Observación (CEACR) - Adopción: 2009, Publicación: 99ª reunión CIT (2010)

Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182) - Estados Unidos de América (Ratificación : 1999)

Artículo 3 del Convenio. Peores formas de trabajo infantil. Apartado a). Esclavitud y prácticas análogas a la esclavitud. Venta y trata de niños. Anteriormente, la Comisión había tomado nota de la información del Gobierno, según la cual el 19 de diciembre de 2003, el Congreso había promulgado la Ley sobre Reautorización de la Protección de las Víctimas de Trata (TVPRA), que volvía a autorizar la Ley sobre Protección de las Víctimas de Trata, de 2000 (TVPA), en 2003 y en 2005, y que añadía responsabilidades al conjunto de medidas del Gobierno contra la trata. La TVPRA de 2003 ordenó nuevas campañas de información para combatir el turismo sexual, mejoró la protección contra la trata en virtud de la Ley Penal Federal y creó una nueva acción de carácter civil que permitía a las víctimas de trata iniciar acciones judiciales contra sus traficantes en el distrito federal. La TVPRA de 2005 amplió y mejoró los mecanismos procesales y diplomáticos, estableció nuevas subvenciones para los organismos de aplicación de la ley locales y extendió los servicios disponibles a algunos miembros de la familia de las víctimas de graves formas de trata.

La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno, según la cual el 23 de diciembre de 2008 se promulgó la TVPRA que revalidó una vez más la TVPA durante cuatro años y autorizó nuevas medidas para combatir la trata, entre ellas, medidas para incrementar la eficacia de los programas contra la trata de personas, proporcionando asistencia provisional a los niños víctimas potenciales de la trata y mejorando la capacidad de perseguir penalmente a los traficantes. Por ejemplo, la Comisión toma nota de que, de acuerdo con la información detallada suministrada en el informe anual del Fiscal General del Congreso sobre las actividades de los Estados Unidos para combatir la trata de personas (informe anual del Fiscal General de 2009), la TVPRA de 2008 amplía el delito de trata para la explotación sexual mediante fraude, fuerza o coerción, estableciendo que al Gobierno le basta sencillamente demostrar que el acusado incurrió en un craso incumplimiento de la ley al emplear dichos medios. La TVPRA amplía igualmente el alcance del delito de trata para la explotación sexual de los menores al eliminar el requisito de demostrar que el acusado conocía la condición de menor de la persona implicada en explotación sexual con fines comerciales en aquellos casos en los que el demandado haya tenido una oportunidad razonable de observar al menor. La Comisión, una vez más, alienta vivamente al Gobierno a que no ceje en sus esfuerzos de eliminación de la trata de menores de 18 años de edad con fines de explotación laboral y sexual. Solicita al Gobierno que continúe proporcionando información sobre las medidas adoptadas al respecto y los resultados obtenidos.

Artículo 3, d), y artículo 4, párrafo 1. Trabajo peligroso. La Comisión había tomado nota con anterioridad de que en virtud de la exención prevista en el artículo 213 de la Ley sobre las Normas Equitativas en el Empleo (FLSA), en la agricultura, 16 años es la edad mínima que prevé el artículo 213, c), 1) y 2), de la FLSA para el empleo en ocupaciones (fuera de las explotaciones agrícolas familiares) que la Secretaría de Trabajo determina y declara «particularmente peligrosas para el empleo de los niños». Había observado que el artículo 213 de la FLSA autoriza a los niños de 16 o más años de edad a realizar trabajos en el sector agrícola que fueran declarados perjudiciales o peligrosos para su salud o su bienestar por la Secretaría del Trabajo.

