Observación (CEACR) - Adopción: 2000, Publicación: 89ª reunión CIT (2001)

Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) - Perú (Ratificación : 1961)

La Comisión ha tomado nota de que el Gobierno había solicitado a los responsables del Seguro Social en Materia de Salud (ESSALUD), de la Oficina de Normalización en Materia de Previsión (ONP) y de la Superintendencia de Entidades Prestadoras de Salud (SEPS) que comunicaran, de conformidad con su ámbito de competencia, las informaciones necesarias para la redacción de la memoria relativa a la aplicación de este Convenio y que se transmitirían esas informaciones en cuanto se dispusiera de las mismas. En la medida en que aún no llegó a la Oficina una memoria detallada sobre la aplicación del Convenio, la Comisión se ve obligada a renovar su observación anterior, que se había concebido en los términos siguientes:

Régimen de asistencia de salud

  En sus comentarios anteriores, la Comisión había solicitado al Gobierno que tuviese a bien comunicar informaciones detalladas sobre el establecimiento del nuevo sistema de salud, tras la adopción de la ley núm. 26790, de modernización de la seguridad social en salud y del decreto supremo núm. 009-97-SA, reglamentario de esta ley, que habían entrado en vigor en 1997. Por consiguiente, había solicitado al Gobierno que se sirviera comunicar una memoria detallada con el contenido de las informaciones relativas a la legislación y a la práctica para cada disposición del Convenio. En su memoria, el Gobierno indica que, dado que la publicación de esta nueva legislación es reciente, no le es posible, en este estadio, comunicar informaciones sobre el establecimiento del nuevo sistema. Además, en su memoria relativa al Convenio sobre el seguro de enfermedad (industria), 1927 (núm. 24), el Gobierno expone algunas consideraciones generales. La Comisión toma nota de estas informaciones, así como de la adopción del decreto supremo núm. 001-98-SA, comunicado por el Gobierno. La Comisión ha tomado nota asimismo de las observaciones formuladas con fecha 22 de mayo de 1998 por el Sindicato Unitario de Técnicos y Auxiliares Especializados del Instituto Peruano de Seguridad Social, que declara especialmente que la ley núm. 26790 y su reglamentación de aplicación tienen por objeto desmantelar la seguridad social y el Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS), poniéndolos al servicio de personas privadas y de capitales extranjeros. En su respuesta, el Gobierno, al pronunciarse contra esa afirmación, señala que no tiene ninguna intención de privatizar la seguridad social en el país, debiendo considerarse al IPSS como administrador del régimen general y a las Entidades Prestadoras de Salud (EPS) como una alternativa a la libre elección de los trabajadores.

La Comisión recuerda que la ley núm. 26790, de modernización de la seguridad social en salud y el decreto supremo núm. 009-97-SA, se dirigen a reglamentar la entrada del sector privado en el terreno de la asistencia médica. Los servicios de salud prestados por el IPSS se completan con los planes y los programas de salud de las Entidades Prestadoras de Salud (EPS). Estas últimas pueden ser empresas o instituciones públicas o privadas distintas del IPSS, cuyo único objetivo es el de proponer prestaciones de salud gracias a una infraestructura propia o que depende de un tercero. De este nuevo sistema, se desprende que los trabajadores que se incorporan a los programas de salud privados dependerán, a la vez, del IPSS para las prestaciones monetarias y para la asistencia médica, en caso de enfermedad grave, y de las EPS (o de los servicios de salud propios del empleador), en lo que respecta a las enfermedades corrientes. Los empleadores que prestan asistencia de salud, ya sea por medio de una EPS, ya sea a través de sus propios servicios, reciben un crédito sobre la cuantía de sus cotizaciones debidas al IPSS (artículos 15 y 16 de la ley). La ley garantiza, en principio, la libre elección de los trabajadores (artículo 15 de la ley núm. 26790 y artículos 46, 50, 51 y 52 del decreto supremo núm. 009-97-SA), en cuanto a su afiliación al IPSS o a una EPS.

