Direct Request (CEACR) - adopted 2010, published 100th ILC session (2011)

Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169) - Chile (Ratification: 2008)

Législation. La commission prend note des nombreux textes législatifs relatifs aux droits des peuples autochtones. Elle prend note en particulier de la loi n^o 19523 de 1993 sur les autochtones, de la résolution présidentielle n^o 5/2008 créant une unité autochtone dans chaque ministère et du décret n^o 124 de 2009 réglementant la consultation et la participation des peuples autochtones. La commission prend également note de la loi n^o 19300 de 1994 approuvant les bases générales pour l’environnement, de la loi n^o 20249 de 2009 portant création de l’espace côtier marin des peuples autochtones, du Code minier de 1983, de la loi de 2000 sur les concessions d’énergie géothermique, du Code des eaux de 1981, de la loi n^o 18314 définissant les actes de terrorisme et les sanctions pénales applicables à ces actes et de la loi n^o 20467 modifiant la loi n^o 18314.

Article 3 de la convention. Droits de l’homme et libertés fondamentales. La commission note que la loi n^o 18314 définissant les actes de terrorisme et les sanctions pénales applicables à ces actes a été appliquée à l’égard des peuples Mapuches, dans le contexte d’un mouvement social de protestation, au lieu du Code pénal, de caractère plus général. Les personnes prévenues des délits ainsi qualifiés ont été jugées par des tribunaux militaires. La commission note que cette situation est à l’origine d’un conflit grave entre le gouvernement et le peuple Mapuche. Elle note cependant avec intérêt que, le 1^er octobre 2010, un accord est intervenu entre les communautés Mapuches concernées et le gouvernement, accord dans lequel ce dernier s’est engagé à retirer sa plainte pour actes de terrorisme et à traiter les actes incriminés en vertu du droit pénal commun, à continuer de soutenir devant le Congrès national les réformes du Code de justice militaire afin de permettre aux civils d’être jugés par des tribunaux ordinaires et d’éviter ainsi un double procès. Le gouvernement s’est également engagé à créer une instance permanente de dialogue entre le gouvernement et les institutions autochtones pour tenter de parvenir à un accord sur d’autres questions en suspens. La commission note que, en application de l’accord susvisé, la loi n^o 20467 a été approuvée le 5 octobre 2010 et qu’elle modifie les dispositions de la loi n^o 18314 en restreignant la notion de terrorisme et en supprimant la présomption de terrorisme dans les cas d’incendie de surfaces boisées, de cultures, de pâturages et de plantations. De plus, un projet de loi a été élaboré afin de limiter le champ d’application du droit militaire et de prévoir qu’aucun civil ne peut être traduit devant un tribunal militaire. Ce projet a été approuvé mais il est en attente du contrôle du Tribunal constitutionnel suite à une demande du Congrès national à cette fin. Le 24 septembre 2010 a été engagé le processus dit de «la table de dialogue pour une rencontre historique» à Temuco, avec la participation des autorités nationales et régionales chargées de la politique autochtone et de plus de 40 représentants des organisations et communautés autochtones. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur tout progrès accompli à cet égard.

Article 1. Sentiment d’appartenance autochtone ou tribale. La commission note que, conformément à l’article 1, alinéa 2, de la loi n^o 19253 sur les autochtones (ci-après loi sur les autochtones), l’Etat reconnaît comme principales ethnies autochtones du Chili les Mapuches, les Aymaras, les Rapanuis ou Pascuenses, les ethnies des communautés atacameña, quechua, colla et diaguita (dans le Nord du pays), les communautés kawashkar ou alacalufe et yámana ou yagan (de la région des canaux du Sud du pays). D’après le recensement de la population de 2002, la population totale s’établit à 15 116 435 habitants, dont 692 192 (4,6 pour cent) déclarent appartenir à l’un des peuples considérés dans le recensement. Le peuple le plus grand est celui des Mapuches qui représente plus de 87 pour cent; viennent ensuite le peuple aymara (7 pour cent) et le peuple atacameña (3 pour cent). Le reste des ethnies représente 2,7 pour cent. On relève une légère prédominance numérique des hommes sur les femmes. Dans l’enquête de caractérisation socio-économique (CASEN) pour l’année 2009, la population qui s’identifie comme appartenant aux peuples autochtones se chiffre approximativement à 1 188 340 personnes, soit 7 pour cent de la population. Il existe actuellement 2 934 communautés autochtones et 1 586 associations autochtones. Les peuples autochtones sont présents sur tout le territoire, en particulier dans les zones urbaines. La répartition selon l’appartenance ethnique est hétérogène. Les articles 2 et 3 de la loi sur les autochtones se réfèrent aux conditions à satisfaire pour être considéré comme autochtone et aux moyens de le faire reconnaître.

