Observación (CEACR) - Adopción: 1998, Publicación: 87ª reunión CIT (1999)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - México (Ratificación : 1990)

1. La commission prend note du rapport détaillé et abondant du gouvernement et des informations adressées en plusieurs occasions par le Front authentique du travail (FAT).

2. Article 2 de la convention. La commission avait pris note avec intérêt de l'ample processus de consultation nationale sur les droits et la participation indigènes que le gouvernement avait entrepris de façon à élaborer, réexaminer et promouvoir un projet de réforme constitutionnelle ainsi que des lois relatives aux droits et à la culture indigènes. La commission remercie le gouvernement de lui avoir adressé le rapport exhaustif des activités de la consultation nationale et les documents qui y ont trait. De même, elle relève qu'à la suite de ces consultations le Congrès fédéral a été saisi de projets de réformes constitutionnelles portant sur la question indigène par le pouvoir exécutif fédéral et deux partis politiques. Il convient de souligner également l'existence d'une proposition formulée par la Commission du pouvoir législatif fédéral pour la concorde et la pacification (COCOPA). Par ailleurs, la commission note qu'à l'échelle fédérale des dispositions sur les peuples indigènes ont été incorporées dans la loi sur les droits d'auteur, la loi sur les forêts et la loi générale relative à l'équilibre écologique et à la protection de l'environnement. La commission remarque en outre que l'une des communications adressées par le Front authentique du travail portait sur l'accord de paix conclu entre le gouvernement et l'Armée zapatiste de libération nationale (EZLN) à San Andrés, le 16 février 1996. Tout en tenant compte du fait que la convention a servi de cadre de référence dans les négociations susmentionnées, la commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur l'évolution de l'application dans la pratique des accords conclus au cours des négociations. De même, elle serait reconnaissante au gouvernement de continuer de l'informer sur la teneur des projets de réformes constitutionnelles qui ont été soumis au Congrès fédéral et sur leur état d'avancement.

3. Dans une demande directe antérieure, la commission avait demandé des informations détaillées sur l'évolution dans la pratique de la proposition visant à modifier l'Institut national indigène (INI) afin d'accroître la participation des peuples indigènes. La commission prend note des informations du rapport selon lesquelles les ressources en faveur des peuples indigènes sont administrées par des fonds régionaux destinés au développement des peuples indigènes. La commission prie le gouvernement de l'informer des propositions formulées par l'INI en vue de sa transformation, à savoir le transfert, aux Etats de la fédération, de certains de ses programmes (activités, budget, personnel et actifs), en vue de promouvoir la participation des peuples indigènes tant à la direction que dans la programmation de ses politiques et activités.

4. Articles 8 à 12. Justice. Quant à l'administration de la justice, le Front authentique du travail signale des délits de torture, l'absence d'interprète connaissant la langue de l'accusé dans certaines procédures pénales où, par ailleurs, il n'est pas tenu compte des coutumes juridiques indigènes. Ces commentaires indiquent en outre que l'on continue d'enregistrer, dans différents Etats de la République, de nombreuses violations des garanties individuelles à l'encontre de personnes indigènes. Il est souligné dans la communication, à titre d'exemple, qu'à Oaxaca, à la suite d'une campagne pour la libération de personnes indigènes menée de mars 1994 à mars 1995 par le Centre des droits de l'homme "Tepeyac", ont été mises en liberté 229 personnes indigènes qui faisaient l'objet d'une procédure. Cent soixante-trois ont été acquittées, soit 71 pour cent de ces personnes, les autres ayant bénéficié d'une mesure de libération anticipée. Selon la communication, ces données montrent qu'une proportion élevée de membres de peuples indigènes font injustement l'objet de procédures pénales, d'où un préjudice pour lequel ils n'obtiennent jamais de compensation.