Habida cuenta de los cambios fundamentales aportados por la nueva legislación en el terreno de las prestaciones de salud, la Comisión expresa nuevamente la esperanza de que el Gobierno pueda comunicar en su próxima memoria informaciones detalladas sobre la legislación y la práctica para cada uno de los artículos del Convenio, de conformidad con el formulario de memoria. A la espera de esas informaciones, la Comisión desea señalar a la atención del Gobierno los puntos siguientes:

  Parte II (Asistencia médica),artículo 10, del Convenio (en relación con el artículo 8). El artículo 12 del decreto supremo núm. 009-97-SA, especifica que la asistencia curativa debe cubrir la asistencia médica, tanto ambulatoria como hospitalaria, los medicamentos, las prótesis y los aparatos ortopédicos indispensables, así como los servicios de rehabilitación. En cuanto a las prestaciones de maternidad, éstas cubren la asistencia a la madre embarazada, durante el parto y en el período posterior al parto. Según el artículo 9 de la ley núm. 26790 y los artículos 11 y 20 del decreto supremo, las prestaciones no podrán tener una cobertura inferior al Plan Mínimo de Atención que se recoge en el anexo 2 del decreto supremo, en relación con el anexo 3. Las intervenciones de salud pueden estar en la cobertura simple (capa simple) o en la cobertura compleja (capa compleja). La cobertura simple, que se dirige al conjunto de las intervenciones de salud que se realizan con mayor frecuencia y que son de menor complejidad, se recoge en el anexo 1 del decreto supremo y corre a cargo, ya sea del IPSS, ya sea de las empresas, a través de sus propios servicios o contratándolos con una EPS. La cobertura compleja corre a cargo del IPSS (artículo 34 del decreto supremo). Además, el artículo 90 del decreto supremo establece el modo en que deben establecerse en la práctica las responsabilidades entre las EPS y el IPSS.

La Comisión desearía que el Gobierno comunicara informaciones detalladas sobre la aplicación de las mencionadas disposiciones de la ley y del decreto supremo, de modo que se le permita una mejor determinación de la aplicación en la práctica del artículo 8, según el cual la contingencia deberá comprender todo estado mórbido, y del artículo 10, que precisa la naturaleza de la asistencia médica que debe dispensarse. Al respecto, la Comisión desearía asimismo que el Gobierno indicara en virtud de qué disposiciones están cubiertas las visitas a domicilio de los médicos que ejercen la medicina general, previstas en el artículo 10, párrafo 1, a), i). Por último, la Comisión desearía que el Gobierno comunicase, junto a su próxima memoria, ejemplos de pólizas de seguro contratadas con una EPS, así como ejemplos de los formularios de adhesión.

  Parte II (Asistencia médica), artículo 9, parte III (Prestaciones de enfermedad), artículo 15, y parte VIII (Prestaciones de maternidad), artículo 48. La Comisión desearía que el Gobierno facilitara informaciones pormenorizadas sobre la cobertura geográfica del nuevo régimen de salud, tanto en lo que concierne al IPSS, como a las EPS, especificando las regiones en las que no se hubiesen aún establecido las EPS.

  Parte XIII (Disposiciones comunes) (en relación con las partes II, III y VIII), artículo 71. La Comisión toma nota de la creación de una Superintendencia de Entidades Prestadoras de Salud (SEPS), cuyas funciones son la autorización, la reglamentación y el control del funcionamiento de las EPS y la verificación del uso correcto de los fondos que son administrados por éstas (artículo 2, d) del decreto supremo). La SEPS es un organismo público descentralizado de la salud, financiado mediante recursos propios constituidos por los derechos que recauda de las entidades sujetas a su control. La Comisión quisiera que el Gobierno comunicara informaciones detalladas sobre la manera en que la SEPS ejerce ese control en la práctica, transmitiendo una copia de cualquier informe de inspección o de otro documento oficial pertinente. Al respecto, la Comisión había tomado nota de que, según el artículo 2 de la ley y los artículos 2, a), y 3 del reglamento, el IPSS tiene a su cargo la administración de la seguridad social en el terreno de la salud. Desearía que el Gobierno precisara de qué modo el IPSS ejecuta este mandato, especialmente respecto de las EPS.

