Observación (CEACR) - Adopción: 2010, Publicación: 100ª reunión CIT (2011)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Bangladesh (Ratificación : 1972)

La Comisión toma nota de las memorias del Gobierno para 2008 y 2010. Según indica el Gobierno, la última memoria incluye los comentarios de la Federación de los Empleadores de Bangladesh (BEF). La Comisión también toma nota de las observaciones de la Comisión Nacional de Coordinación para la Educación de los Trabajadores (NCCWE) transmitidas con la memoria del Gobierno, así como de las comunicaciones del Congreso de los Sindicatos Libres de Bangladesh (BFTUC) de 31 de agosto de 2008 y 26 de agosto de 2010, basados en el informe de 2010 de la Fundación de Bangladesh para la Seguridad y Salud en el Trabajo y el Medio Ambiente (OSHE).

En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota con satisfacción de que se ha aumentado considerablemente el nivel de las sanciones impuestas por violaciones a la legislación del trabajo (véase más adelante, artículo 18): en la actualidad, la Ley del Trabajo de Bangladesh (BLA) prevé una multa máxima de 25.000 taka (aproximadamente 356 dólares de los Estados Unidos) mientras que la Ley de Fábricas de 1965, ya derogada, sólo preveía una multa máxima de 1.000 taka (aproximadamente 14 dólares de los Estados Unidos).

Artículos 1, 2 y 4 del Convenio. Legislación en materia de salud y seguridad y funcionamiento del sistema de la inspección del trabajo. La Comisión toma nota con interés de que la BLA entró en vigor en octubre de 2006 y sustituyó a 26 leyes, 14 ordenanzas y aproximadamente 35 reglamentos, y derogó, entre otras disposiciones, la Ley de Fábricas de 1965. La nueva ley ha ampliado considerablemente el alcance de la Ley de Fábricas de 1965, que se aplicaba únicamente a las fábricas. La nueva ley se aplica a todos los «establecimientos», que se definen de manera muy amplia a fin de incluir «comercios, establecimientos comerciales, establecimientos industriales o locales en que los trabajadores están empleados por llevar a cabo cualquier actividad laboral» (artículo 2, 31)); se entiende por «industria», «toda actividad empresarial, comercial, manufacturera, servicio de empleo u ocupación relativa a un centro de atención telefónica» (artículo 2, 69)); la ley también se aplica a la industria de la construcción (artículo 6, 61), i)). En particular, la Comisión toma nota con interés de que el artículo 2, 7), extiende el alcance de la inspección del trabajo a las fábricas que emplean a más de cinco trabajadores (a diferencia de la ley anterior, que sólo abarcaba fábricas que empleaban a más de diez trabajadores).

Según los comentarios del BFTUC formulados en 2008 y 2010, aunque el ámbito de aplicación más amplio de la BLA, que actualmente es objeto de revisión, ha tenido repercusiones adicionales considerables en relación con las demás obligaciones relativas al pago de los salarios y los derechos sindicales, no constituye una reforma en relación con las obligaciones en materia de seguridad y salud. A juicio del BFTUC, las obligaciones en materia de seguridad y salud incluidas en la BLA no son pertinentes para las condiciones de los lugares de trabajo distintos de las fábricas (obras en construcción, comercios, oficinas, etc.), debido a que el texto de esas obligaciones son prácticamente idénticos a los textos utilizados en la Ley de Fábricas y no existen disposiciones adicionales que tengan en cuenta las exigencias específicas en materia de seguridad y salud en los diversos sectores actualmente cubiertos por la BLA. La Comisión solicita al Gobierno que formule las observaciones que estime pertinentes en relación con los comentarios del BFTUC y la NCCWE y que indique el impacto de la BLA en relación con las actividades de la inspección del trabajo por sector económico, en particular, el número de visitas y sus resultados, así como estadísticas de las violaciones observadas, las sanciones impuestas y los accidentes del trabajo y enfermedades profesionales registrados. Además, solicita al Gobierno que comunique todo texto legislativo adoptado en el proceso de revisión de la BLA.

