Observación (CEACR) - Adopción: 2009, Publicación: 99ª reunión CIT (2010)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Guatemala (Ratificación : 1952)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en 2009 y de los diez casos en instancia ante el Comité de Libertad Sindical (casos núms. 2203, 2241, 2341, 2361, 2445, 2609, 2673, 2700, 2708, 2709). La Comisión había tomado nota en su anterior observación del informe de la Misión de Alto Nivel que visitó el país en abril de 2008 y del acuerdo tripartito firmado durante la misión con miras a mejorar la aplicación del Convenio. La Comisión toma nota de los informes de la Misión de Alto Nivel que tuvo lugar del 16 al 20 de febrero de 2009 y de las misiones de asistencia técnica de 3 de enero de 2009 y una última misión para asistir a la Comisión Tripartita en la elaboración de la Hoja de Ruta sobre las medidas pedidas por la Comisión de Aplicación de Normas (esta misión tuvo lugar del 16 al 20 de noviembre de 2009). La Comisión toma nota de que finalmente no hubo consenso entre los interlocutores sociales y fue sólo el Gobierno el que elaboró la Hoja de Ruta.

La Comisión toma nota asimismo de los detallados comentarios sobre la aplicación del Convenio presentados por la Confederación Sindical Internacional (CSI) por comunicación de 26 de agosto de 2008 y por el Movimiento Sindical Indígena y Campesino Guatemalteco en Defensa de los Derechos de los Trabajadores y Trabajadoras (MSICG) en defensa de los derechos de los y las trabajadoras por comunicación de 28 de agosto de 2009 que se refieren a cuestiones ya puestas de relieve por la Comisión, así como a actos graves de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas, a trabas en el proceso de registro de organizaciones sindicales, a dificultades para ejercer el derecho de reunión de las organizaciones sindicales y otras alegadas violaciones del Convenio. La Comisión expresa la esperanza de que en el marco del acuerdo tripartito suscrito durante la Misión de Alto Nivel la totalidad de las cuestiones planteadas, así como los comentarios de la CSI, de la Unión Sindical de Trabajadores de Guatemala (UNSITRAGUA) y del MSICG serán examinados y abordados de manera tripartita por el Gobierno y los interlocutores sociales en el marco de los trabajos de la Comisión Tripartita sobre Asuntos Internacionales, así como de los de la Subcomisión de Reformas Jurídicas y del Mecanismo de Intervención Rápido de Casos.

Actos de violencia contra sindicalistas

La Comisión recuerda que desde hace varios años toma nota en sus observaciones de actos de violencia y de impunidad contra sindicalistas y pidió al Gobierno que enviara información sobre la evolución al respecto.

La Comisión toma nota de que a propuesta de una Misión de Alto Nivel en 2008, la Comisión Tripartita aprobó un acuerdo para erradicar la violencia en el que se dispone que debe realizarse una: «1) «evaluación de las acciones institucionales incluidas las más recientes, en particular las medidas especiales de protección para prevenir actos de violencia contra sindicalistas amenazados, y 2) una evaluación de las medidas en curso (aumentos presupuestarios y en el número de investigadores) para garantizar la realización de una investigación eficaz con suficientes medios que permita el esclarecimiento de los delitos de que hayan sido víctimas los sindicalistas y la identificación de los responsables».

La Comisión toma nota de que en sus comentarios tanto la CSI como el MSICG destacan graves actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas en el período 2008-2009 y ponen de relieve un clima de temor e intimidación a efectos de desmantelar los sindicatos existentes y de evitar que se formen otros. Ambas organizaciones destacan también las deficiencias de la inspección de trabajo y la crisis del sistema judicial.