La Comisión desearía asimismo que el Gobierno indicara si, a la hora de la creación del nuevo sistema de seguridad social en salud, había procedido a estudios actuariales para garantizar sobre todo la viabilidad financiera de los organismos que participan en el mismo, y, de modo particular, del IPSS, que seguirá siendo responsable de los casos de enfermedad más prolongados y más complejos. En caso afirmativo, solicita al Gobierno que tenga a bien comunicar una copia de esos estudios. Tales estudios parecieran ser tanto más necesarios cuanto que, según la nueva legislación, las empresas que prestan asistencia de salud, mediante las EPS o a través de sus propios servicios de asistencia, tienen derecho a un crédito sobre las cotizaciones de los trabajadores, igual, en principio, al 25 por ciento de éstas (artículos 15 y 16 de la ley). Además, la Comisión quisiera que el Gobierno transmitiera informaciones sobre la manera en que la autoridad de tutela controla en la práctica el establecimiento de los planes mínimos de salud, tanto en relación con las EPS como con los establecimientos de salud propios del empleador.

  Artículo 72. La Comisión quisiera que el Gobierno facilite informaciones detalladas sobre la participación de las personas protegidas en la administración del sistema, especialmente en lo que respecta a las EPS y a los servicios de salud propios de los empleadores. Desearía que el Gobierno indicara asimismo si las personas protegidas están representadas en los órganos directivos de las SEPS.

Régimen de pensiones

I. Sistema privado de pensiones

  La Comisión toma nota de las memorias del Gobierno. Toma también nota de la adopción del decreto supremo núm. 054-97-EF, de fecha 13 de mayo de 1997, por el que se aprobó el texto único ordenado de la ley del sistema privado de administración de fondos de pensiones. En sus memorias, el Gobierno reitera que el sistema privado de pensiones no se puede comprender o analizar dentro de los alcances del Convenio núm. 102. El Gobierno se refiere a la conclusión de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, que en junio de 1997, había compartido la opinión de que la coexistencia en el sistema de seguridad social de dos vertientes, pública y privada, tal como ocurre en Perú desde 1992, no es en sí misma incompatible con el Convenio, dado que el Convenio permite alcanzar el nivel mínimo de seguridad social a través de distintos métodos. El Gobierno evoca también la flexibilidad del Convenio núm. 102, que permite alcanzar por distintas vías un mismo nivel de seguridad social en respuesta a la amplia gama de soluciones nacionales y a la rápida y constante evolución de las técnicas de protección. El Gobierno insiste en que el sistema nacional de pensiones y el sistema privado de pensiones están diseñados para coexistir en el tiempo.

El Gobierno confirma que los trabajadores que se incorporan por primera vez al mercado de trabajo peruano tienen, en principio, la opción de afiliarse a uno u otro de los sistemas. Al respecto, la Comisión ha tomado nota de que cuando un trabajador no afiliado al sistema privado de pensiones ingrese a laborar a un centro de trabajo, el empleador deberá obligatoriamente afiliarlo a la AFP que aquél elija, salvo que, expresamente y por escrito, en un plazo improrrogable de solamente diez días naturales manifieste su deseo de incorporarse al sistema nacional de pensiones o de permanecer en el mismo (artículo 6, segundo párrafo, del decreto supremo núm. 054-97-EF). La Comisión advierte nuevamente que los trabajadores afiliados a una administradora privada de fondos de pensiones, ya no pueden reintegrarse al sistema administrado por la Oficina de Normalización Previsional (ONP). En consecuencia, la Comisión considera que, en la práctica, el sistema privado de pensiones que actualmente coexiste con el sistema público, puede llegar a sustituirlo completamente.