La Comisión tomó nota de la alegación de la Federación Estadounidense del Trabajo y Congreso de Organizaciones Industriales (AFL‑CIO), según la cual entre 300.000 y 800.000 niños trabajan en la agricultura en condiciones peligrosas. Muchos de ellos trabajan 12 horas al día y están expuestos a plaguicidas peligrosos, sufren dermatitis, neuralgias, vértigos, náuseas y vómitos, y a menudo corren riesgos de agotamiento o de deshidratación debido a la falta de agua y sufren con frecuencia lesiones. La Comisión tomó nota además de que, según la AFL-CIO y el Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (NIOSH), en el período comprendido entre 1992 y 1997, un total de 403 niños menores de 18 años fallecieron mientras trabajaban. Una tercera parte de los fallecimientos relacionados con el trabajo fueron ocasionados por tractores. Las industrias en las que claramente se habían producido más muertes (162, o 40 por ciento) fueron la agricultura, la silvicultura y la pesca, aunque sólo el 30 por ciento de los niños menores de 18 años trabajaba en este sector. Esta elevada tasa de accidentes mortales se vio confirmada por el hecho de que los jóvenes de entre 15 y 17 años de edad que trabajan en la agricultura corren cuatro veces más riesgo de sufrir lesiones que los jóvenes que trabajan en otros sectores. Sin embargo, no cabe esperar que los cambios que puedan introducirse en las órdenes relativas al trabajo peligroso (HO) ejerzan un impacto en las lesiones de los trabajadores jóvenes de 16 y 17 años que se encuentran fuera del ámbito de aplicación de la FLSA. Asimismo, la Comisión tomó nota de que, según el miembro trabajador de Estados Unidos en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, en la 95.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo de junio de 2006, los jóvenes de 15 a 17 años de edad que trabajaban en la agricultura representaban al menos el 25 por ciento de todas las víctimas mortales de trabajadores jóvenes. Por consiguiente, la Comisión compartía una vez más la preocupación expresada por muchos oradores respecto a las condiciones perjudiciales y peligrosas que encontraban y podían encontrar los niños menores de 18 años y, hasta en algunos casos menores de 16 años, en el sector agrícola.

La Comisión había tomado nota de la declaración del Gobierno, según la cual la FLSA, que se había elaborado a través de un proceso abierto a la participación de los representantes de los empleadores y de los trabajadores, no autoriza a la Secretaría de Trabajo a limitar a los jóvenes de 16 y más años de edad el trabajo en la agricultura. Además, al determinar los tipos de trabajo peligroso, en virtud de los artículos 3, d), y 4, párrafo 1, del Convenio, el párrafo 4 de la Recomendación sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 190), autoriza a los países ratificantes a permitir que los jóvenes de 16 y 17 años estén ocupados en los tipos de trabajo mencionados en el artículo 3, d), a condición de que la salud, la seguridad y la moralidad de los niños quede plenamente a salvo. Así pues, el Congreso determinó que es seguro y adecuado que los niños de 16 años de edad realicen un trabajo en el sector de la agricultura, de conformidad con los artículos 3, d), y 4, párrafo 1, del Convenio. No obstante, la Comisión teniendo en cuenta el considerable número de lesiones y de fallecimientos sufridos por niños menores de 18 años de edad que trabajan en el sector agrícola, observó que no parecen cumplirse plenamente en todas las circunstancias las condiciones de protección y de formación previa, y solicitó al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las mismas de conformidad con las rigurosas condiciones establecidas en el párrafo 4 de la Recomendación núm. 190.

La Comisión toma nota de la información del Gobierno en su memoria, según la cual la Oficina de Protección del Medio Ambiente (EPA) y el Departamento de Trabajo (DOL) tienen una normativa sólida en materia de seguridad y salud para el sector de la agricultura, incluido el reglamento de protección del trabajador de la EPA (40 C.F.R. 170) y el reglamento para aplicadores certificados de plaguicidas (40 C.F.R. 171), cuyo contenido está previsto que sea modificado en 2010. El Gobierno indica que las modificaciones propuestas, demoradas por la administración anterior, contribuirían a garantizar la salud y la seguridad de los jóvenes trabajadores del sector agrícola mediante el establecimiento de requisitos específicos de edad para actividades relativas al uso de plaguicidas. Además, el Gobierno indica que la EPA y el DOL establecen requisitos en materia de formación para proteger la salud y la seguridad de todos los trabajadores agrícolas, entre ellas la norma sobre información relativa a los riesgos en el trabajo que exige una formación sobre el reconocimiento del riesgo que entraña la manipulación de sustancias químicas y en cuanto a las medidas de protección adecuadas. La División de remuneraciones y duración del trabajo del DOL (WHD) y el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos han trabajado conjuntamente para rediseñar y agilizar el programa de certificación voluntaria para el manejo de tractores destinada a jóvenes de 14 y 15 años de edad, a quienes la normativa en materia de salud les autoriza a utilizar equipo agrícola únicamente a condición de que hayan recibido una formación y un certificado adecuado para manejar el equipo con garantías de seguridad. Además, la administración en materia de seguridad y salud en el trabajo del DOL participa igualmente en cursos y campañas de sensibilización sobre la seguridad de los jóvenes, incluidos los trabajadores jóvenes del sector agrícola.