5. La commission prend note des informations détaillées fournies par le gouvernement à propos de ce point de l'observation dans lesquelles il est indiqué que la législation de certains Etats (Campeche, Chiapas, Chihuaha, Durango, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Nayarit, Oaxaca, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sonora et Veracruz) a été modifiée de façon à insérer des dispositions prévoyant l'assistance d'interprètes en faveur des personnes indigènes soumises à une procédure judiciaire et indiquant que les us et coutumes des peuples indigènes doivent être pris en compte pendant ces procédures, y compris au moment de rendre la sentence. La commission note également que les services du Procureur général de la République se sont préoccupés tout particulièrement des personnes indigènes traduites en justice, notamment dans le cadre de 311 procès au pénal, en fournissant des services consultatifs et en veillant au respect des garanties auxquelles les accusés ont droit. Par ailleurs, la commission note que les services du Procureur chargé des questions indigènes continuent d'oeuvrer avec les défenseurs commis d'office dans les tribunaux de district de tous les Etats de la République. La commission relève aussi la création, en février 1998, de la quatrième Visitaduría General qui est chargée de garantir aux membres des peuples indigènes un accès véritable à la juridiction de l'Etat, ainsi que le plein exercice de leurs droits fondamentaux. La commission note qu'entre février et mai 1998 la Visitaduría General a obtenu la libération de 90 personnes indigènes qui étaient détenues et avaient droit à une libération anticipée.

6. La commission rappelle que les membres des peuples indigènes doivent pouvoir exercer les mêmes droits que les autres citoyens du pays et assumer les obligations correspondantes. La commission constate que, dans certains cas, les droits fondamentaux de ces personnes ont été violés et qu'elles ont été privées de la possibilité d'exercer de manière appropriée leur droit de défense et de connaître les délits dont elles étaient accusées, étant donné qu'elles ne disposaient pas des services d'un interprète ou d'un défenseur commis d'office. La commission souhaite signaler que l'article 12 de la convention, en prévoyant une protection particulière pour ces peuples, vise à compenser l'inconvénient pour eux de ne pas avoir les connaissances linguistiques ou juridiques nécessaires pour faire valoir leurs droits ou les protéger. La commission constate avec regret le nombre élevé de personnes indigènes qui sont détenues à Oaxaca, alors que leur culpabilité n'a pas été établie. Elle prie le gouvernement de continuer de prendre les mesures nécessaires pour garantir une protection efficace et un respect effectif des droits des peuples indigènes, tant dans la législation que dans la pratique, conformément à la convention. Elle prie le gouvernement de l'informer de tout progrès accompli à cet égard et de continuer d'apporter des indications sur les mesures prises par la quatrième Visitaduría General en ce qui concerne les cas de détention de personnes indigènes.

7. La commission note en outre que, dans l'Etat de Chiapas, a été adoptée la loi relative au développement économique de l'Etat. Le gouvernement déclare que cette loi aura des conséquences importantes pour la population indigène. En outre, elle note qu'il a été tenu compte de la coutume dans les Constitutions de divers Etats et dans certains instruments, notamment la loi agraire, la loi organique de l'administration publique fédérale et la loi générale relative à l'éducation. De plus, elle prend note de l'action visant à instaurer un cadre juridique qui tienne compte de la composition pluriculturelle de la nation. La commission prie le gouvernement de lui fournir un complément d'information à ce sujet.