Personnes d’ascendance africaine. La commission prend note de l’existence d’un projet de loi visant à la reconnaissance de l’ethnie d’ascendance africaine. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’état d’avancement de ce projet de loi et de communiquer copie de la loi une fois qu’elle aura été adoptée.

Articles 2 et 33. Action coordonnée et systématique avec la participation des peuples autochtones. La commission prend note des diverses mesures d’ordre législatif et administratif et des programmes adoptés par le gouvernement, afin de déployer une action coordonnée et systématique visant à protéger les droits des peuples autochtones et à garantir le respect de leur intégrité. Elle prend note en particulier des éléments suivants: 1) la loi sur les autochtones, qui institue la Corporation nationale de développement autochtone (CONADI), chargée de promouvoir, coordonner et mettre en œuvre l’action de l’Etat en faveur d’un développement intégral des personnes et communautés autochtones dans leur environnement économique, social et culturel et de stimuler leur participation à la vie nationale; 2) la résolution présidentielle n^o 5 de 2008, qui établit une stratégie comprenant la création d’une unité chargée des questions autochtones au sein de chaque ministère, afin d’en étudier les politiques, programmes et plans et d’y inclure la participation des autochtones; 3) le décret suprême n^o 101 du ministère de la Planification, du 7 juin 2010, portant création du Conseil des ministres pour les questions autochtones, chargé d’assister le Président dans la conception et la coordination des politiques publiques concernant les peuples autochtones; 4) le décret suprême n^o 124 instaurant un mécanisme de consultation par lequel les peuples autochtones pourront exprimer leurs opinions sur certaines mesures d’ordre législatif et administratif, ainsi qu’un mécanisme de participation devant permettre aux peuples autochtones de contribuer à la formulation, à l’application et à l’évaluation des plans et programmes de développement national et régional susceptibles de les toucher directement. La commission note également que le gouvernement indique qu’il est en train d’étudier la possibilité de modifier le système actuel et de répartir les fonctions attribuées actuellement à la CONADI afin que la conception de la politique revienne à un organe multisectoriel, la CONADI devant se transformer en une agence de développement autochtone ayant des fonctions exécutives et techniques, et la représentation des autochtones revenant à un conseil au niveau national ayant un rôle consultatif dans la formulation de la politique. La commission note également que le Parlement est en train d’examiner un projet visant à la création d’un ministère autochtone. La commission prie le gouvernement d’indiquer: i) si le projet de modification de la structure et des attributions de la CONADI auquel le gouvernement se réfère dans son rapport a fait ou fera l’objet de consultations auprès des peuples autochtones et de quelle manière il est prévu que le Conseil consultatif autochtone fonctionne pour garantir que la participation des peuples autochtones soit plus efficace; ii) quels seront les effets de la nouvelle structure institutionnelle sur les unités chargées des questions autochtones dans les ministères établies par la résolution présidentielle n^o 5 de 2008; iii) à quel stade de la procédure parlementaire en est le projet de création d’un ministère autochtone.