La Comisión toma nota de que en sus declaraciones a la Comisión de la Conferencia y en su memoria el Gobierno declara que: 1) el Estado de Guatemala manifiesta su especial interés en garantizar el pleno respeto de los derechos humanos de los sindicalistas, así como de todos los guatemaltecos en general, reitera el compromiso gubernamental en el combate a la impunidad a través del mejoramiento del sistema de justicia y la administración del trabajo al interior del Organismo Ejecutivo; 2) la Comisión Tripartita de Asuntos Internacionales del Trabajo, se ha reunido con el Fiscal General y Jefe del Ministerio Público, a efecto de solicitarle la creación de la Fiscalía de Delitos en Contra de Periodistas y Sindicalistas, solicitud que fue justificada por cada uno de los representantes de cada sector; también se reunió con el Consejo del Ministerio Público, conjuntamente con el Fiscal General para discutir los temas de violencia en contra no sólo de sindicalistas, sino de abogados de sindicalistas y trabajadores en general; 3) como una estrategia de coordinación interinstitucional y para apoyar el desarrollo de las investigaciones, en el mes de noviembre de 2008 se convocó a dos reuniones en las que estuvieron presentes representantes del Ministerio Público, Ministerio de Economía, Ministerio de Gobernación, Ministerio de Relaciones Exteriores y Corte Suprema de Justicia; en estas reuniones se concluyó sobre la oportunidad de reactivar la Comisión Multinstitucional para las Relaciones Laborales en Guatemala, creada en 2003, mediante Acuerdo Gubernativo 430-2003, con el objeto de dar seguimiento a casos de violencia contra sindicalistas, así como de otros temas relativos a las relaciones laborales en el país y colaborar de esta forma, con el Ministerio Público y en especial con la Fiscalía en la investigación y resolución de los casos; 4) durante el año 2009 la Comisión Multinstitucional para las Relaciones Laborales en Guatemala se ha reunido periódicamente, habiéndose llevado a cabo, del 1.º de enero al 30 de julio de 2009, cuatro reuniones; 5) hay avances en las investigaciones penales sobre algunos asesinatos; por ejemplo, el 10 de enero de 2009 fue aprehendida la persona acusada de ser el autor material del delito de asesinato en contra del dirigente sindical Pedro Zamora, y el 15 de abril de 2009 el Agente Fiscal planteó ante la autoridad judicial acusación penal y en la audiencia del 4 de junio de 2009 se solicitó la apertura de juicio en contra del sindicado. La Jueza procedió a declarar que existen elementos de prueba suficientes en contra del sindicado, por lo que decretó concluida la etapa preparatoria y procedió a dictar auto de apertura a juicio; en los meses próximos se llevará a cabo el juicio penal en contra del acusado; 6) no existe una criminalización ni estigmatización de la actividad sindical. El Gobierno adjunta copia de las actas de las reuniones de la Comisión Tripartita Nacional. En una memoria suplementaria reciente el Gobierno informa que la sentencia de la autoridad judicial sobre el asesinato del dirigente sindical Pedro Zamora no condenó al acusado y que el Ministerio Público apelará la sentencia.

La Comisión desea referirse a las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas en las que observó con preocupación los numerosos y graves actos de violencia contra sindicalistas y tomó nota también de la ineficacia de los procedimientos penales en relación con estos actos de violencia que dan lugar a una situación grave de impunidad y de los retrasos excesivos en los juicios laborales. La Comisión de la Conferencia tomó nota de los alegatos relativos a la falta de independencia del Poder Judicial. La Comisión de la Conferencia tomó nota de la Misión de Alto Nivel que visitó el país en febrero de 2009, insistió en que aunque se han asignado recursos adicionales a los mecanismos de investigación para combatir la impunidad, claramente se necesitan aún mayores medidas y recursos a tal efecto; a este respecto, tomó nota con profunda preocupación de que la situación en cuanto a la violencia y la impunidad parece haberse agravado y recordó la importancia de garantizar urgentemente que los trabajadores puedan llevar a cabo sus actividades sindicales en un clima exento de temor, amenazas y violencia. La Comisión de la Conferencia subrayó la necesidad de que se realicen progresos significativos en relación con las sentencias condenatorias sobre actos de violencia contra sindicalistas y para garantizar que se sancione no sólo a los autores materiales sino también a los instigadores. La Comisión de la Conferencia observó a este respecto la necesidad de un fortalecimiento y capacitación específica continua para los responsables de investigar los actos de violencia contra sindicalistas, así como una mejor colaboración de los distintos órganos con mandato al respecto. La Comisión de la Conferencia expresó la esperanza de que se realicen esfuerzos concertados a este respecto para alcanzar progresos significativos para poner fin a la impunidad.

Observando también con preocupación los importantes alegatos relativos a un clima antisindical en el país y a la estigmatización de las organizaciones sindicales, la Comisión de la Conferencia recordó el vínculo intrínseco que existe entre la libertad sindical y la democracia; asimismo observó que además de la cuestión de la impunidad, las conclusiones de la Misión de Alto Nivel hacen hincapié en la necesidad de una acción concertada en relación con la eficacia del sistema judicial, el respeto efectivo de la libertad sindical por todas las partes y el efectivo funcionamiento de la Comisión Tripartita Nacional. En particular, la lentitud y la falta de independencia del sistema judicial dan lugar a significativos desafíos para el desarrollo del movimiento sindical. La Comisión comparte la opinión de la Misión de Alto Nivel de 2009 sobre la importancia de que se adopten las medidas necesarias para la adecuada toma de conciencia en relación con el rol fundamental de las organizaciones sindicales en el desarrollo social y económico de la sociedad y su estrecha vinculación con la consolidación de la democracia; por esta razón, es importante que se tomen medidas para desalentar activamente toda estigmatización de los sindicatos y del movimiento sindical.