8. Articles 13 à 19. Terres. La commission prend note du rapport présenté au Conseil d'administration par le comité tripartite chargé d'examiner la réclamation présentée par la délégation syndicale D-III-57, section XI du Syndicat national des travailleurs de l'éducation (SNTE) contre le gouvernement du Mexique, réclamation qui faisait état de l'inexécution de certaines dispositions de la convention. A ce sujet, la commission prie le gouvernement de l'informer de la décision du troisième Tribunal collégial de la douzième région à propos de la demande d'amparo formulée par les plaignants, à savoir l'Union des communautés indigènes huicholas, en ce qui concerne la décision du Tribunal agraire unitaire dans le cas particulier de Tierra Blanca lorsqu'elle sera prononcée; la commission demande également au gouvernement d'indiquer les mesures prises ou envisagées pour remédier à la situation des Huicholes qui sont en minorité dans la région en question et dont il n'a pas été tenu compte dans les recensements des zones agraires. Ces mesures pourraient prévoir entre autres l'adoption de dispositions visant à préserver l'existence de ces peuples en tant que tels, ainsi que de leur mode de vie, dans la mesure où ceux-ci souhaitent le préserver, et l'adoption éventuelle de mesures appropriées pour remédier à la situation qui a donné lieu à cette réclamation, en envisageant la possibilité de l'octroi de terres supplémentaires quand les terres dont le peuple huichol dispose sont insuffisantes pour leur assurer les éléments d'une existence normale ou pour faire face à leur éventuel accroissement numérique, comme l'indique l'article 19 de la convention.

9. La commission prend bonne note des informations fournies lors de sa session par le gouvernement selon lesquelles les tribunaux agraires sont autonomes et indépendants. De même, elle prend note de la création du Bureau du Procureur chargé des questions agraires. Il s'agit d'un organisme décentralisé qui facilite les démarches effectuées auprès des différentes instances juridictionnelles, compte étant tenu de la réclamation présentée par la délégation syndicale D-III-57, section XI du SNTE. La commission note également que des réunions se sont tenues pour actualiser les résultats des recensements des zones agraires. De plus, des services consultatifs et d'arbitrage sont fournis aux groupes ayant formulé des plaintes. En particulier a été instituée une commission interinstitutionnelle qui a tenu plusieurs réunions en vue de résoudre les problèmes qui lui ont été soumis. A ce sujet, la commission prie le gouvernement de la tenir informée des progrès accomplis en ce qui concerne les points figurant dans la réclamation susmentionnée.

10. La commission prend également note que le Syndicat radical des travailleurs de la métallurgie et assimilés a présenté une réclamation au titre de l'article 24 de la Constitution, qui fait état de l'inexécution par le gouvernement du Mexique de plusieurs articles de la convention. A sa 273e session (novembre 1998), le Conseil d'administration a décidé que cette réclamation était recevable.

11. La commission note en outre que le FAT continue d'alléguer que l'exploitation forestière et minière réalisée par des entreprises multinationales dans la région montagneuse de Tarahumara (Etat de Chihuaha) a conduit à une déforestation dans cette zone, d'où un accroissement des sécheresses, mettant ainsi en péril l'existence du peuple rarámuri. De plus, dans les Chimalapas (Etat de Oaxaca), l'exploitation des ressources naturelles a nui aux communautés indigènes et entraîné des litiges entre celles-ci. Il est également question, dans la communication du Front authentique du travail, d'un projet à grande échelle dans l'isthme de Tehuantepec qui prévoit notamment la construction d'une autoroute et d'un train à grande vitesse, ainsi que la mise en oeuvre de 146 projets industriels, sans que les peuples indigènes de la région n'aient été invités à évaluer les conséquences sociales, spirituelles, culturelles et écologiques que ce projet pourrait avoir sur leurs terres et leur mode de vie.

12. La commission prend note des informations fournies par le gouvernement sur les mesures qu'il a prises, en particulier sur les services consultatifs que le Bureau du Procureur chargé des questions agraires a fournis en matière foncière, sur les actions en justice engagées depuis août 1997 en vue de la reconnaissance et de l'attribution de titres fonciers, sur le Programme de certification de droits (PROCEDE) et sur le Programme de réglementation de la possession de terres dans des communautés. La commission note en outre que, au cours de la période visée par le rapport, il a été statué sur 860 actions en justice dans le domaine agraire et cas relatifs à la représentation juridique dans des municipalités dont la population est indigène, et sur 1 722 cas dans des municipalités où la proportion de populations indigènes est élevée. En outre, la commission prend note des informations détaillées du gouvernement sur la situation juridique des Chimalapas, en particulier du fait qu'il s'est efforcé de rechercher des solutions par le biais du consensus, dans le cadre des mesures prévues dans un programme de conciliation agraire, auquel participent tous les groupes indigènes et toutes les communautés parties au litige. A ce sujet, la commission prie le gouvernement de la tenir informée de l'évolution de la situation dans les Chimalapas.

