Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 393, March 2021

Case No 3330 (El Salvador) - Complaint date: 29-MAY-18 - Follow-up cases closed due to the absence of information from either the complainant or the Government in the last 18 months since the Committee examined the cases

Alegatos: dilaciones y otras obstaculizaciones a la negociación colectiva en una institución del sistema público de salud

1. 375. La queja figura en las comunicaciones del Sindicato de Trabajadores del Fondo Solidario para la Salud (SITRAFOS) y la Central Autónoma de Trabajadores Salvadoreños (CATS) de fechas de 29 de mayo y 8 de octubre de 2018.
2. 376. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 12 de junio de 2019.
3. 377. El Salvador ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 378. Las organizaciones querellantes denuncian dilaciones y otras obstaculizaciones a la negociación colectiva sufridas por el sindicato mayoritario en el Fondo Solidario para la Salud (FOSALUD) (institución empleadora).
2. 379. En su comunicación de 29 de mayo de 2018 las organizaciones querellantes denuncian que las distintas instancias estatales a las que acudieron para hacer efectiva la negociación colectiva con estricto apego a la ley, en lugar de generar condiciones para facilitar o estimular la negociación, han demostrado una deliberada intención de entorpecerla. Alegan que ello ha permitido a la institución empleadora evadir negociar con el SITRAFOS. Los querellantes afirman que:
   • i) el SITRAFOS es el sindicato mayoritario de la institución empleadora con 1 654 afiliados y, cumpliendo con el requisito establecido en el artículo 271 del Código del Trabajo (contar con el 51 por ciento como mínimo de los trabajadores afiliados), procedió a elaborar un pliego de peticiones o proyecto de contrato colectivo, que el 12 de junio de 2017 fue aprobado por su asamblea general y, siguiendo el procedimiento establecido en el Código del Trabajo, el 17 de octubre de 2017 se presentó la solicitud ante la Dirección General de Trabajo en aras de iniciar la etapa de trato directo en el proceso de negociación;
   • ii) el 7 de noviembre de 2017 se notificó al SITRAFOS la resolución de 31 de octubre de 2017 de la Directora General de Trabajo que prevenía a la representación patronal del FOSALUD para que certificara cuál era la relación que unía dicha institución con sus trabajadores (contrato individual de trabajo o nombramiento bajo la Ley de Salarios);
   • iii) el 13 de noviembre de 2017 la Ministra de Salud, como representante legal del FOSALUD, contestó indicando que 299 empleados tienen contratos individuales y los restantes 2 659 trabajan conforme a la Ley de Salarios;
   • iv) en base a esta información, y esgrimiendo el criterio que de darse el trámite en base al Código del Trabajo el contrato colectivo resultante solo se le aplicaría a la minoría de trabajadores con contrato individual, la Directora General de Trabajo, mediante resolución de 15 de noviembre de 2017, se declaró incompetente y señaló ser aplicable la Ley de Servicio Civil (LSC). Al respecto, las organizaciones querellantes cuestionan como falaz el argumento esgrimido, y destacan que, en virtud de las disposiciones legales existentes, el contrato colectivo resultante —mediante un régimen u otro— sería de aplicación a todos los trabajadores. Destacan que ello era de conocimiento de la Directora General de Trabajo, al existir antecedentes de instituciones autónomas que, igual que el FOSALUD, tienen trabajadores tanto mediante contratos individuales como nombrados en virtud de la Ley de Salarios, y en estas instituciones existen contratos colectivos que han sido negociados en base a las disposiciones del Código del Trabajo y que se aplican a todos los trabajadores;
   • v) al SITRAFOS no le quedó otra opción que utilizar el procedimiento previsto en la LSC y el 15 de diciembre de 2017 presentó ante el Tribunal de Servicio Civil (TSC) la solicitud y documentación para iniciar la etapa de trato directo;
   • vi) el TSC, mediante resolución de 10 de enero de 2018 hizo cuatro prevenciones puntuales, las cuales el SITRAFOS subsanó satisfactoriamente dentro del plazo señalado;
   • vii) sin embargo, de manera dilatoria el TSC no previno a la representación del FOSALUD hasta el 19 de marzo de 2018, en cuya fecha el TSC dictó resolución pidiendo a esta última que presentara la nómina de servidores públicos que trabajan en la institución. Las organizaciones querellantes denuncian que este requisito no solo era innecesario —porque en la solicitud del sindicato ya contenía la documentación pertinente que la institución empleadora había remitido al Ministerio de Trabajo y que el SITRAFOS había ya enviado al TSC—, sino que además se formuló sin fijar un plazo, abriendo la puerta a dilaciones adicionales, y
   • viii) la Ministra de Salud, como representante de la institución empleadora, a fecha de presentación de la queja (29 de mayo de 2018) no había cumplido con el trámite, dilatando indebidamente el procedimiento, a pesar de tener la información disponible y haberla comunicado precedentemente al Ministerio de Trabajo.
3. 380. Mediante comunicación de 8 de octubre de 2018, los querellantes brindaron documentación adicional denunciando que continuaban las acciones dilatorias, por lo que a la fecha no se había iniciado todavía la negociación. Mediante resolución de 7 de junio de 2018, el TSC finalmente confirmó que se habían cumplido los requisitos que señala la LSC (contar con el 51 por ciento de trabajadores afiliados), con lo que podría procederse a la etapa inicial de trato directo. Sin embargo, la representación de la institución empleadora prosiguió con sus tácticas dilatorias. En lugar de convocar a la representación sindical como era su obligación legal (el artículo 133 de la LSC daba 72 horas a la institución empleadora, a partir de la resolución del TSC, para reunirse con la parte solicitante) la institución empleadora dirigió una nota directamente al TSC, de fecha 19 de junio de 2019, retrasando todavía más el inicio de las negociaciones.
4. 381. Las organizaciones querellantes indican que, como resultado de estas maniobras, el TSC citó a las partes para una audiencia a realizarse el 20 de julio de 2018 en aras de determinar la fecha y hora de las negociaciones (determinación que, conforme a la LSC, debería haber ocurrido dentro de las 72 horas siguientes a la resolución de 7 de junio de 2018). Asimismo, denuncian que en esa citación se omitió transmitir al SITRAFOS la propuesta de la institución, lo que habría permitido avanzar. Finalmente, los querellantes indican que dicha propuesta tampoco era sincera, ya que el día de la audiencia, la representación de la institución empleadora, lejos de mantener dicha propuesta, se negó a entrar a negociar y presentó tres excepciones dilatorias adicionales y carentes de sustento legal, a las que el TSC dio trámite.