La Comisión de la Conferencia observó que a pesar de la gravedad de los problemas no ha habido progresos significativos en la aplicación del Convenio, ni en la legislación ni en la práctica, y urgió al Gobierno a que redoble sus esfuerzos en relación con todas las cuestiones mencionadas y a que adopte una estrategia completa, concreta e innovadora para lograr la plena aplicación del Convenio, en particular a través de las necesarias reformas legales, el fortalecimiento del Programa de protección de sindicalistas y testigos, las medidas para combatir la impunidad y la asignación de los recursos humanos y financieros necesarios para la inspección de trabajo, y los órganos de investigación penal, como la Fiscalía General. La Comisión de la Conferencia expresó la esperanza de que con la asistencia y cooperación técnica necesaria de la Oficina, el Gobierno y los interlocutores sociales estén en condiciones de acordar una Hoja de Ruta con plazos claramente determinados para que se adopten las acciones necesarias sobre todas las cuestiones mencionadas. El cumplimiento de esta Hoja de Ruta y cualquier progreso deberá ser revisado periódicamente por la OIT. Más concretamente, la Comisión de la Conferencia pidió al Gobierno que comunique a la Comisión de Expertos una memoria detallada con informaciones sobre progresos tangibles realizados en las reformas legislativas, la lucha contra la impunidad y la creación de un clima favorable al movimiento sindical y expresó la firme esperanza de que el año próximo estará en condiciones de tomar nota de mejoras sustanciales en la aplicación del Convenio.

La Comisión observa que una parte importante de los alegatos de la comunicación del MSICG fue sometida al Comité de Libertad Sindical en su reunión de noviembre de 2009. En sus conclusiones, el Comité de Libertad Sindical observó con preocupación que los alegatos presentados en este caso son extremadamente graves e incluyen numerosos asesinatos de dirigentes sindicales y sindicalistas (16), una desaparición, actos de violencia (a veces también contra los familiares de sindicalistas), amenazas, persecución física, intimidaciones, la violación de un familiar de un sindicalista, trabas a la concesión de la personería jurídica a sindicatos, la disolución de un sindicato, acciones judiciales penales por la realización de actividades sindicales, y fallas institucionales importantes en la inspección del trabajo y en el funcionamiento de las autoridades judiciales que configuran una situación de impunidad en el terreno laboral (por ejemplo retrasos excesivos, falta de independencia, incumplimiento de órdenes judiciales de reintegro) y en el terreno penal (véase 355.º informe, caso núm. 2609, párrafos 858 y siguientes).

El Comité de Libertad Sindical lamentó las escasas informaciones facilitadas por el Gobierno sobre un número muy reducido de alegatos y concluyó que estas respuestas del Gobierno ilustran la lentitud excesiva de los procedimientos señalados por la organización querellante y la consiguiente situación de impunidad.

La Comisión, al igual que el Comité de Libertad Sindical, llama una vez más la atención del Gobierno sobre el principio según el cual un movimiento sindical realmente libre e independiente no se puede desarrollar en un clima de violencia e incertidumbre; la libertad sindical sólo puede ejercerse en una situación en que se respeten y garanticen plenamente los derechos humanos fundamentales, en particular los relativos a la vida y a la seguridad de la persona; los derechos de las organizaciones de trabajadores y de empleadores sólo pueden ejercerse en un clima desprovisto de violencia, de presiones o de amenazas de toda índole contra los dirigentes y afiliados de tales organizaciones, e incumbe a los gobiernos garantizar el respeto de este principio. Asimismo, la Comisión recuerda que la lentitud excesiva de los procedimientos y la ausencia de fallos contra los culpables comportan una impunidad de hecho que agrava el clima de violencia y de inseguridad, lo cual es extremadamente perjudicial para el ejercicio de las actividades sindicales.

A la vista de todo lo anterior, la Comisión concluye que el Gobierno no ha demostrado suficiente voluntad política para luchar contra la violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas y para luchar contra la impunidad y que sigue siendo globalmente válida la conclusión de la Comisión de la Conferencia sobre la falta de progresos significativos a pesar de repetidas misiones de la OIT y de recomendaciones muy claras y concretas de los órganos de control de la OIT. En primer lugar, la Comisión destaca que el Gobierno sólo ha respondido a un número muy exiguo de alegatos de violencia presentados ante el Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 2609, a pesar de su extrema gravedad. En segundo lugar, la Hoja de Ruta sobre el conjunto de medidas solicitadas por la Comisión de la Conferencia en junio de 2009 sólo fue elaborada la tercera semana de noviembre de 2009, días antes de la reunión de la Comisión de Expertos. En tercer lugar, en su memoria, el Gobierno destaca la reciente reactivación de la Comisión Multinstitucional (que hasta no hace mucho se ocupaba de las cuestiones de violencia antisindical), la petición de una unidad especial de la fiscalía que se dedique especialmente a los sindicalistas (sin que se sepa qué decisión se ha tomado) y avances muy escasos en relación con un número muy reducido de casos de violencia contra sindicalistas.