Sin embargo, la Comisión toma nota de que el Gobierno de los Estados Unidos no impone ningún requisito especial de formación o instrucción a nivel federal para los trabajadores agrícolas de 16 y 17 años de edad que realizan trabajos peligrosos, y que actualmente la legislación federal no prevé ninguna norma de salud y seguridad específica para trabajadores agrícolas de 16 o 17 años de edad que realicen tareas peligrosas. La Comisión toma nota asimismo de la información contenida en la memoria del Gobierno, según la cual todos los niños en las explotaciones agrícolas familiares y los trabajadores de 12 y 13 años de edad que trabajen con sus padres o con su consentimiento están excluidos de los requisitos mínimos de edad previstos en la FLSA.

La Comisión debe expresar su grave preocupación por el hecho de que se autorice, en la ley y en la práctica, a los niños menores de 18 años de edad a realizar los tipos de trabajo anteriormente citados que son claramente peligrosos, tal como reconoce el propio Gobierno en su memoria al mencionar la agricultura como el sector de la industria con la tasa más elevada de accidentes mortales entre los jóvenes. Asimismo, expresa su grave preocupación por el hecho de que las órdenes relativas al trabajo peligroso (HO) autoricen a los niños de 14 y 15 años de edad a recibir formación sobre el manejo del equipo agrícola, por lo demás, prohibido y que se excluya de la aplicación de la FLSA a todos los niños que trabajan en explotaciones agrícolas familiares o de 12 y 13 años de edad que trabajan con sus padres o con el consentimiento paterno. La Comisión debe, así pues, subrayar una vez más que, en virtud del artículo 3, d), el trabajo que, por la naturaleza y las circunstancias en las que se lleva a cabo pueda perjudicar probablemente la salud, la seguridad o la moralidad de los niños menores de 18 años, constituye una de las peores formas de trabajo infantil y que, en virtud del artículo 1 del Convenio, los Estados miembros deberán adoptar medidas inmediatas y eficaces para conseguir la prohibición y la eliminación de las peores formas de trabajo infantil con carácter de urgencia. Asimismo, recuerda que el párrafo 4 de la Recomendación núm. 190 contempla la posibilidad de autorizar el trabajo o el empleo a partir de la edad de 16 años, siempre que queden plenamente garantizadas la salud, la seguridad y la moralidad de esos niños, y que éstos hayan recibido instrucción o formación profesional adecuada y específica en la rama de actividad correspondiente. Teniendo en cuenta el elevado número de lesiones y accidentes mortales sufridos por los niños, como lo demuestra el hecho de que la agricultura sea el sector de la industria con el índice más elevado de mortalidad, no parece que las condiciones de protección y formación establecidas en el párrafo 4 de la Recomendación núm. 190 se cumplan en todas las circunstancias. Por consiguiente, la Comisión insta al Gobierno a adoptar medidas inmediatas y efectivas para cumplir con el artículo 1 del Convenio, leído en concordancia con el artículo 3, d), para prohibir a los niños menores de 18 años de edad exponerse a trabajos peligrosos en la agricultura. Sin embargo, en los casos en que estos trabajos sean realizados por jóvenes entre 16 y 18 años de edad la Comisión insta al Gobierno a tomar medidas necesarias para garantizar que solamente se autoriza este trabajo cuando se realiza de conformidad con las condiciones estrictas establecidas en el párrafo 4 de la Recomendación núm. 190, a saber, que queden plenamente garantizadas la salud, la seguridad y la moralidad de estos niños y que éstos hayan recibido instrucción o formación profesional adecuada y específica en la rama de actividad correspondiente. La Comisión solicita al Gobierno que proporcione información sobre los progresos realizados a este respecto en su próxima memoria.