13. A propos de l'exploitation forestière et minière d'entreprises multinationales dans la région montagneuse de Tarahumara et du projet dans l'isthme de Tehuantepec, la commission rappelle que, en vertu de l'article 15 de la convention, les droits des peuples indigènes sur les ressources naturelles dont sont dotées leurs terres doivent être spécialement sauvegardés et que ces droits comprennent celui, pour ces peuples, de participer à l'utilisation, à la gestion et à la conservation de ces ressources. Par ailleurs, les gouvernements doivent établir ou maintenir des procédures pour consulter les peuples intéressés dans le but de déterminer si et dans quelle mesure les intérêts de ces peuples sont menacés avant d'entreprendre ou d'autoriser tout programme de prospection ou d'exploitation des ressources dont sont dotées leurs terres. La commission prie le gouvernement de recourir pleinement aux processus adéquats de consultation des communautés indigènes qui pourraient être affectées par des projets de développement sur leurs terres, ou lorsque sont accordés des droits d'exploitation des ressources naturelles sur les terres appartenant à ces peuples ou occupées traditionnellement par ceux-ci. La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées dans son prochain rapport sur les mesures prises à cette fin.

14. Article 20. Recrutement et conditions d'emploi. La commission prend note du rapport "La esclavitud en México. Campesinos migrantes, ... sus derechos humanos" (L'esclavage au Mexique. Paysans migrants, ... leurs droits fondamentaux) adressé par le Front authentique du travail. Ce rapport fait état de la situation des travailleurs indigènes migrants engagés par le biais du système de recrutement appelé système de "enganche", c'est-à-dire par le biais d'intermédiaires qui, le plus souvent, promettent des conditions de travail qui ne correspondent pas à la réalité et qui prélèvent un pourcentage sur le salaire du travailleur. Le rapport indique en outre que l'employeur ne conclut pas des contrats individuels mais des contrats collectifs avec les syndicats officiels, sans que le travailleur n'en prenne connaissance et ne puisse donner son assentiment.

15. Le Front authentique du travail indique que la situation socio-économique et culturelle des peuples autochtones les oblige à migrer vers les villes où ils sont l'objet de discrimination et où leurs droits en matière de travail sont bafoués. Le Front authentique du travail indique à titre d'exemple que, dans les plantations de tabac de Nayarit, où travaillent des journaliers migrants huicholes, les conditions de travail ont empiré en raison de l'utilisation de pesticides toxiques, sans que les autorités sanitaires ou les autorités en matière d'environnement n'exercent quelque contrôle que ce soit. Les journaliers ne sont pas informés sur l'utilisation des pesticides et on permet que des enfants de moins de 14 ans et des adolescents travaillent sans protection, ce qui a entraîné de graves intoxications, voire la mort de plusieurs d'entre eux. En outre, les personnes indigènes perçoivent un salaire inférieur à celui des autres travailleurs.

16. La communication signale par ailleurs que ces journaliers sont privés de services médicaux appropriés et que la loi sur la sécurité sociale ne donne droit à des soins médicaux que pendant la durée du contrat des journaliers, à condition qu'ils présentent le document approprié (pase), document qu'il leur est difficile d'obtenir car, bien souvent, ils ne sont pas en possession de leur extrait de naissance. A ce sujet, le contrôle des pases par l'employeur est devenu source d'abus. Les journaliers ne peuvent recourir qu'aux syndicats, lesquels ne se préoccupent pas de leur situation précaire, et les organisations indépendantes qui ont commencé à regrouper les travailleurs agricoles se sont vu refuser systématiquement l'enregistrement qu'elles sollicitaient. Le Front authentique du travail indique que des situations de ce type ont été signalées aux autorités compétentes, sans résultat satisfaisant.