La Comisión no puede sino constatar que la situación de violencia contra sindicalistas y de deficiente funcionamiento de la justicia penal y de impunidad se ha agravado todavía más. La Misión de Alto Nivel de febrero de 2009 constató que en los últimos años a pesar del mayor nivel de violencia perpetrada contra los sindicalistas (según información de funcionarios del Gobierno) no ha habido procesamientos ni condenas efectivas. La Misión de Alto Nivel recibió testimonios de falta general de independencia del Poder Judicial y de organismos del Gobierno en lo que respecta a los casos penales. El Gobierno indicó a la Misión de Alto Nivel que la situación de violencia era generalizada y negó una política estatal contra el movimiento sindical.

La Comisión toma nota de que la Misión de Alto Nivel de febrero de 2009 manifestó que se precisa un incremento significativo de la capacidad y presupuesto de la Oficina del Fiscal General de la Nación a efectos de un aumento del número de fiscales y de investigadores; la Misión sugirió recursos adicionales a los programas existentes de protección de sindicalistas (actualmente hay 44 sindicalistas que se benefician de medidas de protección) y testigos existentes y que esos programas se coordinen adecuadamente. La Misión de Alto Nivel estimó que deben tomarse medidas para desalentar activamente toda estigmatización de los sindicatos y del movimiento sindical que impliquen asociar las actividades sindicales con actos criminales. La Misión de Alto Nivel informó que la tasa de afiliación y de convenios colectivos es muy baja.

La Comisión toma nota de la Hoja de Ruta elaborada por el Gobierno tras haber realizado consultas en la Comisión Tripartita Nacional en las que se puso de relieve que no hubo consenso entre las organizaciones de trabajadores y de empleadores. Se resume a continuación esa Hoja de Ruta y la introducción del Gobierno:

A. Introducción y antecedentes:

Desde el mes de junio de 2009, en que se celebró la 98.ª Conferencia Internacional del Trabajo, el Ministerio de Trabajo y Previsión de Guatemala adquirió el compromiso de redactar una hoja de ruta para atender a las observaciones de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT.

El 2 de julio de 2009, el MTPS solicitó a la OIT asistencia técnica para la elaboración de una hoja de ruta con plazos determinados para que se adopten las medidas necesarias para lograr el efectivo cumplimiento del Convenio núm. 87 de la OIT en Guatemala.

Como respuesta a dicha solicitud se recibió el primer esbozo de la Hoja de Ruta por parte del Departamento de Normas de la OIT, el cual se sometió a la consideración de la Comisión Tripartita de Asuntos Internacionales del Trabajo en Guatemala mediante cinco convocatorias; sólo fue conocido en tres sesiones, sin que en ninguna de ellas se hubiese redactado y aprobado la referida Hoja de Ruta, porque tanto los representantes de los sectores de trabajadores como de empleadores externaron sus puntos de vista, sin llegar a ningún consenso. Incluso en la sesión celebrada el 19 de los corrientes, se les convocó para tratar como único punto de la agenda la Hoja de Ruta.

Ante tal situación, el Despacho Superior del Ministerio de Trabajo y Previsión Social de Guatemala, ha tomado la decisión de elaborar la mencionada Hoja de Ruta, mediante la cual el Estado de Guatemala se compromete a realizar las acciones contenidas en ella.

B. Objetivo Estratégico I: dar efectiva respuesta a todos los casos
en conocimiento del Comité de Libertad Sindical de la OIT

El Estado de Guatemala, al igual que muchos de los países de la región históricamente ha sido señalado en reiteradas ocasiones respecto de la violación de los derechos de sindicación y libertad sindical, protegidos mediante los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT.

Ante esta realidad, el actual Gobierno de la República de Guatemala considera prioritario atender las observaciones, recomendaciones y quejas que en materia de libertad sindical se han vertido ante los órganos de control de la OIT, en especial aquellos que atentan contra bienes jurídicos tutelados de aquellas personas que por el hecho de ejercer su derecho de sindicación, son sujetos de persecución, violencia o intimidación.

Estamos conscientes de la necesidad de dar una mejor atención al seguimiento, investigación y conclusión de los casos de violencia en contra de sindicalistas, por ello consideramos necesario iniciar acciones afirmativas para atender tanto un efectivo y periódico reporte ante el Comité de Libertad Sindical (CLS), como medios de coordinación interinstitucional que permitan intercambiar información pertinente y relevante, procurando que la misma llegue al conocimiento de los órganos de control de la OIT.

Es así como nos proponemos el fortalecimiento de la unidad de procuración de la Dirección de asuntos Internacionales, mediante la asignación de personal calificado, con dedicación exclusiva a la temática, que cuente con los recursos necesarios para realizar sus actividades y que dé respuesta inmediata de la situación particular de cada uno de los casos que se encuentran en investigación.