B. Respuesta del Gobierno

1. 382. En su comunicación, de 12 de junio de 2019, el Gobierno brinda las respuestas de las autoridades concernidas a los alegatos planteados por la queja. El Gobierno afirma que:
   • i) el 31 de octubre de 2017 la Directora General de Trabajo dictó resolución pidiendo al FOSALUD que certificara cuál era la relación que unía la institución con sus trabajadores, a lo cual se respondió el 13 de noviembre de 2017, informando que tenía 299 trabajadores con contrato individual de trabajo y 2 659 bajo acuerdo de nombramiento en virtud de la Ley de Salarios;
   • ii) mediante resolución de 10 de enero de 2018 el TSC dio por recibido el pliego de peticiones que contiene la revisión del contrato colectivo de trabajo del FOSALUD e hizo prevenciones que fueron subsanadas por el SITRAFOS el 1.º de febrero de 2018;
   • iii) el 10 de abril de 2018 el TSC notificó la resolución a la institución empleadora, solicitándole la nómina de servidores que laboraban en la institución;
   • iv) en fecha de 23 de mayo de 2018 el FOSALUD dio respuesta, certificando que el SITRAFOS cumplía con el requisito de contar con el 51 por ciento de los trabajadores afiliados;
   • v) el 18 de junio de 2018 se notificó el auto del TSC, de 7 de junio de 2018, poniendo en conocimiento el pliego de peticiones a la representación del FOSALUD y requiriéndosele que en el término de 72 horas (según establece el artículo 133 de la LSC) se acordara con el sindicato solicitante el lugar, fecha y hora para dar inicio a la negociación;
   • vi) el 19 de junio de 2018 el FOSALUD envió una comunicación al TSC proponiendo que las negociaciones se llevaran a cabo los jueves a las 9 horas;
   • vii) el 20 de julio de 2018 se sostuvo una reunión en el TSC para que las partes pudieran llegar a un acuerdo sobre la calendarización de reuniones. El Gobierno precisa que en esa reunión no hubo acuerdo debido que el representante del TSC, por error, inició la reunión considerando que se había agotado la vía de la negociación;
   • viii) el 23 de julio de 2018 se presentaron ante el TSC dos incidentes: a) uno por parte del SITRAFOS alegando violación al derecho de defensa e incumplimiento del plazo de 72 horas establecido en la ley, y b) otro por la institución empleadora para aclarar si la comisión negociadora designada por el sindicato en 2017 seguía gozando de la misma legitimidad y representatividad para negociar el contrato colectivo (o si en la última asamblea general se legitimó a una nueva comisión negociadora);
   • ix) ante las preocupaciones expresadas por el SITRAFOS sobre las dilaciones, el 1.º de octubre de 2018 el FOSALUD remitió al TSC un escrito negando la ausencia de voluntad y ratificó ante el TSC su voluntad para continuar con las etapas del proceso y solicitó sostener una reunión con el SITRAFOS para establecer un mecanismo para agilizar los actos de notificación;
   • x) el 15 de noviembre de 2018 el TSC notificó su declaración de nulidad de ciertas notificaciones y resoluciones previas y citó a los representantes del FOSALUD y del SITRAFOS a comparecer ante el mismo;
   • xi) mediante sentencia, de 5 de diciembre de 2018, el TSC dejó constancia de que en la reunión de 20 de noviembre no hubo acuerdo de las partes sobre la calendarización de las reuniones;
   • xii) mediante resolución, de 22 de enero de 2019, del TSC se dio por recibida la certificación del acta de la asamblea general facultando a la junta directiva electa para que asuma el proceso de negociación;
   • xiii) el 15 de febrero de 2019 el FOSALUD recibió sentencia para que las partes intervinientes acordasen el horario para celebrar las reuniones de la etapa de trato directo;
   • xiv) el 26 de febrero de 2019 los representantes de las partes acudieron al TSC y, en ese contexto, un representante del FOSALUD expresó que, conforme a la información actualizada de la institución, el SITRAFOS ya no contaba con el 51 por ciento, por lo que afirmó que, siendo responsable en el actuar y teniendo como base el principio de legalidad, la institución no estaba obligada a negociar. El Gobierno remite una comunicación de dicho representante, en la que se afirma que en el sector público no es posible la negociación voluntaria cuando no se reúne el requisito del 51 por ciento (lo que sí es posible en el régimen del Código del Trabajo). Argumenta que ello es debido a que los funcionarios públicos no tienen poder decisorio sobre comprometer fondos públicos a futuro, ni más facultades que las expresamente previstas en la ley, y a que la negociación colectiva voluntaria en el sector público, aunque no esté prohibida expresamente, sería impugnable al carecer de regulación. La comisión negociadora de SITRAFOS respondió al respecto que el TSC ya había resuelto en su momento dicho incidente (corroborando la representatividad necesaria) y que se planteó de forma extemporánea. En estas condiciones no hubo acuerdo para determinar el lugar, la fecha y la hora para realizar la etapa de trato directo, y
   • xv) el 13 de marzo de 2019 el TSC dio por recibido el escrito de interposición de incidente de negativa de negociación por no contar el SITRAFOS con la representatividad requerida.
2. 383. El Gobierno finaliza su respuesta afirmando que en ningún momento el FOSALUD ha realizado campañas internas de desprestigio en contra de ninguno de los sindicatos de la institución y mucho menos para que estos hubiesen perdido o disminuido el personal afiliado. Concluye afirmando que el FOSALUD espera que el TSC resuelva el incidente pendiente en aras de realizar la negociación del contrato colectivo.

