Observación (CEACR) - Adopción: 2007, Publicación: 97ª reunión CIT (2008)

Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) - Myanmar (Ratificación : 1955)

Antecedentes históricos

1. En comentarios anteriores, la Comisión había señalado a la atención la grave violación del Convenio por el Gobierno de Myanmar y el incumplimiento por el Gobierno de la aplicación de las recomendaciones de la Comisión de Encuesta, nombrada por el Consejo de Administración en marzo de 1997.

2. La Comisión de Encuesta nombrada en 1997, en virtud del artículo 26 de la Constitución, concluyó que el Convenio se violaba en la ley y en la práctica nacionales de manera extendida y sistemática, y formuló las siguientes recomendaciones:

1)    que se armonizaran con el Convenio los textos legislativos pertinentes, especialmente la Ley de Aldeas y la Ley de Ciudades;

2)    que en la práctica actual, las autoridades, especialmente las militares, no impusiesen más trabajo forzoso u obligatorio; y

3)    que se publicaran estrictamente las sanciones que pueden imponerse, en virtud del artículo 374 del Código Penal, por la exacción de trabajo forzoso u obligatorio.

La Comisión de Encuesta había destacado que, además de enmendar la legislación, se requería la adopción inmediata de medidas concretas para poner fin en la práctica a la exigencia de trabajo forzoso, especialmente por parte de los militares.

3. El continuado incumplimiento del Gobierno de esas recomendaciones y de las observaciones de la Comisión de Expertos, así como otros asuntos derivados de la discusión en los demás órganos de la OIT, concluyeron a un ejercicio sin precedentes del artículo 33 de la Constitución por parte del Consejo de Administración en su 277.ª reunión, en marzo de 2000, seguido de la adopción de una resolución de la Conferencia, en su reunión de junio de 2000. La historia pormenorizada de este caso sumamente grave, ha sido expuesta extensamente en las observaciones anteriores de esta Comisión en años recientes.

4. Cada uno de los órganos de la OIT que han discutido este caso, han centrado su atención en las recomendaciones de la Comisión de Encuesta. La Comisión de Expertos identificó, en sus observaciones anteriores, cuatro áreas en las que el Gobierno debía adoptar medidas para atenerse a esas recomendaciones. Específicamente, la Comisión indicó las medidas siguientes:

–           dar instrucciones específicas y concretas a las autoridades civiles y militares;

–           garantizar que se dé una amplia publicidad a la prohibición de trabajo forzoso;

–           prever una presupuestación de los fondos adecuados para la sustitución de trabajo forzoso o impagado; y

–           garantizar la ejecución de la prohibición de trabajo forzoso.

Evolución desde la última observación de la Comisión

5. Tuvieron lugar algunas discusiones y conclusiones en los órganos de la OIT y también se recibió una nueva documentación que la Comisión consideró en el curso de la elaboración de esta observación. La Comisión señala especialmente:

–           las discusiones y las conclusiones de la Comisión de la Conferencia en Aplicación de Normas, en la 96.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, en junio de 2007;

–           los documentos presentados al Consejo de Administración en sus 298.ª y 300.ª reuniones (marzo y noviembre de 2007), así como las discusiones y las conclusiones del Consejo de Administración durante las sesiones;

–           los comentarios formulados por la Confederación Sindical Internacional (CSI), en una comunicación recibida el 31 de agosto de 2007, junto con unos anexos detallados de aproximadamente 740 páginas;

–           las memorias del Gobierno de Myanmar recibidas el 17 y el 20 de agosto, el 10 de septiembre, el 12 y el 23 de octubre, y el 3 de diciembre de 2007;

–           el Protocolo de Entendimiento Complementario (PEC), de 26 de febrero de 2007, al Protocolo de Entendimiento anterior, de 19 de marzo de 2003, sobre el nombramiento de un Funcionario de Enlace de la OIT en Myanmar.