La Comisión concuerda con que el Convenio núm. 102 ha sido concebido de manera sumamente flexible y que por distintas vías es posible alcanzar un mismo nivel de seguridad social, habiendo rehusado la Conferencia deliberadamente a recurrir a una terminología rígida. Sin embargo, el Convenio establece ciertos principios de alcance general sobre la organización y el funcionamiento de los sistemas de seguridad social (artículos 71 y 72), de manera que, para permitirle examinar cómo se cumple con esos principios así como con otras disposiciones del Convenio, la Comisión insiste nuevamente para que el Gobierno tenga a bien exponer en su próxima memoria la manera en que se han resuelto los siguientes asuntos planteados desde hace varios años.

1. Parte V (Prestaciones de vejez), artículos 28 y 29, párrafo 1 (en relación con el artículo 65 o con el artículo 66). La Comisión recuerda que la tasa de las pensiones servidas por el sistema privado de pensiones no parece estar determinada por anticipado, en la medida en que depende del capital acumulado en las cuentas individuales de capitalización, y en especial, del rendimiento obtenido. La Comisión toma nota de los datos estadísticos sobre el factor de ajuste de pensiones y el promedio mensual por afiliado, transmitidos por el Gobierno en septiembre de 1998 - los cuales no son, sin embargo, suficientes para permitirle determinar el cumplimiento del Convenio. La Comisión recuerda nuevamente que, según el artículo 29, párrafo 1, leído conjuntamente con los artículos 28 y 65 ó 66, deberá garantizarse a la persona protegida una prestación de vejez igual al 40 por ciento del salario de referencia, cuando ésta haya cumplido, antes de la contingencia, de conformidad con reglas prescritas, un período de calificación que podrá consistir en 30 años de cotización. En consecuencia, la Comisión agradecería al Gobierno que comunique informaciones estadísticas que solicita el formulario de memoria, de naturaleza tal que le permitan poder apreciar plenamente en qué medida la prestación de vejez alcanza, en todos los casos y cualquiera sea la modalidad de pensión elegida, el nivel prescrito por el Convenio.

La Comisión ha tomado nota de que la séptima disposición final del decreto supremo núm. 054-97-EF, ha previsto que por decreto supremo refrendado por el Ministerio de Economía y Finanzas se establecerán los requisitos y condiciones que deban permitir al sistema privado de pensiones garantizar una pensión mínima de jubilación a sus afiliados. Al respecto, la Comisión recuerda que la fórmula del artículo 66 puede ser utilizada en el marco del sistema privado de pensiones siempre que la prestación mínima de vejez pagada a un beneficiario tipo después de 30 años de cotización, alcance el monto mínimo requerido por el Convenio (40 por ciento del salario de un trabajador ordinario no calificado adulto de sexo masculino elegido de conformidad con las disposiciones de los párrafos 4 ó 5 del mencionado artículo). En consecuencia, la Comisión agradecería al Gobierno que, en su próxima memoria, comunique el texto del decreto supremo adoptado en aplicación de la séptima disposición final del decreto supremo núm. 054-97-EF, así como las informaciones estadísticas requeridas por el formulario de memoria.

2. Artículo 30. La Comisión reitera al Gobierno que se sirva indicar las medidas adoptadas o previstas para garantizar la plena aplicación de esta disposición del Convenio - pago de la prestación durante todo el transcurso de la contingencia -en lo que se refiere a la modalidad de retiro programado, la cual permite efectuar retiros mensuales hasta la extinción del capital acumulado en su cuenta, en contradicción con el artículo mencionado. Al respecto, la Comisión también se remite a los comentarios que formula sobre la aplicación del artículo 4 del Convenio sobre el seguro de vejez (industria, etc.), 1933 (núm. 35).

3. Parte IX (Prestaciones de invalidez), artículo 58. La Comisión reitera al Gobierno que se sirva indicar de qué manera se garantiza la plena aplicación de esta disposición del Convenio (pago de la prestación durante todo el transcurso de la contingencia o hasta su sustitución por una prestación de vejez) en caso de invalidez total permanente de un trabajador que se haya acogido a la modalidad de retiro programado.

