos constitutivos, de tal suerte que las autoridades policiales y de represión puedan disponer de una base legal que les permita realizar las investigaciones adecuadas e iniciar los procedimientos judiciales contra los autores de las diferentes formas de trabajo forzoso que existen en el Perú. Al respecto, la Comisión recuerda que, para que se produzca un retroceso en el trabajo forzoso, es indispensable que se impongan a los autores de esas prácticas sanciones penales suficientemente disuasorias, de conformidad con el artículo 25 del Convenio. En cuanto a la trata de personas, la Comisión solicita al Gobierno que tenga a bien seguir comunicando informaciones sobre la aplicación práctica de los artículos 153 y 153A del Código Penal.

La Comisión alienta al Gobierno a seguir beneficiándose de la asistencia técnica de la OIT.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.