El Protocolo de Entendimiento Complementario
de 26 de febrero de 2007

6. Sobre este punto, la Comisión toma nota de que el PEC constituye una evolución muy importante y su significación se examina más pormenorizadamente al final de esta observación. Es importante que el PEC se considere en el contexto de otra documentación, de otras discusiones y de otras conclusiones a que se hacía antes referencia.

7. El PEC trata del nombramiento y del mandato del Funcionario de Enlace de la OIT en Myanmar y se había concluido tras largas negociaciones entre la OIT y el Gobierno de Myanmar. El PEC prevé el establecimiento y la puesta en funcionamiento de un nuevo mecanismo de quejas, cuyo objetivo primordial es «ofrecer oficialmente a las víctimas de trabajo forzoso la posibilidad de comunicar sus quejas a las autoridades competentes a través de los servicios del Funcionario de Enlace, a fin de obtener las reparaciones previstas en la legislación pertinente». El mecanismo iba a aplicarse con carácter de prueba a lo largo de un período de 12 meses, pudiendo extenderse posteriormente por mutuo acuerdo (documento GB.298/5/1, anexo).

8. El cometido del Funcionario de Enlace, en el contexto del PEC, y el impacto de su trabajo en las circunstancias en las que se le había solicitado realizara en el país, constituyeron un tema de gran relevancia para las discusiones más recientes de los órganos competentes de la OIT.

Discusión y conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas
de la Conferencia

9. La conclusión de la Comisión de la Conferencia en la 96.ª reunión, en junio de 2007, fue la siguiente: si bien seguía funcionando el mecanismo de quejas establecido con arreglo al PEC, éste tenía que evaluarse en función del objetivo final de eliminación del trabajo forzoso.

10. En relación con esto, la Comisión toma nota de que la Comisión de Aplicación de Normas, en sus conclusiones de junio de 2007 (CIT, 96.ª reunión, Actas núm. 22, Parte 3), «señalaba que tenía que evaluarse el mecanismo en función del objetivo final del eliminación del trabajo forzoso, y quedaba por verse el impacto que tendría»; y que la reciente documentación presentada al Consejo de Administración, establecía que «es sumamente difícil, material y financieramente, para las víctimas de trabajo forzoso o sus familiares presentar una reclamación si viven fuera de Yangón», señalando que «se han creado redes informales» que «si bien son útiles… no necesariamente abarcan todo el territorio nacional» (documento GB.300/8, párrafo 9). La Comisión también toma nota de la documentación, según la cual «en virtud del mecanismo instituido en virtud del Protocolo de Entendimiento Complementario, tampoco resultaba posible por ahora determinar cuán funcional era después de la agitación social y de su sofocamiento, ni hasta qué punto cabía derivar enseñanzas de este mecanismo» (documento GB.300/8 (Add.) párrafo 9).

Discusiones en el Consejo de Administración

11. La Comisión toma nota de que los informes al Consejo de Administración, en su 300.ª reunión, de noviembre de 2007, sobre los progresos realizados en el mecanismo de quejas, venían a indicar que, al 7 de noviembre de 2007, el Funcionario de Enlace había recibido 56 quejas (documento GB.300/8 (Add.), párrafo 3). De esas quejas, 19 se habían evaluado como fuera del ámbito del mandato del Funcionario de Enlace y 24 fueron oficialmente presentadas, para su investigación y las medidas adecuadas, al Viceministro de Trabajo, en su calidad de Presidente del Grupo de Trabajo del Gobierno sobre el trabajo forzoso. Cuatro reclamaciones habían sido cerradas y se había llegado a una conclusión considerada aceptable para archivar el caso; seguían tramitándose aún nueve reclamaciones y en algunos casos no se pudo seguir adelante hasta que se recibiera nueva información de los querellantes (documentos GB.300/8, párrafo 5 y GB.300/8 (Add.), párrafo 5).