4. Parte XIII (Disposiciones comunes), artículo 71, párrafo 1. La Comisión recuerda que el costo de las prestaciones, ciertos gastos de administración así como el importe de ciertas comisiones, están a cargo exclusivo del trabajador afiliado a una AFP, siendo los aportes del empleador de naturaleza voluntaria. Según el artículo 71, párrafo 1, «el costo de las prestaciones... y los gastos de administración de estas prestaciones deberán ser financiados colectivamente por medio de cotizaciones o de impuestos, o por ambos medios a la vez, en forma que evite que las personas de recursos económicos modestos tengan que soportar una carga demasiado onerosa y que tenga en cuenta la situación económica del miembro y la de las categorías de personas protegidas». La Comisión solicita nuevamente al Gobierno tener a bien indicarle las medidas adoptadas o previstas para asegurar la plena aplicación del Convenio sobre este punto.

5. Artículo 71, párrafo 2. La Comisión recuerda nuevamente que en virtud de estas disposiciones del Convenio, el total de cotizaciones de seguro a cargo de los asalariados protegidos no deberá exceder del 50 por ciento del total de recursos destinados a la protección de los asalariados, de los cónyuges y de los hijos de éstos. La Comisión, para poder pronunciarse sobre la aplicación de esta disposición, reitera su petición al Gobierno de que en su próxima memoria se incluyan las informaciones estadísticas solicitadas por el formulario de memoria bajo este artículo del Convenio en lo que se refiere a los sistemas privados de pensiones y de salud así como a los sistemas administrados por los regímenes públicos.

II.  Sistema de pensiones administrado por la ONP

  La Comisión señala nuevamente la atención del Gobierno sobre los siguientes puntos particulares:

1. Parte V (Prestaciones de vejez), artículo 29, párrafo 2, a). En su memoria recibida en septiembre de 1998, el Gobierno reconoce que el ordenamiento jurídico peruano no se encuentra encuadrado dentro del supuesto previsto en la mencionada disposición. La Comisión recuerda que el párrafo 2, a), del artículo 29, prevé que, cuando la prestación de vejez está condicionada al cumplimiento de un período mínimo de calificación, una prestación reducida deberá garantizarse a todo afiliado que haya cumplido un período de calificación o de empleo de 15 años. La Comisión advierte nuevamente que el período de calificación previsto por la legislación nacional es superior a los 15 años establecido en el Convenio. En estas condiciones, la Comisión no puede sino insistir para que el Gobierno adopte las medidas necesarias para que las personas protegidas puedan beneficiar de una prestación reducida después de 15 años de cotización como la prevista en esta disposición del Convenio.

2. Parte XI (Cálculo de los pagos periódicos), artículos 65 y 66. La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno según la cual el monto máximo de la pensión de vejez pagado por el sistema público de pensiones es insuficiente y sin proporción respecto de las aportaciones de los trabajadores. Toma nota asimismo de que, a partir del 1.° de enero de 1997, las aportaciones al sistema nacional de pensiones no podrán ser menores del 13 por ciento de la remuneración asegurable por cada trabajador. Además, se creó un Fondo Nacional de Ahorro Público, cuya rentabilidad estará destinada a otorgar bonificaciones a los pensionistas cuyas pensiones totales mensuales no sean mayores de 1.000 nuevos soles. La Comisión espera que el Gobierno pueda seguir comunicando informaciones sobre las medidas adoptadas o previstas para aumentar el monto de las prestaciones pagadas por el Sistema Nacional de Pensiones, a los efectos de alcanzar el nivel prescrito en el Convenio. Además, la Comisión solicita nuevamente al Gobierno tenga a bien comunicar todas las estadísticas que requiere al respecto el formulario de memoria bajo los artículos 65 ó 66, incluidas aquellas relativas a la revalorización de las prestaciones de largo plazo para tener en cuenta la evolución del costo de vida. A este respecto, la Comisión recuerda, una vez más, la importancia que la Comisión atribuye, en el caso de las prestaciones a largo plazo, a la revisión del monto de los pagos periódicos en curso, tal como lo requieren los artículos 65, párrafo 10, y 66, párrafo 8.