17. La commission note que le rapport du gouvernement indique, à propos des peuples indigènes migrants, qu'un programme de formation et d'information juridique a été mis en oeuvre dans les Etats de Baja California, Sonora et Sinaloa, Etats où se trouvent le plus grand nombre de journaliers agricoles migrants d'origine indigène. En outre, la commission note que le gouvernement a établi le Programme national pour les journaliers agricoles (PRONJAG) qui déploie ses activités dans divers domaines, notamment le logement, l'assainissement, l'alimentation, l'approvisionnement, la santé, la sécurité sociale, l'éducation, la culture, les loisirs, l'emploi, la formation professionnelle, la productivité et la prestation de services juridiques. Ce programme prévoit également des ateliers d'information sur les droits de peuples indigènes, en particulier sur la convention, et des migrants indigènes. La commission observe que le gouvernement n'a pas fourni de réponse à propos des commentaires du Front authentique du travail concernant l'engagement et les conditions d'emploi des travailleurs migrants.

18. Tenant compte de ces allégations, la commission rappelle qu'en vertu de l'article 20 de la convention les gouvernements doivent prendre des mesures spéciales pour assurer aux travailleurs appartenant aux peuples indigènes une protection efficace en ce qui concerne le recrutement et les conditions d'emploi. De plus, la convention dispose que les gouvernements doivent faire tout ce qui est en leur pouvoir pour éviter toute discrimination entre les travailleurs appartenant aux peuples indigènes et les autres travailleurs, notamment en ce qui concerne la rémunération égale pour un travail de valeur égale, l'assistance médicale et la santé au travail, et pour garantir que les travailleurs appartenant à ces peuples ne soient pas soumis à des conditions de travail qui mettent en danger leur santé, en particulier en raison d'une exposition à des pesticides ou à d'autres substances toxiques. A ce sujet, la commission prie le gouvernement de continuer de l'informer sur l'effet pratique et l'efficacité de ces mesures, en particulier en ce qui concerne la protection du salaire et de la maternité des journalières agricoles indigènes, sur les mesures prises ou envisagées pour prévenir le travail des enfants indigènes, sur les services médicaux et, d'une manière générale, sur les conditions d'emploi des travailleurs indigènes migrants.

19. Tout en prenant note que le gouvernement fédéral a conclu des accords de coordination avec les gouvernements des Etats en vue de renforcer l'inspection en matière de sécurité et d'hygiène, la commission souligne que l'une des mesures les plus importantes pour garantir la protection effective des droits fondamentaux du travail est la mise en place d'une inspection du travail qui se rende fréquemment et agisse de manière efficace sur les lieux de travail où des travailleurs indigènes exercent des activités salariées. La commission prie le gouvernement d'accentuer les efforts qu'il a déployés jusqu'à présent pour améliorer la situation des travailleurs autochtones et de fournir des informations détaillées sur le nombre et les résultats des inspections effectuées parmi les travailleurs autochtones des zones rurales, zones dans lesquelles se trouvent un nombre important de travailleurs migrants indigènes.

20. Enfin, la commission note avec intérêt que, lors de sa session, le gouvernement lui a fait part de l'intention de réaliser, pendant le premier semestre de 1999, un séminaire sur l'inspection des conditions de travail dans les zones rurales. La commission espère que les représentants des peuples indigènes participeront pleinement à ce séminaire pour ce qui est des questions qui les intéressent.

21. La commission adresse au gouvernement une demande directe sur d'autres points relatifs à l'application de la convention.