Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 1995, Publicación: 83ª reunión CIT (1996)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - Colombia (Ratificación : 1991)

1. La commission prend note du rapport du gouvernement pour la période se terminant le 30 juin ainsi que de la documentation annexée. Elle prend note aussi des informations supplémentaires reçues du Département des affaires indigènes.

2. Article 1 de la convention. La commission observe que le gouvernement, sur la base du recensement de 1985, estime la population indigène à environ 575 000 personnes, et que le recensement de 1993, qui comporte une partie spécifique sur la population indigène, fournira des chiffres plus définitifs. Elle note que le recensement de 1993 compte comme indigènes toutes les personnes ayant une ascendance amérindienne et ayant le sentiment d'appartenir à une communauté indigène. La commission demande au gouvernement de lui fournir des informations sur les résultats de ce recensement avec son prochain rapport.

3. Article 2. La commission note l'explication du gouvernement relative à l'adaptation des dispositions juridiques et institutionnelles au cadre pluriculturel de la nouvelle Constitution. Elle note à cet égard que le Département des affaires indigènes (DAI) est devenu la Direction générale des affaires indigènes, rattachée au ministère de l'Intérieur, et que d'autres changements organisationnels ont eu lieu. Elle croit comprendre que, si les institutions ont changé, l'accent mis par divers programmes sur les spécificités des communautés indigènes reste le même. La commission demande à nouveau des informations sur les mécanismes de coordination entre les différentes institutions.

4. Article 3. La commission note que le rapport du gouvernement indique que la Commission permanente des droits indigènes, établie par le décret no 0715 du 28 avril 1992 pour protéger les libertés et droits fondamentaux des peuples indigènes, fonctionne désormais et qu'elle est composée de représentants de la DAI, du Conseil présidentiel des droits de l'homme, du Bureau du défenseur du peuple (la Defensoría del Pueblo), du Parquet général et d'organisations indigènes. La commission note qu'elle a reçu des rapports faisant état de violations des droits de l'homme, notamment de massacres commis dans des communautés indigènes de la Sierra Nevada de Santa Marta, et que la commission permanente, en collaboration avec le Bureau de l'avocat du peuple, enquête sur des violations des droits de l'homme. La commission demande au gouvernement de lui fournir des informations supplémentaires à cet égard. Elle renvoie aussi le gouvernement aux commentaires figurant sous l'article 8.

5. Article 4. La commission note avec intérêt que, dans le cadre d'une "acción de tutela", la Cour constitutionnelle a reconnu la langue de la communauté de Curripaco comme une langue officielle de la province de Guainía (cas no T--36956, décision no T-384 du 31 août 1994). Elle demande au gouvernement de la tenir informée de l'évolution de la situation à cet égard.

6. Article 5. La commission rappelle ses commentaires précédents concernant certaines communautés indigènes de resguardos situés dans des régions reculées, qui ont beaucoup de mal à satisfaire leurs besoins fondamentaux. Elle note que le gouvernement indique dans son rapport que, pour remédier à ce problème, il a affecté à ces communautés des ressources en leur laissant le soin de décider de l'utilisation de celles-ci. La commission espère que le gouvernement lui fournira de plus amples informations sur l'effet concret de ces mesures. Voir aussi paragraphe 10 ci-après, en rapport avec cette question.

7. Article 6. La commission note que, d'après le rapport que la Direction générale des affaires indigènes (DAI) a soumis au Congrès national en mai 1994, le Conseil national de la politique indigène (CONAPI) continue de travailler à la formulation d'une nouvelle politique indigène. A cet égard, la commission réitère sa demande d'informations sur: i) les mécanismes de consultation et de participation des conseils et organisations indigènes traditionnels (reconnus comme des personnes morales par le décret no 1088 de 1993) pour la formulation et l'adoption de la nouvelle politique indigène et sur toute autre initiative ayant des répercussions sur leur bien-être; ii) les modalités applicables à la représentation des communautés indigènes dans le CONAPI et dans d'autres organismes d'Etat s'occupant des affaires indigènes. A cet égard, la commission note que la DAI reconnaît l'urgente nécessité de garantir le droit des communautés indigènes d'être consultées sur toutes les questions touchant à leur bien-être et de participer au règlement de ces questions.