III. Supervisión de los sistemas de pensión privado y público

  El Gobierno indica en su memoria recibida en septiembre de 1998, que el Estado asume la responsabilidad general en lo que se refiere al servicio de las prestaciones adoptando todas las medidas necesarias para alcanzar dicho fin, así como la buena administración de las instituciones y servicios que contribuyan a la aplicación del Convenio. La Comisión agradecería al Gobierno tener a bien dar a conocer las medidas concretas adoptadas para garantizar la aplicación de los artículos 71, párrafo 3, y 72, párrafo 2, tanto en lo que concierne al sistema privado como al sistema público de pensiones. En este contexto, la Comisión recuerda la importancia que tiene la realización regular de estudios y cálculos actuariales que requiere el artículo 71, párrafo 3.

Tratándose particularmente del sistema privado, la Comisión ha tomado nota de que, de conformidad con el artículo 23 del decreto supremo núm. 054-97-EF, las inversiones de las AFP deben generar una rentabilidad mínima. Además, el Gobierno determinará los criterios aplicables a la rentabilidad mínima (garantizada por el encaje legal que se constituye con recursos propios de las AFP y con otras medidas). La Comisión agradecería al Gobierno que, en su próxima memoria, también indique todas las medidas adoptadas en materia de rentabilidad mínima generada por las AFP para sus afiliados y comunique el texto del decreto supremo refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas.

IV. Participación de las personas protegidas   en la administración de los sistemas

1. La Comisión solicita nuevamente al Gobierno que tenga a bien indicar las medidas adoptadas o previstas para dar efecto, en el marco del sistema privado de pensiones, al artículo 72, párrafo 1, que prevé que, cuando la administración no esté confiada a una institución reglamentada por las autoridades públicas o a un departamento gubernamental responsable ante un parlamento, los representantes de las personas protegidas deberán participar en la administración o estar asociadas a ella, con carácter consultivo, en las condiciones prescritas. En este sentido, la Comisión se refiere a las informaciones transmitidas por el Gobierno en su memoria sobre la aplicación del Convenio núm. 35, y confía en que comunicará toda nueva medida que haya sido adoptada para permitir la participación de las personas protegidas en la administración del sistema privado de pensiones.

2. La Comisión ruega al Gobierno indicar la manera en que los representantes de las personas protegidas participan a la gestión del sistema de pensión administrado por la Oficina de Normalización Previsional (ONP) y en particular si están representados en los órganos de esta Oficina.

V. En relación con las observaciones formuladas por la Asociación de Jubilados Petroleros del Area Metropolitana de Lima y Callao, la Comisión toma nota de la declaración del Gobierno según la cual ninguna autoridad puede avocarse al conocimiento de causas pendientes ante el órgano jurisdiccional, ni interferir en el ejercicio de sus funciones. La Comisión se remite a sus anteriores comentarios y no duda en que el Gobierno comunicará a tiempo las decisiones judiciales definitivas sobre las causas incoadas en relación con las observaciones antes formuladas por la Asociación de Jubilados Petroleros del Area Metropolitana de Lima y Callao.

VI. Consciente de la complejidad de las cuestiones planteadas, la Comisión confía en que el Gobierno, si lo considera oportuno, podrá recurrir a los consejos y asesoramiento de los servicios competentes de la Oficina, tanto sobre la organización como sobre el funcionamiento de los sistemas de seguridad social, público y privado, en materia de salud y pensiones. La Comisión confía en que el Gobierno redoblará sus esfuerzos para transmitir las informaciones requeridas en esta observación, así como en sus solicitudes directas de 1997 y 1998.