Articles 6 et 7. Consultation et participation. La commission note que, conformément à l’article 34 de la loi sur les autochtones, les services de l’administration de l’Etat et des organismes territoriaux ont l’obligation d’écouter et de prendre en considération l’opinion des organisations autochtones reconnues par la loi, lorsqu’ils traitent de questions qui affectent ces communautés ou ont un lien avec elles. Cet article prévoit en outre que, dans les communes à forte densité de population autochtone, les peuples autochtones devront être représentés dans les instances participatives dans lesquelles d’autres «groupes intermédiaires» sont reconnus. La commission note que le décret n^o 124 de 2009, pris en application de l’article 34 de la loi sur les autochtones et réglementant à titre provisoire la consultation et la participation, prévoit que, dans ce cadre, des consultations doivent être menées avec les peuples autochtones sur la procédure de consultation et de participation. La commission note avec intérêt que, d’après le gouvernement, des consultations avec les peuples autochtones sont actuellement en cours. Le gouvernement indique qu’un premier cycle de réunions s’est tenu au sein des «forums autochtones régionaux», avec la participation de représentants de l’OIT. Afin d’aider le gouvernement dans ce processus, la commission attire son attention sur son observation générale de cette année sur la convention. Elle formule également les commentaires suivants sur certaines dispositions du décret n^o 124, commentaires qui pourraient être pris en compte lors de ces consultations.

–           Les articles 16 et 21 semblent laisser le soin aux organes administratifs de déterminer s’il est approprié d’entamer un processus de consultation ou de participation.

–           L’article 7 semble limiter la consultation aux questions liées aux terres autochtones ou aux zones de développement autochtones ou qui sont liées à une majorité significative de communautés, associations et organisations autochtones identifiées ou identifiables.

–           L’article 14 semble limiter la consultation au stade initial de l’élaboration de la législation.

–           L’article 15 semble manquer de clarté quant aux exceptions permises en cas d’urgence ou «de nécessités liées au bon fonctionnement de l’organe considéré».

La commission prie le gouvernement de fournir des informations dans son prochain rapport sur la manière dont ses commentaires ont été pris en compte. Elle le prie de continuer à fournir également des informations sur l’évolution du processus de consultation des peuples autochtones qui est actuellement en cours dans le cadre de l’élaboration du nouveau règlement sur la consultation.

Article 7. Processus de développement. Participation. La commission note que le gouvernement indique que des instruments de gestion publique visant à prendre en considération dans les programmes et politiques de l’Etat les besoins et les intérêts des organisations autochtones ont été développés. Elle note en particulier que la loi sur les autochtones contient diverses dispositions visant à accroître la participation des peuples autochtones: 1) l’article 34 prévoit que, dans les régions à forte densité de population autochtone, les peuples autochtones devront être représentés dans les instances participatives dans lesquelles d’autres «groupes intermédiaires» sont reconnus; et 2) elle prévoit la participation de huit conseillers autochtones à la CONADI. Cette entité participe à tous les programmes, toutes les mesures et politiques de l’Etat ayant un lien avec les peuples autochtones. La commission note également les indications du gouvernement sur l’institutionnalisation des «forums autochtones régionaux». La commission prie le gouvernement: i) de préciser quelles sont les instances de participation prévues à l’article 34 de la loi sur les autochtones et quel est le taux de participation des autochtones à ces instances; et ii) de fournir de plus amples informations sur la proposition d’institutionnalisation des «forums autochtones régionaux» qui sera discutée avec les peuples autochtones. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur toute évolution à cet égard.

Etudes d’impact sur l’environnement. La commission prend note de la création, en vertu de la loi n^o 19300 approuvant les bases générales pour l’environnement, du Système d’évaluation de l’impact environnemental (SEIA) (décret d’application n^o 95/2001), selon lequel l’Etat devra faciliter la participation citoyenne, permettre l’accès à l’information et promouvoir la réalisation de campagnes éducatives. La commission observe que ce mécanisme prévoit la participation des citoyens en général mais n’établit pas pour autant un droit de consultation spécifique pour les peuples autochtones, qui assurerait, conformément à l’article 7, paragraphe 3, de la convention, que des études seront réalisées, en collaboration avec les peuples intéressés, afin d’évaluer l’impact social, spirituel, culturel et environnemental que les activités de développement pourraient avoir sur ces peuples. La commission prie le gouvernement d’indiquer selon quelles modalités les peuples autochtones peuvent coopérer aux études d’impact sur l’environnement, conformément à l’article 7, paragraphe 3, de la convention.