12. Además, el Consejo de Administración hizo un llamamiento al Gobierno para que garantizara que el mecanismo aportado por el PEC siguiese siendo plenamente funcional sin más detenciones ni acosos a los querellantes, facilitadores u otros y se aplicara plenamente a las autoridades militares. Consideró que también debería prestarse una gran atención a impedir el reclutamiento de niños soldados (párrafo 5). Reviste gran importancia que el Consejo de Administración también hubiese hecho un llamamiento para que se estableciera una red adecuada orientada a garantizar la aplicación en toda la nación del PEC, incluso en las zonas de combate, y a asegurar que las víctimas de trabajo forzoso pudiesen acceder fácilmente al mecanismo de quejas (párrafo 6).

Comunicación recibida de la Confederación Sindical Internacional

13. La Comisión toma nota de los comentarios de la Confederación Sindical Internacional (CSI), en una comunicación recibida el 31 de agosto de 2007. Se encontraron anexados a esa comunicación 45 documentos, que ascendían a más de 740 páginas, con el contenido de una extensa y detallada documentación en relación con prácticas de trabajo forzoso por parte de las autoridades civiles y militares. En muchos casos, la documentación se refiere a fechas específicas, a emplazamientos y circunstancias detallados y a órganos civiles específicos, a unidades militares y a funcionarios a título individual. La documentación comprende una amplia zona del país (incluidas muchas regiones de Chin, Kayah, Kayin, Mon meridional, Rakhine septentrional, los estados de Shan y las divisiones de Ayeyarwady, Bago, Mandalay y Tanintharyi) en el período comprendido entre la segunda mitad de 2006 y la primera mitad de 2007. Los casos se refieren a la alegada movilización de trabajadores para una amplia gama de tareas identificadas por la Comisión de Encuesta:

–           acarreo para los militares (o para otros grupos militares/paramilitares, para campañas militares o para patrullas regulares);

–           construcción o reparación de campamentos/instalaciones militares;

–           otros apoyos para los campamentos (guías, mensajeros, cocineros, limpiadores, etc.);

–           generación de ingresos por individuos o grupos (incluido el trabajo en proyectos agrícolas e industriales propiedad del ejército);

–           diversos proyectos de infraestructura;

–           limpieza/embellecimiento de zonas rurales o urbanas.

14. La documentación incluye copias de 145 órdenes escritas aparentemente de autoridades militares y de otro tipo a las aldeas del estado de Kayin, con el contenido de una variedad de solicitudes que entrañaban, en la mayoría de los casos, una exigencia de trabajo (sin compensación). También incluye fotografías que tenían el significado de mostrar a la gente del estado de Mon realizando trabajos forzosos en proyectos militares de desarrollo, como se detalla en un informe acompañante. Incluye asimismo un vídeo en el que cinco hombres manifiestan que habían sido forzados a trabajar para el ejército de Myanmar desde abril de 2007 como acarreadores, centinelas, llevando a cabo proyectos de construcción, construyendo vallas y desempeñando diversas tareas en campamentos militares, al igual que eran forzados a proporcionar carros de bueyes y tractores al ejército. Se transmitió al Gobierno una copia de la comunicación de la CSI y de sus anexos, para recabar los comentarios que desee formular.

Las memorias del Gobierno

15. La Comisión toma nota de las memorias del Gobierno recibidas el 17 y el 20 de agosto, el 10 de septiembre, el 12 y el 23 de octubre y el 3 de diciembre de 2007. Esas memorias hacen referencia a la información contenida en una comunicación de la CSI a la Comisión, de fecha 31 de agosto de 2006, según la cual ésta se había entregado al Gobierno y cuya referencia se había hecho en la observación anterior de la Comisión. El Gobierno no ha respondido detalladamente a la información contenida en la comunicación de la CSI, salvo para manifestar su opinión de que «la mayoría de las cuestiones planteadas por la [CSI] carecen totalmente de fundamento» y para señalar que tales casos «quedarían comprendidos en el mecanismo de tratamiento de las quejas de trabajo forzoso, en virtud del Protocolo de Entendimiento Complementario», acordado entre la OIT y Myanmar el 26 de febrero de 2007.