Adicionalmente es nuestro deseo elaborar un Cronograma Anual de reuniones entre el Ministerio de Trabajo (Unidad de Asuntos Internacionales del Trabajo) y el Ministerio Público, que establezca el marco de trabajo permanente entre ambas instituciones.

Asimismo, la Dirección de Asuntos Internacionales del Trabajo realizará una Depuración de Casos que ya han sido concluidos, para hacerlos del conocimiento del CLS, así como de aquellos casos específicos de violencia en contra de sindicalistas, para que con ello tengamos un instrumento para dar adecuado seguimiento a los mismos en las instancias procesales pertinentes y así dar respuestas periódicas relevantes al CLS de la OIT.

Objetivo Estratégico II: fortalecer los mecanismos
de coordinación interinstitucional

Derivado de nuestras experiencias creemos necesario tener una constante y permanente comunicación, ágil y efectiva con aquellas instituciones gubernamentales que tienen íntima relación con el tema laboral. Así es como se le está dando nuevo vigor a la Comisión de Trabajo Multinstitucional para las Relaciones Laborales en Guatemala y redactaremos un listado de aquellas entidades que aún no se encuentran incluidas dentro de la mencionada Comisión, pero que están íntimamente ligadas con esta temática.

Con este nuevo sistema pretendemos mejorar la coordinación entre este Ministerio y las relacionadas instituciones gubernamentales, como la base para el adecuado tratamiento de los conflictos laborales y fortalecimiento de las relaciones laborales en nuestro país.

A guisa de ejemplo, es oportuno informarles que hemos tenido reuniones recientes y separadas con el Señor Procurador General de la Nación, el Fiscal General y Jefe del Ministerio Público, el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, quien estuvo acompañado de los cuatro Magistrados integrantes de la Cámara de Amparos, quien tiene a su cargo el conocimiento de la Justicia Laboral y un Magistrado integrante de la Cámara Civil, funcionarios que el 13 de octubre de 2009 asumieron sus cargos para un período de cinco años y el Señor Ministro de Gobernación. A todos estos funcionarios les dimos a conocer la intención que tenemos de atender a las observaciones, recomendaciones y quejas presentadas en contra del Estado de Guatemala en materia laboral, quienes nos ofrecieron toda clase de cooperación.

Objetivo Estratégico III: atender las recomendaciones
de reformas legislativas de la CEACR

Hemos nombrado una Comisión de Abogados del MTPS, con el propósito de que analizaran la viabilidad de las recomendaciones de reformas legislativas sugeridas por la CEACR. La opinión de dicha Comisión ya fue conocida por la anterior Misión de Asistencia Técnica de la OIT.

Obra en nuestro poder un listado de las iniciativas de ley por medio de las cuales se propone aprobar reformas al Decreto núm. 1441 del Congreso de la República, Código del Trabajo, las cuales se encuentran bajo análisis del Honorable Congreso de la República; así es que con ello se demuestra la voluntad política del Estado de Guatemala por resolver paulatinamente los problemas derivados de la aplicación del Derecho Laboral Guatemalteco.

Independientemente de lo expuesto, también hemos analizado cómo el Código Penal castiga el derecho de huelga de los trabajadores y atendiendo a las recomendaciones de la CEACR, tenemos ya un estudio para someterlo al conocimiento de los organismos del Estado para su pronunciamiento.

También tenemos planificada la estrategia que aplicaremos para lograr los objetivos deseados.

Adjunto al presente, encontrarán una matriz que contiene la Hoja de Ruta para la Atención de Observaciones y Recomendaciones de los Órganos de Control de la OIT acerca de los Convenios núms. 87 y 98 sobre el derecho de sindicación, libertad sindical y negociación colectiva.

La Comisión observa que los plazos para las medidas mencionadas en la Hoja de Ruta son de ejecución permanente o vencen en su mayor parte el 31 de diciembre de 2009, o antes, salvo en lo que respecta a la sumisión de los proyectos de reformas legales a organismos del Estado (cuya fecha tope se fija para el 28 de febrero de 2010) o algunos aspectos de las acciones para la coordinación de órganos del Estado en lo que respecta a la violencia.