Sector de la construcción. Según la comunicación de 2010 del BFTUC, al mismo tiempo en que se promulgaba la BLA, el Gobierno también «publicó» el Código Nacional de la Construcción de Bangladesh (BNBC), elaborado ya en 1993. El BNBC se convirtió en ley en noviembre de 2006. Contiene disposiciones de seguridad y salud específicas para el sector de la construcción y prevé el establecimiento de un organismo encargado de la aplicación del código, instrumento que no entra en la competencia de Departamentos de Inspección de Fábricas y Establecimientos del Ministerio de Trabajo y Empleo (DIFE). Sin embargo, señala que esa inspección u organismo aún no se ha establecido hasta la fecha a pesar del elevado número de víctimas fatales en el sector (en 2009 se registraron 106 muertes). La Comisión solicita al Gobierno que formule los comentarios que estime conveniente en relación con las alegaciones del BFTUC. Asimismo, solicita al Gobierno que comunique una copia del BNBC y que indique específicamente su relación con la BLA. Sírvase también indicar las medidas adoptadas o previstas para garantizar que el sector de la construcción se inspecciona efectivamente y comunicar datos estadísticos pertinentes relativos a las visitas de inspección y sus resultados, así como sobre los accidentes del trabajo y enfermedades profesionales en este sector.

La inspección del trabajo en las zonas francas de exportación (ZFE). La Comisión toma nota de que según la NCCWE, las ZFE están totalmente excluidas de la legislación laboral y los trabajadores en esas zonas están regidos por una ley separada, que incluye limitaciones para la inspección. La Comisión solicita al Gobierno que formule las observaciones que considere pertinentes en relación con los comentarios del BFTUC y la NCCWE, a fin de especificar cuál es el órgano responsable de la inspección en las ZFE, proporcionar un panorama general de sus actividades (visitas de inspección, infracciones informadas, disposiciones legislativas pertinentes, tipos de sanciones impuestas) y facilitar datos estadísticos pertinentes.

Artículo 3, 1), b) y c). Facilitar asesoramiento técnico a los trabajadores y a los empleadores. La Comisión observa que los sindicatos siguen lamentando que la función de facilitar información técnica y asesorar a los empleadores y a los trabajadores sea limitada y no esté apoyada por medios didácticos de comunicación destinados a éstos, y elaborados por el Gobierno. Señala que la BLA, al igual que la derogada Ley de Fábricas de 1965, no encomienda explícitamente a los inspectores del trabajo la función de proporcionar asesoramiento y orientación a empleadores y trabajadores. No obstante, la Comisión toma nota de una versión anotada de la BLA disponible en la OIT, de que como consecuencia de un caso judicial, se espera que los inspectores proporcionen asesoramiento y orientación en cumplimiento de sus funciones. Al recordar que el control de la aplicación y el suministro de información y asesoramiento son dos funciones inseparables del sistema de la inspección del trabajo, la Comisión solicita al Gobierno que facilite información detallada sobre las actividades de la inspección del trabajo en relación con el suministro de información y asesoramiento técnico y que indique las medidas de orden legislativo y práctico adoptadas y previstas para promover una función más activa de los inspectores del trabajo en la orientación y el asesoramiento a los trabajadores y a los empleadores, especialmente sobre la legislación laboral recientemente adoptada.

En este contexto, y en relación con sus comentarios anteriores (en 2006), la Comisión solicita nuevamente al Gobierno que facilite copias de los textos básicos del proyecto «Mejora del medio ambiente de trabajo, y salud y seguridad en las fábricas» llevado a cabo en colaboración con la Organización Mundial de la Salud, junto con información sobre los progresos realizados en el marco de este proyecto en términos de cooperación con los interlocutores sociales a fin de mejorar las condiciones de salud y seguridad en el trabajo y para reducir el número de accidentes laborales y los casos de enfermedades profesionales.