7bis. La commission prend note aussi avec intérêt des informations figurant dans le rapport au sujet de la collaboration avec l'Organisation nationale indigène de Colombie (ONIC) concernant les consultations relatives aux droits fonciers, et elle encourage la poursuite de cette politique.

8. Article 7. La commission note que le rapport du gouvernement indique que le PNR (Plan national de redressement), de concert avec d'autres organismes d'Etat, s'emploie activement à fournir une aide au développement à des projets adaptés aux spécificités de chaque groupe indigène, dans l'optique d'une exploitation durable des ressources naturelles, de la préservation de la diversité biologique et de la protection des cultures indigènes. Le CONAPI est le point focal pour ce qui est de définir les priorités du développement et de concevoir un programme d'action pour les peuples indigènes. La commission demande donc des informations sur les mécanismes de collaboration entre le PNR et le CONAPI ainsi que sur le degré de participation des communautés indigènes à la formulation, à l'application et à l'évaluation des plans et programmes qui les concernent directement.

9. La commission rappelle sa précédente demande d'informations au sujet d'un projet de décret concernant les études de faisabilité et les consultations à entreprendre avant le lancement de projets de développement, de travaux publics et d'exploitation des ressources; la commission rappelle aussi la sentence du tribunal de première instance selon laquelle une compagnie pétrolière qui n'avait pas réalisé d'études préalables d'évaluation de l'impact (minute no 6922) avait violé les articles 7, paragraphe 3, et 15 de la convention. La commission demande au gouvernement de lui fournir, dans son prochain rapport, des informations sur tout fait nouveau dans ce domaine.

10. La commission prend note avec intérêt du décret no 1386 de 1994 qui consacre le droit des autorités indigènes des resguardos de décider des modalités de la part du revenu national qui correspond à leurs resguardos et elle note que ce droit s'exerce dans des projets qui sont formulés par les communautés indigènes elles-mêmes et qui sont soumis aux autorités municipales locales pour examen et approbation. La commission demande au gouvernement de lui fournir, dans son prochain rapport, des informations sur l'application pratique de ce décret et de lui indiquer notamment le nombre de communautés qui ont usé de ce droit ainsi que les modalités de coopération entre les autorités municipales, le CONAPI et les autres organismes d'Etat fournissant une assistance aux communautés indigènes.

11. La commission rappelle les précédents commentaires qu'elle a faits au sujet de l'"acción de tutela" pour laquelle elle a demandé des informations sur l'application des décisions de la Cour constitutionnelle relatives à: i) l'indemnisation des communautés touchées par les dommages causés à l'environnement par l'exploitation du charbon (cas no T-859, décision F 428 du 2 juillet 1992); et ii) l'arrêt de la construction d'une route (cas no T-2679, décision T-528 du 18 septembre 1992). Elle demande au gouvernement de lui fournir ces informations dans son prochain rapport.

La commission note qu'une législation visant à autoriser le recours à l'"acción popular" pour protéger les droits relatifs à l'environnement est à l'étude et demande au gouvernement de la tenir informée à ce sujet. Elle note à ce propos que la Cour constitutionnelle a reconnu le droit des communautés indigènes à ce que leur environnement soit protégé par des "acciónes de tutela" dans le cas no T-101, décision no T-415 de juin 1992, et dans le cas no T-12559, décision no T-405 du 23 septembre 1993 concernant l'installation d'une base militaire commune à la Colombie et aux Etats-Unis sur le territoire du Resguardo de Monochoa, où vivent les Huitoto et les Muinane, en violation des articles 6 et 7 de la convention. La commission note, en outre, que la sentence rendue par la Cour constitutionnelle dans le cas no T-12559 prévoit la création d'un comité permanent de contrôle auquel doivent siéger des représentants des communautés concernées, et qui sera chargé d'élaborer un plan de gestion de l'environnement et notamment de procéder à des études et analyses. La commission demande au gouvernement de lui fournir dans son prochain rapport des informations complémentaires sur la création de ce comité et sur ses activités.