La misión que prestó asistencia para la elaboración de la Hoja de Ruta destaca en su informe en lo que respecta a la cuestión de la violencia antisindical: 1) el compromiso del Ministerio Público de reforzar su acción de investigación de las denuncias recibidas y en general de toda denuncia de hechos punibles por motivos sindicales, y de enviar regularmente al Ministerio de Trabajo y Previsión Social las informaciones disponibles sobre tales denuncias, de forma que pueda dar respuesta a los órganos de control y en particular al Comité de Libertad Sindical; la Fiscalía señaló dificultades por la falta de cooperación de los denunciantes; 2) el ofrecimiento de cooperación del Ministro de Gobernación, tanto para la protección de personas amenazadas, como para apoyar la acción del Inspector del Trabajo; 3) el ofrecimiento de cooperación de los nuevos magistrados de la Corte Suprema de Justicia para aliviar los gastos y esfuerzos del Ministerio (inspectores) especialmente en caso de procedimiento para la sanción de faltas; 4) la nueva reunión de la Comisión Multinstitucional creada por el Ministerio, destinada a reforzar los vínculos entre funcionarios allí representados. En esta ocasión estuvo presente en representación de la Corte Suprema de Justicia, el nuevo magistrado que tiene a su cargo asuntos de trabajo, la capacitación de jueces y la modernización del proceso laboral; 5) los fiscales avanzaron las siguientes cifras de denuncias de delitos contra sindicalistas: 31 en 2007, 32 en 2008, y 48 en 2009. El Ministerio de Gobernación informó que en la actualidad hay una serie de sindicalistas que reciben protección policial personal o perimetral y se mostró dispuesta a apoyar con la policía la actuación del Inspector, cuando le sea solicitada.

En cuanto al problema de la impunidad, el informe de misión señala que la situación de impunidad en Guatemala es percibida como un problema nacional preocupante, no tanto de carácter normativo sino práctico. Con frecuencia la prensa da cuenta de asesinatos, en particular de conductores de autobuses, sin que sean detenidos y procesados los culpables de esos hechos. Por una parte está la precariedad del sistema de investigaciones y por otra parte, la situación del órgano judicial. La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) ha dicho en su informe que «Actualmente, en Guatemala no se dan las condiciones que favorezcan la existencia de jueces independientes e imparciales.» Sin embargo, últimamente se han dado pasos que podrían ser significativos: a) renuncia del Fiscal General de la República y Jefe del Ministerio Público, a solicitud del Presidente de la República y designación del nuevo Fiscal General y Jefe del Ministerio Público, quien es funcionario de carrera de la Fiscalía, el 30 de julio de 2009, previa consulta inclusive de la CICIG; y b) renovación de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el 13 de octubre de 2009, después de una rigurosa selección sobre la cual se pronunció, entre otros, el Comisario de la CICIG.

La Comisión pide al Gobierno que 1) asegure la protección de los sindicalistas amenazados de muerte; 2) comunique a la Fiscalía y a la Corte Suprema de Justicia su profunda preocupación ante la lentitud e ineficacia del sistema de justicia sus recomendaciones sobre la necesidad de que esclarezcan los asesinatos y delitos perpetrados contra los sindicalistas a efectos de sancionar a los culpables; 3) se consagren recursos suficientes para estos objetivos con el consiguiente aumento de efectivos y recursos materiales y se asegure una coordinación entre los diferentes órganos del Estado que pueden intervenir en el sistema de justicia, así como que se capacite a los investigadores, y 4) se dé prioridad a estos temas dentro de la política del Gobierno. La Comisión invita al Gobierno a que recurra a la asistencia técnica de la OIT para resolver el grave problema de la impunidad penal en lo que respecta a crímenes contra sindicalistas.

La Comisión pide al Gobierno que facilite informaciones periódicas sobre el cumplimiento de los objetivos de la Hoja de Ruta y de las reformas administrativas, judiciales y legales que se precisen. La Comisión confía en que los objetivos y medidas contempladas en la Hoja de Ruta den lugar en un plazo razonable a mejoras imprescindibles en relación con los graves problemas planteados.

Por último, la Comisión expresa una vez más su grave preocupación respecto de los hechos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas y recuerda que los derechos sindicales sólo pueden ejercerse en un clima exento de violencia. La Comisión expresa la firme esperanza de que el Gobierno continuará tomando medidas para garantizar el pleno respeto de los derechos humanos de los sindicalistas y que continuará aplicando el mecanismo de protección a todos aquellos sindicalistas que lo soliciten. La Comisión pide asimismo al Gobierno que sin demora tome las medidas necesarias a fin de que se lleven a cabo las investigaciones correspondientes para determinar los responsables de los hechos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas, procesarlos y sancionarlos de conformidad con la ley. La Comisión pide al Gobierno que informe de toda evolución al respecto. La Comisión, observando que las informaciones del Gobierno dan cuenta solamente con carácter excepcional de casos en los que se ha identificado y sancionado a los culpables, expresa su preocupación al respecto e insiste en que se refuerce considerablemente el sistema de justicia penal.