Artículo 4, párrafo 3. Examen y revisión periódicos de los tipos de trabajo peligrosos. La Comisión había tomado nota con anterioridad de que las 28 HO adoptadas en virtud de la FLSA, determina los tipos de trabajo o las actividades que no pueden realizar los niños menores de 18 años. Había tomado nota igualmente de que estas órdenes fueron establecidas en 1939 y 1960 con respecto a ocupaciones no agrícolas, y en 1970 para ocupaciones agrícolas. Había tomado nota del alegato de la AFL-CIO, de junio de 2005, según el cual el NIOSH había publicado recomendaciones para cambiar las HO vigentes en materia agrícola. La Comisión tomó nota de que, en 2004, el Departamento de Trabajo (DOL) emitió una norma definitiva para armonizar seis de las 35 recomendaciones del informe del NIOSH, relativas a las ocupaciones no agrícolas. Además, tomó nota de la información del Gobierno, según la cual, el 17 de abril de 2007, el DOL publicó una Notificación del proyecto de ley (NPRM) y una Notificación Anticipada del proyecto de ley (ANPRM), en las que se regulaban las restantes 29 recomendaciones HO no agrícolas. La Comisión había tomado nota además de la declaración del Gobierno, según la cual el DOL pretendía prestar la misma atención a las HO para ocupaciones agrícolas que a otras recomendaciones del NIOSH relativas a ocupaciones no agrícolas.

La Comisión toma nota de la información que figura en la memoria del Gobierno, según la cual, debido a la cantidad de trabajo que supone, el DOL ha hecho un seguimiento por fases de las recomendaciones del NIOSH. El Gobierno indica que la ANPRM solicitó comentarios de la opinión pública sobre las excepciones que contienen determinadas HO relativas al estudiante/alumno y al aprendiz, así como sobre las recomendaciones adicionales formuladas en el informe del NIOSH para las cuales no se disponía de datos suficientes para proponer nuevas normas. El DOL ha examinado los comentarios recibidos del público y está en proceso de avanzar en sus esfuerzos. El Gobierno indica también que el DOL valora las recomendaciones del informe del NIOSH en materia de órdenes relativas al trabajo peligroso en la agricultura para los jóvenes y sigue evaluando qué medidas adecuadas tomar al respecto. El DOL continúa también la revisión de las condiciones laborales de los jóvenes en la agricultura para evaluar la relevancia de la normativa vigente. Tomando nota de que el Gobierno se refiere desde hace años a las enmiendas previstas a las HO, la Comisión solicita al Gobierno que adopte medidas inmediatas para garantizar el seguimiento de las recomendaciones del NIOSH de que se modifiquen las HO vigentes y que las enmiendas a las HO se adopten realmente en conformidad con estas recomendaciones con carácter de urgencia especialmente con respecto a las HO agrícolas. Solicita al Gobierno que proporcione información sobre los progresos realizados al respecto en su próxima memoria.

Artículo 5. Mecanismos de vigilancia. Trabajos peligrosos y agricultura. La Comisión había tomado nota con anterioridad de la indicación de la AFL-CIO, según la cual se estimaba que eran 100.000 los niños que sufrían anualmente lesiones relacionadas con la agricultura en los Estados Unidos y que habían tenido lugar muy pocas inspecciones en la agricultura. Además, expresó su preocupación ante el número decreciente de investigaciones sobre el trabajo infantil realizadas en el sector agrícola. Por último la Comisión tomó nota de que, según el representante gubernamental en la Comisión de Aplicación de Normas de la 95.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, en junio de 2006, si bien seguían disminuyendo las violaciones al trabajo infantil en las industrias, las violaciones en la agricultura habían crecido el año anterior.

La Comisión toma nota de la información contenida en la memoria del Gobierno, según la cual, en 2007, la WHD había concluido 1.667 investigaciones de empleadores del sector agrícola, en el curso de las cuales se detectaron 35 casos de empleo ilegal de 75 menores. El número de casos de violaciones de las HO agrícolas era de seis y el número de infracciones de las HO al emplear ilegalmente a menores en la industria agrícola, era de siete. En 2008, la WHD concluyó 1.600 investigaciones de empleadores del sector agrícola en las que, de 52 menores empleados, se detectaron 34 casos de infracción. El número de casos de infracciones de las HO agrícolas era de diez y el número de menores empleados ilegalmente de 11. Además, desde septiembre de 2007 a agosto de 2009, la OSHA y sus asociados estatales habían realizado un total de 5.415 inspecciones de empleadores agrícolas, habiéndose detectado 10.694 infracciones en 3.399 casos.