12. Article 8. La commission note que la juridiction indigène spéciale établie en vertu de l'article 246 de la Constitution fonctionne et que les autorités indigènes sont habilitées à connaître des conflits sur leurs territoires, sous réserve de conformité avec la loi nationale. Elle note aussi que les dispositions nécessaires à la coordination entre les juridictions indigènes et nationales n'ont pas encore été élaborées, principalement parce que les différents systèmes juridiques indigènes - au nombre de 84 selon des estimations - demeurent mal connus. En outre, la commission note que le Conseil pour le développement constitutionnel (Consejería para el Desarrollo de la Constitución) prépare une étude sur la systématisation des systèmes juridiques des communautés Paez, Wayuú, Tule et Kogi, qui devait être achevée en juillet 1994 et qui pourrait servir de base à une compilation générale des lois et pratiques coutumières. La commission demande au gouvernement de la tenir informée de l'évolution de ce processus.

13. La commission note que le Comité permanent des droits indigènes joue un rôle de médiation dans les conflits interethniques et intercommunautaires concernant les droits fonciers, l'exploitation des ressources naturelles et la représentation légale et juridique, dans certaines régions, dont les municipalités de Juradó, Chacó; Pueblo Rico et Mistratí, province de Risaralda; Caloto et la Paila, province de Causa; Sierra Nevada de Santa Marta et Perijá dans les provinces de Magdalena et Ceasar. Elle demande au gouvernement de lui fournir de plus amples informations sur ces cas, sur les modalités de coopération entre le Comité permanent des droits indigènes et les autorités indigènes traditionnelles, y compris les mécanismes de règlement des conflits entre droit coutumier et législation nationale. La commission prend note aussi des observations du gouvernement, en réponse à sa précédente demande, sur l'impossibilité de fournir des resguardos séparés à certaines communautés.

14. Article 9. La commission note que le gouvernement déclare que cet article est d'application immédiate et demande des informations supplémentaires sur sa mise en oeuvre dans la pratique.

15. Article 10. La commission renvoie le gouvernement à la demande d'informations qu'elle a précédemment formulée concernant l'application pratique de l'article 22 du Code pénal, en vertu duquel un indigène qui commet un acte non considéré comme un crime dans sa communauté peut être réinséré dans son environnement naturel.

16. Article 11. La commission note les renseignements fournis par le rapport à propos de l'emploi d'enfants. Elle demande au gouvernement de lui fournir des informations sur les mécanismes mis en place pour faire respecter les dispositions en vigueur, notamment celles du Code des mineurs (décret no 2737 de 1989), et d'indiquer si les inspecteurs du travail du Département des relations professionnelles spéciales ont rencontré ce problème. La commission souhaite aussi avoir des statistiques sur le nombre d'enfants indigènes astreints au travail, si de telles informations existent.

17. Article 14. La commission prend note des efforts que continue à faire le gouvernement pour que soient reconnus et protégés les droits de propriété et de possession des peuples indigènes sur les terres qu'ils occupent traditionnellement, et relève qu'il y a actuellement 377 resguardos et 12 reservas. Elle remarque, en outre, que la loi organique de planification territoriale, qui régira la démarcation des unités territoriales indigènes (Entidades Territoriales Indígenas) (ETI), est toujours à l'étude. La commission demande au gouvernement de la tenir informée de l'évolution de cette question et de lui fournir une copie de cette loi lorsqu'elle aura été adoptée. La commission note à cet égard qu'en 1992 le CONAPI a nommé une commission conjointe réunissant des représentants d'organisations et de sénateurs indigènes, de la DAI et d'autres organismes d'Etat afin d'entamer un processus de consultation concernant les principaux éléments de la loi organique de planification territoriale et d'élaborer un projet de loi sur le concept de territoires indigènes. Le gouvernement est prié de fournir de plus amples informations à ce sujet.

18. La commission déduit du rapport que les Nukak-Maku sont le seul groupe indigène nomade, ce qui tient à leur mode de vie fondé sur la chasse et la cueillette. La commission demande au gouvernement de lui fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées, dans le cadre du processus en cours de démarcation, de création et de restructuration des terres indigènes, en vue de reconnaître et de garantir le droit de ce groupe nomade d'utiliser des terres qu'il n'occupe pas exclusivement, mais auxquelles il a traditionnellement accès. La commission prend note avec intérêt d'une "acción de tutela" dans laquelle la Cour constitutionnelle insiste sur le devoir de l'Etat de protéger et de garantir l'identité ethnique et culturelle de la communauté indigène Nukak-Maku (cas no T-20973, décision no T-342/94 du 27 juillet 1994).