Problemas de carácter legislativo

La Comisión recuerda que desde hace varios años formula comentarios sobre las siguientes disposiciones que plantean problemas de conformidad con el Convenio:

–           restricciones a la libre constitución de organizaciones (necesidad, en virtud del artículo 215, c), del Código del Trabajo, de contar con la mitad más uno de los trabajadores de la actividad de que se trate para constituir sindicatos de industria), retrasos en la inscripción de sindicatos o negativa de inscripción;

–           restricciones al derecho de libre elección de los dirigentes sindicales (necesidad de ser guatemalteco de origen y de ser trabajador de la empresa o actividad económica para ser elegido dirigente sindical en virtud de los artículos 220 y 223 del Código del Trabajo);

–           restricciones al derecho de las organizaciones de trabajadores de ejercer libremente sus actividades (en virtud del artículo 241 del Código del Trabajo, la huelga es declarada no por la mayoría de los votantes sino por la mayoría de los trabajadores); posibilidad de imponer el arbitraje obligatorio en caso de conflicto en el transporte público y en los servicios relacionados con los combustibles, y necesidad de determinar si siguen prohibidas las huelgas de solidaridad intersindical (artículo 4, incisos d), e) y g), del decreto núm. 71-86 modificado por el decreto legislativo núm. 35-96 de 27 de marzo de 1996); sanciones laborales, civiles y penales aplicables en caso de huelga de los funcionarios públicos o de trabajadores de determinadas empresas (artículos 390, inciso 2, y 430 del Código Penal y decreto núm. 71-86);

–           proyecto de Ley de Servicio Civil. En su observación anterior, la Comisión tomó nota de un proyecto de Ley de Servicio Civil que, según la UNSITRAGUA y la Federación Nacional de Sindicatos de Trabajadores del Estado (FENASTEG), impone un porcentaje demasiado elevado para constituir sindicatos y restringe el derecho de huelga. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que el proyecto ha sido detenido toda vez que en julio de 2008 se ha conformado una mesa de diálogo intersectorial a efectos de obtener un proyecto de ley congruente con las necesidades propias de los sectores involucrados;

–           situación de numerosos trabajadores en el sector público que no gozan de los derechos sindicales. Se trata de los trabajadores contratados en virtud del renglón 029 y otros del presupuesto que deberían haber sido contratados para labores especiales o transitorias, que cumplen funciones en tareas ordinarias y permanentes y a menudo no gozan de derechos sindicales ni de otras prestaciones laborales que los sueldos, no tributan a la seguridad social y no están cubiertos por las negociaciones colectivas, cuando las hay. La Comisión toma nota de que los miembros de la Corte Suprema de Justicia declararon a la Misión de Alto Nivel que en virtud de la jurisprudencia estos trabajadores gozan del derecho de sindicación. No obstante este criterio jurisprudencial no se ha trasladado a la práctica nacional según informes de la asistencia técnica.

En relación con estas cuestiones, la Comisión toma nota de que a propuesta de la Misión de Alto Nivel de 2008, la Comisión Tripartita aprobó un acuerdo para modernizar la legislación y dar mejor cumplimiento a los Convenios núms. 87 y 98 y que en dicho acuerdo se prevé llevar a cabo un «examen de las disfunciones del actual sistema de relaciones laborales» (demoras excesivas y abusos procesales, falta de aplicación efectiva de la ley y de las sentencias, etc.) y en particular de los mecanismos de protección del derecho de negociación colectiva y de los derechos de las organizaciones de trabajadores y de empleadores y de sus afiliados consagrados en los Convenios núms. 87 y 98, a la luz de consideraciones técnicas y de los comentarios de índole sustantiva o procesal de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT. La Comisión observa que la Misión de Alto Nivel se comprometió a gestionar una asistencia técnica adecuada en relación con estos temas y toma nota con interés de que dicha asistencia ya ha comenzado.

La Comisión ha recibido el informe de la primera misión de asistencia técnica (noviembre de 2008) y de una segunda misión de asistencia técnica (enero de 2009) en seguimiento de la Misión de Alto Nivel (abril de 2008), así como una misión de asistencia técnica realizada en noviembre de 2009 para elaborar la Hoja de Ruta de medidas para aplicar el Convenio reclamada por la Comisión de la Conferencia, y observa que esta Hoja de Ruta incluye plazos para la presentación de proyectos de ley en relación con las reformas legislativas solicitadas por la Comisión de Expertos. La Comisión recuerda en este sentido que con misiones de asistencia técnica de la OIT se había elaborado en la Comisión Tripartita Nacional en el primer trimestre de 2009 una serie de propuestas para dar curso a los problemas legislativos mencionados.

La Comisión pide al Gobierno que le informe al respecto y espera constatar progresos en un futuro próximo. La Comisión espera firmemente que con la asistencia técnica que está recibiendo el Gobierno, éste estará en condiciones de informar en su próxima memoria sobre una evolución positiva en relación con los diferentes puntos mencionados.