Artículo 3, 2). Funciones adicionales encomendadas a los inspectores del trabajo. La Comisión toma nota de que, de conformidad con el capítulo XX, artículo 317, 3), e), de la BLA, se encomendó a los inspectores del trabajo cumplir funciones en materia de conciliación en los conflictos laborales. Como se indica en los párrafos 72 a 74 del Estudio General de 2006, Inspección del Trabajo, la Comisión desea hacer hincapié en que la conciliación no se encuentra entre las funciones de la inspección del trabajo tal como se definen en el artículo 3, 1), del Convenio. Recuerda la importancia de evitar sobrecargar los servicios de la inspección del trabajo con tareas que por su naturaleza pueden considerarse como incompatibles con sus funciones principales de aplicación de las disposiciones legales, según establece el artículo 3, 2). La atribución de la función de conciliación en conflictos laborales a otra institución o funcionarios permite a los inspectores del trabajo ejercer con mayor coherencia su función de control, dando lugar a una aplicación más eficaz de las leyes y, por consiguiente, a una disminución de la frecuencia de los conflictos laborales. A este respecto, la Comisión señala a la atención el párrafo 8 de la Recomendación sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) en virtud del cual, «las funciones de los inspectores del trabajo no deberían incluir las de conciliador o árbitro en conflictos del trabajo». En consecuencia, la Comisión solicita al Gobierno que adopte todas las medidas legislativas y prácticas necesarias para liberar al personal de la inspección del trabajo de todas sus funciones de conciliación y permitirle que se dedique más plenamente al control de la legislación relativa a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores, de conformidad con el artículo 3, 2).

Artículo 5, b). Colaboración con las organizaciones de trabajadores y de empleadores. La Comisión toma nota de que el artículo 323 de la BLA prevé el establecimiento de un Consejo Nacional Tripartito para la Salud y Seguridad Laboral y que el artículo 323, 2), j), prevé que el actual inspector jefe de trabajo será integrante y secretario de este Consejo. Además, toma nota con interés de que, según la comunicación del BFTUC en 2010, ya se ha establecido el Consejo Nacional Tripartito para la Salud y Seguridad Laboral y ha elaborado una política nacional en materia de seguridad y salud en el trabajo en los establecimientos industriales. La Comisión agradecería al Gobierno que proporcionara una copia de todo documento relativo a la política nacional para la seguridad y salud en el trabajo, junto con información sobre su aplicación en la práctica. Solicita al Gobierno que facilite información sobre todas las demás actividades del Consejo en relación con la inspección del trabajo y una copia de toda documentación pertinente.

Artículo 14. Notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales. En relación con sus comentarios anteriores, en los que había solicitado al Gobierno que adoptara medidas para garantizar la adopción de disposiciones legislativas que establezcan las instancias y la manera en que deberán notificarse a la inspección del trabajo los casos de enfermedades profesionales, la Comisión toma nota con interés de que la BLA dispone en los artículos 80 y 82, que los empleadores tendrán la obligación de notificar los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales y en el artículo 290 prevé sanciones cuando los empleadores omitan notificar un caso de accidente de trabajo. Además, toma nota de que mientras el artículo 80 prevé un plazo dentro del cual deberán informarse a la inspección del trabajo los casos de accidentes del trabajo, en lo que respecta a la información relativa a las enfermedades profesionales, el artículo 82 dispone que la forma y plazo para la notificación de las enfermedades profesionales estará regida por una reglamentación. No obstante, la Comisión toma nota de que, según la información comunicada por el BFTUC en 2008, la notificación de los accidentes del trabajo no funciona adecuadamente en la práctica y que las cifras de accidentes registradas no parecen corresponder a los casos realmente producidos. La Comisión solicita al Gobierno que formule los comentarios que estime pertinentes sobre los puntos planteados por el BFTUC. La Comisión también solicita al Gobierno que indique las medidas adoptadas o previstas, incluida la reglamentación que habrá de expedirse en virtud del artículo 82 de la BLA, para la notificación de las enfermedades profesionales, y que facilite información sobre todo progreso relativo al desarrollo de un sistema pertinente y a su aplicación en la práctica. La Comisión desearía señalar a la atención del Gobierno a este respecto el repertorio de recomendaciones prácticas de la OIT relativo al registro y notificación de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, publicado en 1996, que contiene recomendaciones útiles para los responsables de la información, registro y notificación de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, que puede encontrarse en: www.ilo.org/safework/normative/codes/lang--en/docName--WCMS_
107800/index.htm.