19. La commission note qu'en règle générale le processus de démarcation des territoires indigènes par l'INCORA se déroule selon les avis ou les orientations de la communauté concernée et qu'il est tenu compte des revendications territoriales d'autres groupes vivant dans la zone délimitée. Toutefois, elle note que l'INCORA s'est heurté à des difficultés en raison de la désorganisation de certains groupes indigènes par des colons vivant sur leurs terres ainsi que de la juxtaposition de droits de chasse et de pêche de différentes communautés indigènes sur le même territoire, notamment dans les régions andines de la Colombie. La commission note que cela s'ajoute aux problèmes précédemment commentés relatifs notamment à l'attribution des terres traditionnelles d'une communauté à un autre resguardo. Elle demande au gouvernement de lui fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour régler les revendications territoriales dans le cadre du processus de démarcation des resguardos.

20. Article 15. La commission prend note des explications contenues dans le rapport du gouvernement, à savoir que les ressources souterraines et non renouvelables ainsi que les ressources renouvelables sont la propriété de l'Etat, exception faite de tout droit acquis dans le cadre de la législation civile (Code national des ressources naturelles renouvelables et de la protection de l'environnement - loi no 2811 de 1974). Elle relève aussi que les ressources naturelles telles que l'eau, la faune et les ressources hydrobiologiques sont considérées "res nullius", c'est-à-dire comme appartenant à la nation. Toutefois, les communautés indigènes n'ont pas besoin de permis ou de concession pour chasser ou pêcher aussi longtemps qu'elles font du produit de ces activités une utilisation personnelle; en revanche, l'exploitation de ces ressources à des fins commerciales, que ce soit par les indigènes ou par d'autres citoyens, exige des permis, des concessions ou des autorisations des autorités compétentes. En outre, la commission note que, lorsque l'INCORA crée ou délimite un resguardo, les communautés indigènes de la zone n'acquièrent aucun droit sur l'eau, la faune, l'air ou les autres ressources naturelles renouvelables, mais qu'en principe, en vertu de leurs droits de subsistance, elles ont un accès privilégié aux ressources naturelles renouvelables. La commission note aussi que les communautés indigènes doivent obtenir l'autorisation de l'autorité régionale compétente pour exploiter la forêt, et que certaines ont obtenu une telle permission. Notant que la plupart des communautés indigènes tirent leur subsistance d'activités économiques traditionnelles telles que la chasse, la pêche et la cueillette, la commission demande au gouvernement de lui fournir d'autres indications sur les mesures spéciales prises pour renforcer la base économique de ces communautés en ce qui concerne l'utilisation, la gestion et la conservation de toutes les ressources naturelles se trouvant sur leur territoire. La commission considère que, bien qu'aucune mesure spéciale ne semble avoir été prise pour protéger plus particulièrement les droits des peuples indigènes sur les ressources naturelles, comme il est prévu à l'article 15, ces droits apparemment font au moins l'objet d'une protection de base dans la mesure où les peuples indigènes ont des droits exclusifs sur leurs territoires, sous réserve des considérations présentées dans le paragraphe ci-après.

21. La commission prend note avec intérêt de l'"acción de tutela" de la Cour constitutionnelle (13 septembre 1993) concernant le déboisement illégal dans le resguardo de la communauté indigène Emberá-Catío. Elle note aussi que toute demande de permis ou de concession d'exploitation d'une forêt se trouvant dans une zone indigène adressée à la DAI doit s'accompagner d'une autorisation de l'autorité indigène compétente. La commission remarque que l'autorisation des autorités indigènes n'est pas requise pour la prospection ou l'exploitation d'autres ressources se trouvant dans des territoires indigènes (article 15, paragraphe 2)), et demande au gouvernement s'il a pris une décision à ce sujet. Notant que le déboisement, l'exploitation minière et les autres activités extractives entreprises par des colons et des sociétés sur des terres indigènes ont eu des répercussions négatives sur les communautés indigènes, la commission demande au gouvernement de lui fournir de plus amples informations sur les critères d'octroi de concessions de prospection et d'exploitation dans les zones indigènes, en précisant dans quelle mesure l'obligation d'obtenir l'autorisation des autorités indigènes compétentes est respectée. Elle le prie aussi de fournir des informations sur la participation des peuples intéressés aux avantages découlant de ces activités ou sur toute indemnisation reçue pour les dommages subis.