Article 14. Terres. La commission note que la loi sur les autochtones: 1) reconnaît l’importance de la terre dans la culture autochtone et dispose qu’il est du devoir de l’Etat de la protéger, de veiller à son utilisation adéquate et à son équilibre écologique, et de chercher à l’étendre (art. 1); 2) établit les modalités de l’occupation, laquelle peut être individuelle ou collective (art. 12); 3) crée le Fonds pour les terres et les eaux autochtones, géré par la CONADI, en vue d’étendre les terres autochtones grâce à l’octroi de subventions pour acquérir des terres, de financer les mécanismes permettant de résoudre les problèmes liés aux terres et de financer la régularisation ou l’acquisition de droits sur les eaux (art. 20); 4) contient également des dispositions relatives à la division des terres autochtones et à leur transmission héréditaire (art. 16 et 17); et 5) prévoit un mécanisme chargé d’examiner les réclamations concernant les terres autochtones (art. 55 à 59). Ces questions doivent être tranchées par des juges, dans le cadre d’une procédure spéciale, plus rapide, prévue par cette loi. La commission note que le gouvernement indique que, selon la CONADI, la superficie des terres autochtones est de 1 161 074 hectares et que, de 1994 à 2010, cette superficie a augmenté de 667 457 hectares. La commission note également que le gouvernement fait état dans son rapport de la réactivation des mécanismes d’attribution de terres à des autochtones dans des conditions de transparence et d’objectivité. Chaque attribution sera ainsi accompagnée d’une «convention de soutien de production». Un processus de dialogue a été engagé avec les acteurs publics et privés ainsi qu’avec les organisations autochtones afin de recueillir les avis de ces dernières sur les autres améliorations à prévoir dans ce domaine. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les résultats de ce processus de dialogue engagé dans le but d’améliorer le mécanisme d’attribution de terres et sur les mesures adoptées, de donner des exemples d’application de la procédure de règlement des conflits et de fournir des informations sur les restitutions de terres à des peuples autochtones effectuées sur la base de ce mécanisme.

Article 15. Ressources naturelles. La commission note que le gouvernement indique que différents dispositifs ont été mis en place pour sauvegarder les droits des peuples autochtones sur les ressources naturelles: 1) des zones de développement autochtone (art. 26 et suiv. de la loi sur les autochtones); 2) une protection spéciale des droits d’utilisation de l’eau pour les peuples atacameña et aymara (art. 64 de la loi sur les autochtones); 3) la création de l’espace côtier marin des peuples autochtones (loi n^o 20249). La commission note que, selon le gouvernement, l’Etat se réserve la propriété des ressources minières et du sous-sol et que les droits d’approvisionnement en eau ne sont pas nécessairement attribués au titulaire des droits sur les biens fonciers sur lesquels l’eau se trouve. La commission note que l’article 122 du Code minier prévoit que, en cas de concession minière nécessitant l’obtention d’un droit sur le sol, le propriétaire du sol sera indemnisé. Elle note également que l’article 5 du décret n^o 124 prévoit que «les projets d’investissement dans les terres autochtones ou les zones de développement autochtone … seront soumis, le cas échéant, aux procédures de consultation ou de participation qui sont prévues dans les normes applicables au secteur correspondant, sans que cela n’empêche l’organe administratif de l’Etat compétent d’appliquer, au surplus, la procédure de consultation prévue dans [le décret]». Elle note que le Code minier, la loi sur les concessions d’énergie géothermique et le Code des eaux ne contiennent pas de dispositions relatives à la consultation des peuples autochtones au sujet des concessions d’exploitation ou de développement de projets d’investissement. A cet égard, la commission rappelle que l’article 15 de la convention prévoit l’obligation pour l’Etat d’établir ou de maintenir des procédures pour consulter les peuples intéressés dans le but de déterminer si, et dans quelle mesure, les intérêts de ces peuples sont menacés. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte que la législation nationale soit mise en conformité avec la convention pour garantir que les peuples autochtones seront consultés sur les projets d’investissement susceptibles de les toucher directement et pourront participer aux avantages découlant de l’exploitation des ressources minières.