16. La Comisión debe resaltar que el acuerdo sobre el Protocolo de Entendimiento Complementario y el establecimiento del mecanismo de queja previsto en consecuencia, de ninguna manera libera al Gobierno de su obligación en virtud del Convenio de suprimir el uso del trabajo forzoso. Más bien constituyen medios de asistir al Gobierno en el cumplimiento de su obligación, a través de la plena aplicación de las recomendaciones de la Comisión de Encuesta.

17. La Comisión solicita al Gobierno que responda detalladamente, en su próxima memoria, a las numerosas alegaciones específicas contenidas en la más reciente comunicación de la CSI, así como a la del año anterior.

Evaluación de la situación

Instrucciones específicas y concretas a las autoridades
civiles y militares

18. La Comisión toma nota de que en su memoria el Gobierno se ha referido nuevamente a una serie de cartas, directivas, telegramas y normas emitidas por diversas autoridades civiles y militares en relación con las órdenes de prohibición del trabajo forzoso. Sin embargo, como se señalara en su observación anterior, puesto que el Gobierno ha comunicado información detallada en torno al contenido de esas instrucciones, y dado que todos los indicios sugieren que sigue extendiéndose la imposición de trabajo forzoso, la Comisión debe ser aún convencida de que se han transmitido efectivamente instrucciones claras a todas las autoridades civiles y a todas las unidades militares. La Comisión refuerza la necesidad de que se dé una adecuada publicidad a esas órdenes.

19. La Comisión debe también destacar que, si bien las órdenes confieren un fundamento reglamentario en la práctica para garantizar el cumplimiento del Convenio, ello está aún lejos de una derogación formal de las disposiciones de la legislación pertinente exigida por la Comisión de Encuesta. En consecuencia, la Comisión espera que el Gobierno adopte las medidas necesarias para enmendar, lo antes posible, esas disposiciones, algo que ha venido prometiendo desde hace 40 años. La Comisión también espera que el Gobierno haga propicia la ocasión para aportar una claridad constitucional a la prohibición de trabajo forzoso.

Garantía de que se dé una amplia publicidad
a la prohibición de trabajo forzoso

20. En relación con la garantía de que se dé una amplia publicidad a la prohibición de trabajo forzoso, la Comisión se remite a su comentario anterior. La Comisión también toma nota del acuerdo de 26 de febrero de 2007, de un Protocolo de Entendimiento Complementario entre la OIT y el Gobierno, que es una evolución que se acoge favorablemente. El mecanismo que establece el tratamiento de las quejas de trabajo forzoso brinda la oportunidad de que las autoridades demuestren que es ilegal el continuado recurso a esa práctica y que será castigado como un delito penal, como exige el Convenio. El hecho de que la orden núm. 1/99, complementada por la orden de 27 de octubre de 2000, hubiese sido utilizada como fundamento legal para las condenas penales de los funcionarios del Gobierno por la exigencia de trabajo forzoso, está en consonancia con la conclusión del Convenio en su observación publicada en 2001, según la cual esas órdenes «podrían proporcionar un fundamento reglamentario para garantizar el cumplimiento del Convenio en la práctica, si se hubiese dado efecto de buena fe, no sólo por parte de las autoridades locales facultadas para la movilización del trabajo en virtud de las Leyes de Aldeas y Ciudades, sino también por parte de los funcionarios civiles y militares que tienen derecho a requerir la asistencia de las autoridades locales con arreglo a las leyes».