La commission prend note avec intérêt des projets de loi et des règlements sur la biodiversité, qui prévoient des mécanismes pour que les communautés indigènes puissent tirer parti de leurs connaissances traditionnelles dans ce domaine; elle demande au gouvernement de la tenir informée à ce sujet.

22. La commission note avec intérêt que, ainsi qu'il ressort d'un rapport de la DAI sur la prospection et l'exploitation des ressources naturelles dans les zones indigènes, la DAI a consulté la communauté Uwa dans le resguardo Aguantiva et El Espinal (Cordillère orientale) concernant la possibilité pour une entreprise privée de mener des activités de prospection sismique et que, compte tenu des effets dommageables que ce projet pouvait avoir sur leur santé et leur bien-être, les Uwa s'y sont opposés. La commission demande au gouvernement d'indiquer si les plans de prospection sismique de l'entreprise privée ont été abandonnés.

23. En ce qui concerne les activités économiques traditionnelles des communautés indigènes et la protection de l'environnement, la commission note que le gouvernement a conclu un certain nombre d'accords avec plusieurs de ces communautés. Toutefois, il note aussi que l'article 7 du décret no 622 de 1977 met en lumière l'incompatibilité entre la création d'un parc naturel national et celle d'une réserve indigène, et que l'INCORA et l'Institut anthropologique colombien doivent étudier l'établissement d'un régime spécial qui reconnaîtra la permanence de la communauté indigène et son droit économique à l'utilisation des ressources naturelles renouvelables, sans que cela affecte la politique de préservation de l'environnement. La commission demande au gouvernement de la tenir informée à ce sujet.

24. Article 16. La commission note qu'une communauté indigène, si elle doit être déplacée d'un resguardo et réinstallée, peut, une fois que les raisons ayant motivé ce déplacement ont disparu, retourner sur ses terres traditionnelles, parce qu'elle ne peut pas perdre son droit collectif à cette terre, étant donné qu'il s'agit d'un droit inaliénable consacré par les articles 63 et 329 de la Constitution. Elle prend note aussi des informations relatives à la réinstallation de la communauté Wayuú dans la région de Caracolí sujette aux tremblements de terre et aux avalanches. Toutefois, la commission note que certaines communautés indigènes ont été dispersées parce que des colons se sont emparés de leurs terres. Elle prie le gouvernement de lui fournir des informations sur toutes mesures prises ou envisagées pour faciliter le retour de ces communautés sur leurs terres traditionnelles.

25. Article 17. La commission note que l'INCORA n'a pas engagé de consultations avec les communautés indigènes avant de rendre leurs titres inaliénables. Elle note en outre que cela est conforme aux dispositions constitutionnelles et légales en vigueur et qu'il faudrait amender la Constitution pour modifier le caractère de ces titres.

26. Article 18. La commission note que l'INCORA est chargé de protéger l'intégrité territoriale et culturelle des territoires indigènes dans le cadre des lois en vigueur, mais que c'est à la DAI qu'il incombe de faire appel à la police pour protéger ces territoires d'intrusions illégales par des colons. Prenant note d'indications selon lesquelles les communautés indigènes de la région andine se voient dépossédées de leurs terres par des colons à une cadence rapide, la commission demande au gouvernement de lui fournir dans son prochain rapport des renseignements sur toutes mesures qu'il a prises ou qu'il envisage de prendre en vue de protéger les droits fonciers des peuples indigènes et d'empêcher que d'autres acquièrent un droit de propriété, de possession ou d'utilisation de celles-ci.