Artículos 6 y 15, c). Probidad de los inspectores del trabajo y deber de confidencialidad respecto de las quejas. En relación con los comentarios anteriores, el BFTUC y la NCCWE siguen planteando la cuestión de la probidad de los inspectores, dado que tras la reforma de la BLA aún no existe ninguna disposición legal que les impida revelar la identidad del autor de una queja o indicar que la inspección se llevó a cabo como consecuencia de una queja. Mientras el Gobierno señala que, en la práctica, los inspectores no divulgan la identidad de la persona que presenta la queja, los sindicatos indican que los trabajadores prefieren no informar de los casos de infracción a la legislación por parte de los empleadores por temor a represalias. La Comisión recuerda que el hecho de garantizar a los inspectores del trabajo una condición jurídica y condiciones de servicios adecuados, incluyendo los salarios y perspectivas de carrera satisfactorios, de conformidad con el artículo 6, y la obligación de los inspectores de cumplir con su deber de confidencialidad, como se estipula en el artículo 15, c), son salvaguardias esenciales para evitar una conducta indebida. La Comisión toma nota de que, si bien en virtud del artículo 334 de la BLA los inspectores serán considerados funcionarios públicos, al parecer no se observan progresos en relación con las cuestiones planteadas anteriormente por el BFTUC en relación con el nivel de su salario y la ausencia de perspectivas de carrera. La Comisión solicita al Gobierno que indique las medidas adoptadas o previstas para garantizar que las condiciones de servicio de los inspectores aseguren la estabilidad en el empleo y la independencia de cualquier influencia exterior indebida, especialmente mediante niveles de salario y perspectivas de carrera adecuados. Además, la Comisión solicita al Gobierno que adopte sin tardanza las medidas adecuadas destinadas a complementar la ley a fin de garantizar que la obligación de confidencialidad en relación con la existencia de una queja y de su fuente sea debidamente respetada por los inspectores del trabajo. La Comisión solicita al Gobierno que mantenga a la OIT informada de todo progreso realizado y que comunique y facilite cualquier texto que rija las condiciones de servicios de los inspectores del trabajo.

Artículos 7, 10, 11 y 16. Recursos humanos y materiales para la inspección del trabajo. Formación de los inspectores del trabajo. Según el BFTUC, si bien se ha incrementado la asignación presupuestaria destinada a la inspección del trabajo, representa apenas el 0,004 por ciento del total del gasto gubernamental. En opinión del BFTUC, la falta de suministro de fondos para la inspección del trabajo tiene menos relación con la falta de recursos que con la ausencia de interés y el compromiso que se ha observado durante años para mejorar la seguridad de los trabajadores. La NCCWE también hace referencia a la falta de autoridad y responsabilidad del Departamento de la Inspección del Trabajo. Si bien un cuadro incluido en las observaciones hechas por el BFTUC muestra que el número de inspectores del trabajo ha aumentado de 78 en 2006 a 93 en 2010, el sindicato lamenta la ausencia de progresos significativos para dar efecto a los reiterados compromisos expresados por el Gobierno de aumentar el personal de la inspección del trabajo, y especialmente el personal de la inspección en materia de seguridad y salud en el trabajo, cuyo número ha permanecido sin cambios desde los últimos 26 años. La Comisión toma nota de que el Gobierno, en su memoria de 2010, reconoce que el número de inspectores del trabajo es insuficiente en relación con el número de lugares de trabajo sujetos a inspección que, según la comunicación del BFTUC de 2010, se han incrementado, aunque no se proporciona información en relación con la indicación que figura en la memoria de 2008 en el sentido de que se contratarían 48 nuevos inspectores del trabajo.