21. La Comisión también toma nota de que se había dado alguna publicidad a la firma del Protocolo de Entendimiento Complementario y a los posteriores procesamientos de dos funcionarios por la imposición de trabajo forzoso (un comunicado de prensa de 26 de febrero de 2007; una conferencia de prensa del Director General del Departamento de Trabajo, el 26 de marzo de 2007; y un artículo sobre los procesamientos en New Light of Myanmar, el 31 de marzo de 2007). La Comisión también toma nota del informe presentado a la 300.ª reunión del Consejo de Administración, según el cual el Gobierno «ha organizado una capacitación generalizada de los administradores para familiarizarlos con la legislación y explicar el procedimiento del Protocolo de Entendimiento Complementario», y que «se ha discutido la posibilidad de organizar una nueva serie de sesiones de capacitación de ese tipo a cargo de la OIT juntamente con el Ministerio de Trabajo» y que «el Gobierno ha redactado un folleto titulado Erradicación del trabajo forzoso – documento educativo núm. 1», celebrándose consultas en toda la administración sobre el contenido y el formato del folleto antes de su publicación y difusión (documento GB.300/8, párrafo 8).

22. La Comisión considera que tal publicidad es vital para garantizar que se conozca ampliamente y se aplique en la práctica la prohibición de trabajo forzoso y que debería proseguir y expandirse. La Comisión comparte la opinión del Consejo de Administración de que sería sumamente valioso que se hiciera «una declaración pública en la que se afirme de manera inequívoca que todas las formas de trabajo forzoso están prohibidas en todo el país, y que su práctica será debidamente castigada» por parte del Gobierno de Myanmar «en el más alto nivel» (documento GB.300/8, Conclusiones).

Presupuesto con fondos adecuados para la sustitución
del trabajo forzoso o del trabajo impagado

23. Al respecto, la Comisión destaca la importancia de su solicitud, realizada con regularidad en observaciones anteriores, y pone de relieve las recientes conclusiones de la Comisión de la Conferencia en Aplicación de Normas, según las cuales se emitirán instrucciones específicas a todas las unidades militares, estableciendo con claridad la prohibición de trabajo forzoso y el hecho de que ésta se aplicará estrictamente. Para poner fin al recurso de esta práctica, se requiere que sean presupuestados los fondos adecuados para la sustitución de trabajo forzoso, que generalmente no es remunerado.

24. De modo similar, la Comisión toma nota de que en la memoria del Gobierno de 17 de agosto de 2007, se afirma que dispone de una asignación presupuestaria que incluye los costos laborales «para que todos los ministerios apliquen sus respectivos proyectos» y que se aporta, en un anexo a la memoria, una declaración firmada por el Ministerio de Construcción, en la que se indica la suma en consideración. Tampoco en esta ocasión la Comisión entiende si verdaderamente se dota a las autoridades civiles y militares de los recursos adecuados, puesto que al parecer sigue extendido el recurso al trabajo forzoso impagado, especialmente por parte de los militares y de las administraciones públicas locales. La Comisión reitera su solicitud anterior de que el Gobierno comunique, en su próxima memoria, información detallada sobre las medidas adoptadas para presupuestar fondos adecuados para la sustitución de trabajo forzoso o de trabajo no remunerado.

Garantía de aplicación de la prohibición de trabajo forzoso

25. La Comisión se ve obligada a expresar su preocupación de que, como declarara en los informes presentados por la Oficina al Consejo de Administración a que se había hecho antes referencia y en la información comunicada por el Gobierno, de 24 quejas (al 7 de noviembre) presentadas por el Funcionario de Enlace a las autoridades para la investigación y las acciones adecuadas, sólo un caso hasta el momento se había traducido en el procesamiento de aquellos responsables (caso núm. 001, que había conducido al procesamiento de dos funcionarios civiles). Algunos casos habían conducido a unas acciones administrativas contra funcionarios civiles (por ejemplo, despidos o advertencias a los funcionarios concernidos). Si bien el Funcionario de Enlace había presentado a las autoridades siete de los casos que implicaban alegaciones contra el personal militar (por reclutamiento forzoso de niños al ejército y por imposición de trabajo forzoso a los aldeanos), no hay, hasta el momento, ningún indicio de que se hubiese arbitrado alguna medida, penal o incluso administrativa, contra algunos miembros del personal militar. La Comisión toma nota de la reciente información comunicada por el Gobierno el 3 de diciembre de 2007, según la cual adopta medidas concretas para impedir el reclutamiento de niños para los militares, mediante la instauración de una comisión central y de unas comisiones de trabajo, con talleres de seguimiento.