Otras cuestiones

Sector de las maquilas. Desde hace años, la Comisión viene tomando nota de comentarios de organizaciones sindicales sobre problemas importantes de aplicación del Convenio en relación con los derechos sindicales en las maquilas. La Comisión tomó nota en su observación de 2008 de que el Gobierno había informado que: 1) la Inspección General del Trabajo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social ha estado atendiendo las denuncias a instancia de parte y desarrollando inspecciones de oficio a través de la Unidad especializada del sector maquila de dicha inspección; 2) en el 2007 cerraron 19 empresas del sector y diez en 2008; 3) en 2008 se han logrado conciliar administrativamente el pago de prestaciones de los trabajadores afectados por los cierres para el caso de diez empresas maquiladoras y los trabajadores(as) que han decidido no atender a las conciliaciones y proceder judicialmente han recibido asistencia gratuita de la Procuraduría de la Defensa del Trabajador; 4) existen diez sindicatos en el sector que afilian a un total de 258 trabajadores(as); 5) en 2007 se atendieron diez denuncias por violación de los derechos de libertad sindical y se conciliaron seis de los casos y en 2008 se atendieron 17 denuncias por violación del Convenio núm. 87, y 16 se encuentran en trámite, y 6) continuarán las actividades de capacitación sobre los derechos consagrados en los Convenios núms. 87 y 98 para el sector maquilas, esperando contar con el apoyo técnico de la OIT.

La Comisión observa que en su memoria el Gobierno se limita a señalar que durante el último semestre de 2008 y hasta la fecha (diciembre de 2009) se han inscrito 61 sindicatos y se han registrado 29 pactos colectivos y que no informa sobre actividades de capacitación en materia de derechos sindicales.

La Comisión toma nota de los recientes comentarios de la CSI según los cuales es imposible en las zonas francas ejercer el derecho de sindicación por la férrea oposición de los empleadores; de las 200 maquilas existentes sólo se han establecido sindicatos en tres y las autoridades laborales son incapaces de ejercer un control sobre el incumplimiento y las violaciones de la legislación en este sector.

El MSICG estima que la imposibilidad de constituir organizaciones en la maquila se debe a prácticas de discriminación antisindical.

La Comisión tomó nota de que en sus conclusiones, la Misión de Alto Nivel de 2008 señaló lo siguiente: «según el Ministerio de Trabajo y Previsión Social existen siete pactos colectivos en la maquila, pero sólo dos de ellos son de 2007. Los restantes datan de 2003 y antes aun; en cuanto a la afiliación sindical, para la autoridad administrativa existen seis sindicatos que afilian a 562 trabajadores de la maquila, en un ámbito de casi 200.000 trabajadores. Para la mesa directiva del movimiento sindical, sólo existen dos sindicatos en ese sector. Cualquiera sea el dato certero, lo cierto es que la maquila sigue evidenciando una mínima actividad sindical y de negociación colectiva y un problema de aplicación de los Convenios núms. 87 y 98». La Comisión pide al Gobierno que informe sobre el ejercicio en la práctica de los derechos sindicales en las maquilas (número de sindicatos, número de trabajadores afiliados, número de convenios colectivos y cobertura de los mismos, quejas por infracción de los derechos sindicales y decisiones adoptados por las autoridades y número de inspecciones).

En estas condiciones, la Comisión expresa la esperanza de que el Gobierno continuará beneficiándose de la asistencia técnica de la Oficina para que el Convenio sea plenamente aplicado en las maquilas y pide al Gobierno que informe al respecto. La Comisión pide al Gobierno que someta a la Comisión Tripartita Nacional los problemas relativos al ejercicio de los derechos sindicales en la maquila y que envíe información al respecto.

Comisión Tripartita Nacional. La Comisión ha recibido las actas de las reuniones de la Comisión Tripartita Nacional, relativas a sus trabajos, entre agosto de 2008 y julio de 2009. La Comisión toma nota de que según los informes de asistencia técnica esta Comisión es un instrumento valioso, pero actualmente hay problemas en relación con el reconocimiento por todas las partes de la integración del sector trabajador a raíz de una división en la organización UNSITRAGUA; habría que prestar asistencia a la Comisión Tripartita para la preparación de los documentos a discutir y sobre una manera de manejar las reuniones que propicie la adopción de decisiones o conclusiones concretas. La Comisión apoya esta opinión expresada en estos informes de asistencia técnica e invita al Gobierno a que solicite asistencia técnica al respecto, así como para los trabajos de la Subcomisión de Reformas Jurídicas — que ha preparado documentos de reformas solicitadas por la Comisión de Expertos — y para un mejor funcionamiento del Mecanismo de Intervención Rápida de casos por violación de los derechos sindicales. La Comisión pide al Gobierno que continúe informando de los trabajos de la Comisión Tripartita sobre Asuntos Internacionales, así como de los de la Subcomisión de Reformas Jurídicas y del Mecanismo de Intervención Rápido de Casos. La Comisión expresa la firme esperanza de que en un futuro próximo podrá constatar mejoras sustanciales en la aplicación del Convenio.