Además, según los comentarios del BFTUC y la NCCWE en 2010, el Gobierno no ha adoptado ninguna medida notable para modernizar la infraestructura de la inspección del trabajo. A pesar de la adquisición de un nuevo equipo de iluminación y sonido a través de un donante internacional, persiste la ausencia de apoyo logístico (medios de transporte, material de formación, equipo necesario para exámenes o pruebas). Por lo que respecta a las alegaciones formuladas anteriormente por el BFTUC, el Gobierno reconoce la falta de vehículos adecuados, pero se remite, de manera general, a las disposiciones relativas a los gastos de desplazamiento de los inspectores del trabajo y niega que los empleadores se hagan cargo de los gastos de desplazamiento de los inspectores del trabajo.

Por último, la Comisión toma nota de que el BFTUC se refiere nuevamente a la formación inadecuada a la luz de las rápidas modificaciones operadas en la tecnología y en los métodos de trabajo en todos los sectores de la economía. La Comisión toma nota a este respecto de la información proporcionada por el Gobierno en 2008 y 2010 según la cual, además del mes inicial de formación en el Instituto de Relaciones Labores (IRI) y a los quince días de formación en la sede ofrecidos por altos funcionarios del DIFE, se imparten a los inspectores del trabajo cursos regulares de formación por parte del IRI y otras instituciones gubernamentales de formación, así como la capacitación financiada por organizaciones tales como Sociedad Alemana para la Cooperación Técnica (GTZ) o la OIT. Sin embargo, reconoce que los inspectores no reciben formación suficiente para el cumplimiento de sus funciones. La Comisión alienta al Gobierno a realizar los mayores esfuerzos para proporcionar a los inspectores del trabajo los recursos necesarios para funcionar efectivamente, de ser necesario en el marco de la cooperación financiera internacional, con objeto de garantizar que el número de inspectores del trabajo sea adecuado en relación con el número de lugares de trabajo sujetos a inspección (artículo 10 del Convenio), que se le suministren los medios materiales y los medios de transporte necesarios para el desempeño de sus funciones (artículo 11) y que reciban formación adecuada para el desempeño de sus funciones (artículo 7, 3)). Se invita al Gobierno que facilite información sobre:

–           el número total de inspectores y su distribución en la sede y en las diversas oficinas exteriores, regionales y filiales, en relación con el número de establecimientos sujetos a inspección y el número de los trabajadores empleados en ellos, como se establece en el artículo 10, a), i) y ii);

–           la cuantía y condiciones para el reembolso de los gastos de desplazamiento y asignaciones a los inspectores del trabajo, incluyendo una copia del formulario de reembolso, y

–           la frecuencia, contenido y duración de la formación, así como del número de participantes y las repercusiones prácticas de dicha formación.

Artículo 12, 1). Derecho de los inspectores del trabajo a entrar libremente en los establecimientos. La Comisión toma nota de las reiteradas indicaciones del BFTUC en el sentido de que se informa a los empleadores la fecha de las futuras visitas de inspección. La Comisión desea señalar a la atención del Gobierno el hecho de que es importante que no se notifiquen previamente las visitas de inspección al empleador o a su representante, salvo que el inspector del trabajo considere esa notificación necesaria para la eficacia del control que ha de realizarse. La Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que se dé pleno efecto en la legislación y en la práctica al artículo 12, 1), del Convenio, y que facilite una copia de todo texto legislativo o administrativo pertinente que se haya adoptado a estos fines.