26. La Comisión toma nota de la información del Funcionario de Enlace, según la cual el Grupo de Trabajo gubernamental «es más eficaz para obtener resultados expeditivos y positivos en asuntos relacionados con las administraciones civiles. Es más difícil obtener respuestas oportunas y apropiadas con respecto a reclamaciones relacionadas con los militares» (documento GB.300/8, párrafo 6). La Comisión indica que esto es tanto más preocupante cuanto que había señalado con anterioridad que el trabajo forzoso es un problema especial en zonas del país con una fuerte presencia del ejército.

27. La Comisión destaca que debe seguir castigándose como delito penal la exigencia ilegal de trabajo forzoso y no tratarse como un asunto de orden administrativo, como exige el artículo 25 del Convenio. Si bien tiene en cuenta las medidas que ha de adoptar el Gobierno en relación con el reclutamiento de niños, es también esencial que se apliquen estrictamente sanciones legales en los casos que implican al personal militar, incluidos los casos de reclutamiento forzoso de niños en las fuerzas armadas.

Conclusión

28. La Comisión considera que existen evidentes restricciones y límites a la contribución que el mecanismo de quejas puede hacer a la erradicación del trabajo forzoso. Ello se debe a las limitaciones estructurales del mecanismo, que se ve magnificado por la incertidumbre de la actual situación en el país. El mecanismo puede aportar, sin duda, un alivio que se acoge favorablemente para las personas víctimas, mediante el ofrecimiento de un objetivo y de un canal libre para las quejas que han de plantearse y dirigirse, y más allá de esto, puede significar una firme señal a los potenciales autores de esos hechos, en el sentido de que no están libres de actuar con impunidad. Sin embargo, está claro que el mecanismo no está bien adaptado al tratamiento de algunas de las más extremas y extendidas violaciones en las zonas remotas, del tipo a la que se hace referencia en la documentación presentada por la CSI.

29. Lo más esencial es que el mecanismo de quejas, si bien es valioso, no aborda las causas primordiales del problema del trabajo forzoso que había identificado la Comisión de Encuesta y el Equipo de Alto Nivel (véase documento GB.282/4). Es decir, que no aborda las relaciones de gobernanza básicas que prevalecen en el país, el papel del ejército y su política de autosuficiencia, la ausencia de libertad sindical y, de manera más general, la libertad de reunión, que los acontecimientos recientes han contribuido a ilustrar de manera gráfica. La situación reinante en Myanmar, diez años después de la creación de la Comisión de Encuesta, parece respaldar tristemente la percepción de que sigue siendo indispensable abordar esas causas primordiales.

30. A la luz de lo que antecede, la Comisión considera que la única manera en que pueden realizarse progresos genuinos y duraderos en la eliminación del trabajo forzoso es que las autoridades de Myanmar demuestren de modo inequívoco su compromiso de alcanzar ese objetivo. Esto requiere que, más allá del acuerdo del Protocolo de Entendimiento Complementario, las autoridades establezcan las condiciones necesarias para el funcionamiento acertado del mecanismo de quejas, que adopten las largamente esperadas medidas de derogación de las disposiciones pertinentes de la legislación nacional y que adopten el marco legislativo y regulador idóneo para dar efecto a las recomendaciones de la Comisión de Encuesta. La Comisión mantiene su esperanza de que, habiendo acordado el Protocolo de Entendimiento Complementario, el Gobierno acabe por adoptar las medidas exigidas para dar cumplimiento al Convenio en la ley y en la práctica y para resolver uno de los casos más graves y más antiguos que esta Comisión ha tenido que tratar.