La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno de que la WHD contratará 250 inspectores más en 2010. El Gobierno indica que la WHD ha utilizado y sigue utilizando todos los instrumentos a su alcance — ejecución, cumplimiento, asistencia, sensibilización pública, asociación, regulación y legislación — para promover el cumplimiento de la legislación en materia de trabajo infantil. Además, la WHD ha iniciado actividades conjuntas con un evaluador independiente para valorar sus estrategias y efectividad en la mejora del cumplimiento de las disposiciones de la FLSA sobre trabajo infantil, un estudio que está todavía en marcha. No obstante, la Comisión toma nota de la declaración del Gobierno, según la cual las estadísticas anteriormente mencionadas no incluyen datos relativos a las explotaciones agrícolas que no mantienen un campo provisional de trabajo y en las que trabajan diez empleados o menos. De hecho, a raíz de la disposición adoptada en el Congreso, el personal de inspección de la OSHA sólo será autorizado a realizar inspecciones e imponer multas a las explotaciones agrícolas con más de diez empleados. La Comisión recuerda que el artículo 5 del Convenio exige a cada Estado Miembro, previa consulta con los interlocutores sociales, que establezca o designe los mecanismos apropiados para supervisar la aplicación de las disposiciones que dan cumplimiento al Convenio. Por consiguiente, la Comisión insta al Gobierno a adoptar medidas efectivas de inmediato para garantizar que se aplican los mecanismos de seguimiento imprescindibles de modo que se supervisen e inspeccionen todas las explotaciones agrícolas con independencia del número de personas que emplean. Solicita al Gobierno siga proporcionando información sobre las inspecciones realizadas y sobre el número y la naturaleza de las infracciones detectadas con respecto a los niños menores de 18 años en las peores formas de trabajo infantil y, particularmente en las empresas agrícolas y en granjas con un máximo de diez empleados.

Partes III, IV y V del formulario de memoria. Aplicación del Convenio en la práctica. Con respecto a sus anteriores comentarios, la Comisión toma nota de que según el informe anual del Fiscal General al Congreso de los Estados Unidos para combatir la trata de personas, de junio de 2009, la Oficina Federal de Investigaciones (FBI) colabora en un considerable número de los grupos especiales de lucha contra la trata de personas que financia el Departamento de Justicia, así como con otros grupos especiales y/o de trabajo sobre trata de personas. En el ejercicio fiscal de 2008, el FBI abrió 132 expedientes de investigación por trata de personas, formuló 139 peticiones y presentó 60 denuncias. En el mismo año, el FBI presentó cargos o acusaciones en 129 casos de trata de personas, de las cuales 94 fueron procesadas. Además, en junio de 2008, el grupo de trabajo de la «Iniciativa Inocencia Perdida», puesta en marcha en 2003 por el FBI y el Departamento de Justicia contra la explotación infantil y la pornografía, participó en una operación conjunta en todo el país para combatir la trata de niños con fines de explotación sexual. A raíz de esta operación se arrestaron a 356 personas y se recuperaron 21 niños. En octubre de 2008, tuvo lugar una segunda operación conjunta, en la que participaron 630 agentes de la ley, en la cual se hicieron 642 arrestos, y se procedió al desmantelamiento de 12 redes de prostitución a gran escala y, lo que es más importante, al rescate de 49 niños con edades comprendidas entre los 13 y los 17 años. Desde el lanzamiento de la Iniciativa Inocencia Perdida, en junio de 2003, hasta la ejecución de la II Operación Conjunta en todo el país en octubre de 2008, se han salvado de la explotación sexual a más de 575 niños. Asimismo, la Comisión toma nota de que el sistema de detección de trata de personas, que proporciona periódicamente datos sobre casos de trata, examinó los incidentes investigados entre el 1.º de enero de 2007 y el 30 de septiembre de 2008. Durante el período de 21 meses que comprende el examen, se informó de la existencia de 1.229 casos sospechosos de trata de personas, de los cuales casi el 83 por ciento implicaban explotación sexual y el 12 por ciento explotación laboral. De los 1.018 incidentes alegados de trata con fines de explotación sexual, 391 (38 por ciento) obedecían a acusaciones de trata de niños con fines de explotación sexual. Por último, la Comisión observa que el informe anual del Fiscal General, de 2009, enumera varios ejemplos de casos investigados o procesados por el Departamento de Justicia, en el año 2008, relativos a la trata de niños con fines de explotación laboral o sexual.