Artículo 17. Procedimientos judiciales inmediatos. Modificaciones en el mecanismo para el enjuiciamiento de las violaciones de las disposiciones laborales nacionales. La Comisión toma nota de que se han realizado algunas modificaciones en el procedimiento para el enjuiciamiento de las violaciones de las disposiciones laborales nacionales. Mientras que en el virtud del artículo 107, 2), de la Ley de Fábricas de 1965, sólo el Tribunal de Magistrados tenía jurisdicción para tratar las infracciones contempladas por esta ley o sus reglamentos, el artículo 313, 1), de la BLA establece actualmente la jurisdicción de los tribunales del trabajo por delitos cometidos en virtud de esa misma ley. Además, mientras que el artículo 107, 1), de la Ley de Fábricas, las acciones judiciales sólo podían ser iniciadas por los inspectores del trabajo, en virtud del artículo 313, 2), de la BLA, los trabajadores y los sindicatos perjudicados también pueden iniciar procedimientos judiciales. La Comisión toma nota de las sugerencias formuladas por el BFTUC en relación con el enjuiciamiento en el caso de infracción de la legislación laboral, a saber: i) la creación de más tribunales del trabajo, además de los siete tribunales del trabajo que ya existen en el país, que pueden estar en lugares alejados de la sede principal, y ii) la contratación de abogados para representar a los inspectores para iniciar acciones judiciales y encargarse de su seguimiento, una función que, según indica el BFTUC consume un tiempo considerable. La Comisión también toma nota de que el sindicato lamenta que no se hayan iniciado acciones judiciales en virtud de la BLA por infracciones a las obligaciones en materia de salud y seguridad en tres de los siete tribunales del trabajo. La Comisión solicita al Gobierno que facilite información sobre el número total de acciones judiciales iniciadas por los inspectores del trabajo y que proporcione información detallada sobre la clasificación de esas infracciones con arreglo a las disposiciones legales a las que se vinculan, y que garantice que esta información sea incluida en el informe anual enviado a la OIT. Además, la Comisión agradecería al Gobierno que comunique información o comentarios en respuesta a las sugerencias del BFTUC.

Artículo 18. Sanciones adecuadas. Por lo que respecta al aumento de las sanciones al que se hizo referencia al principio de este comentario, la Comisión también toma nota de que la BLA también tipifica nuevos delitos, por ejemplo, provocar accidentes fatales y lesiones corporales graves por parte de los empleadores debido al incumplimiento de una obligación de la BLA, o la omisión por parte de los empleadores de notificar un accidente del trabajo. La Comisión solicita nuevamente al Gobierno que facilite la información disponible sobre el número y nivel de las sanciones impuestas por delitos notificados por los inspectores del trabajo y que garantice que esta información sea incluida en el informe anual enviado a la OIT. Asimismo, sírvase indicar el impacto del aumento de las sanciones en la observancia de la legislación laboral.

Artículos 20 y 21. Publicación de un informe anual. Según indica el Gobierno, la compilación de datos amplios para la publicación de informes anuales regulares se vio obstaculizada por el escaso número de inspectores del trabajo y de las visitas de inspección. Sin embargo, al tomar nota de que el Gobierno es consciente de la importancia de mantener registros que contengan datos útiles, la Comisión desearía subrayar que uno de los objetivos de los artículos 20 y 21 es permitir que la autoridad central de inspección compile la información necesaria para determinar, a la luz de los objetivos sociales y económicos de la inspección del trabajo, los recursos requeridos para el funcionamiento eficaz de los servicios y someter propuestas presupuestarias adecuadas para el logro de los mencionados objetivos. Al remitirse a sus comentarios en virtud de los artículos 7, 10, 11 y 16, la Comisión subraya nuevamente la importancia de aumentar el presupuesto asignado a la inspección del trabajo. Solicita de nuevo al Gobierno que adopte las medidas necesarias para la creación de un registro de establecimientos sujetos a inspección y de los trabajadores empleados en los mismos (especialmente a través de la cooperación interinstitucional como se recomienda en su observación general de 2009, con objeto de que la autoridad central de inspección dé cumplimiento a su obligación de publicar y comunicar a la Oficina Internacional del Trabajo un informe anual de conformidad con los artículos 20 y 21 del Convenio.