27. Article 19. La commission note que les mécanismes spéciaux de crédit agricole mis en place pour les communautés indigènes ont cessé d'exister puisque l'INCORA n'est plus autorisé à leur octroyer des crédits et une assistance technique (décret no 2147 de 1993), et que les facilités d'accès au crédit offertes par le FINAGRO sont les mêmes pour les communautés indigènes que pour le reste de la population; il en résulte une nette diminution de l'aide spécifique aux communautés indigènes. Toutefois, la commission note que des facilités en matière de crédit et de production sont mises à la disposition des communautés indigènes dans le cadre d'un projet conjoint du PNR et du Programme alimentaire mondial, et elle demande au gouvernement de la tenir informée à ce sujet, et de lui indiquer notamment toute autre mesure prise pour faciliter l'accès des communautés indigènes au crédit et aux mécanismes de commercialisation et pour mettre à leur disposition une assistance et des services techniques. La commission prend note aussi de la loi no 160 de 1994 qui établit le Système national de réforme agraire et de promotion des ruraux et prévoit certains avantages pour ces travailleurs, y compris les indigènes. La commission demande au gouvernement de lui fournir, dans son prochain rapport, des informations sur l'application concrète de cette loi.

28. Article 20. La commission note que, comme l'indique le rapport, les communautés indigènes exercent des activités économiques principalement dans les limites de leurs territoires. Notant que les inspecteurs du travail exercent un contrôle sur le recrutement et les conditions d'emploi de différents travailleurs, elle demande que des renseignements supplémentaires lui soient fournis sur les activités de surveillance du Département des relations professionnelles spéciales dans les territoires indigènes. La commission demande aussi au gouvernement de lui indiquer si le principe de l'égalité de rémunération pour un travail de valeur égale est respecté, et de lui fournir des informations sur l'assistance médicale et sociale, la sécurité au travail, les prestations de santé et de sécurité sociale, le logement des travailleurs indigènes, toutes questions sur lesquelles le rapport reste silencieux.

29. Articles 21 et 22. La commission note dans le rapport du gouvernement au Comité des droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies que la loi no 119 de 1994 prévoit la restructuration et la modernisation du Service national d'apprentissage (SENA) (document des Nations Unies E/1994/104/Add.2 du 15 août 1994). Elle demande des informations sur toutes mesures prises ou envisagées par le SENA afin de fournir aux peuples indigènes des services de formation professionnelle adaptés à leurs besoins particuliers et conçus avec leur collaboration.

30. Article 24. La commission prend note des informations contenues dans le rapport à propos de la nouvelle loi de sécurité sociale (loi no 100 du 23 décembre 1993) qui, à l'article 257, dispose que les indigènes peuvent faire valoir leur droit à une pension, à un âge plus précoce que le reste de la population (50 ans au lieu de 65 ans). Elle demande au gouvernement de la tenir informée de cette question et notamment de lui fournir des statistiques sur le nombre d'indigènes bénéficiant de ce régime, et de lui signaler toutes mesures prises ou envisagées pour assurer d'autres prestations de sécurité sociale aux indigènes travaillant dans le secteur informel.

31. Article 25. La commission prend note des informations relatives aux services de santé à la disposition des communautés indigènes et de la résolution no 05078 du 30 juin 1992 qui crée une commission consultative pour la préservation et le développement des médecines traditionnelles et des thérapies alternatives. Elle demande au gouvernement de continuer à lui fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour répondre aux besoins de santé des communautés indigènes, et en particulier sur les travaux de la commission consultative.

32. Articles 26 à 29. La commission prend note des informations détaillées concernant l'ethno-éducation. Elle demande au gouvernement de la tenir informée à ce sujet et notamment de lui indiquer les résultats obtenus dans la classe d'âge de 7 à 17 ans.

33. Article 31. La commission note que les agents de l'Etat ne connaissent guère la législation indigène, et que la DAI et le PNR mènent une action auprès de divers organismes d'Etat pour les informer des complexes dispositions légales régissant les rapports entre l'Etat et les peuples indigènes en Colombie. A cette fin, ils organisent des séminaires et ateliers de formation et diffusent la documentation. La commission demande au gouvernement de la tenir informée à ce sujet.