C. Conclusiones del Comité

1. 384. El Comité observa que en el presente caso las organizaciones querellantes denuncian dilaciones y otras obstrucciones de las autoridades concernidas a la negociación colectiva. El Comité toma nota de que el proceso de negociación se planteó en una institución pública del sector de la salud (FOSALUD), en la que coexisten trabajadores contratados mediante el Código del Trabajo y mediante la Ley de Salarios, y de que, habiéndose designado a la mayoría de trabajadores en virtud de la Ley de Salarios, la Dirección General del Trabajo decidió que debía aplicarse el procedimiento establecido en la Ley de Servicio Civil (LSC), a lo que el SITRAFOS accedió, siguiendo los trámites previstos en dicha ley.
2. 385. El Comité observa que, si bien las autoridades indican estar predispuestas a la negociación, luego de un proceso iniciado por el SITRAFOS en octubre de 2017, y sin que se hubiera logrado todavía fijar el lugar y fecha para las sesiones de la etapa de trato directo, en febrero de 2019 el FOSALUD manifestó no poder proseguir con la negociación por ya no contar el SITRAFOS con el 51 por ciento de representatividad que requiere la LSC para la negociación colectiva obligatoria.
3. 386. De forma general, en cuanto al rechazo que habría expresado el FOSALUD a negociar con el SITRAFOS por haber este último dejado de representar al 51 por ciento de los trabajadores, el Comité ha considerado que si ningún sindicato representaba a más del 50 por ciento de los trabajadores en un centro de trabajo, deberían reconocerse no obstante, los derechos de negociación colectiva a los sindicatos de dicha unidad, por lo menos en nombre de sus propios miembros [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 1390].
4. 387. Por otra parte, en cuanto al caso concreto, el Comité observa que la objeción que plantea el FOSALUD de que la membresía disminuyó en 2019, es una cuestión que, como indica SITRAFOS, se habría tratado ya al inicio del procedimiento (su cumplimiento lo verificó el TSC mediante resolución de 7 de junio de 2018, admitiendo el pliego de peticiones y en la que se afirma que el SITRAFOS cuenta con dicho porcentaje). Asimismo, el Comité observa que el descenso alegado de la membresía del SITRAFOS por debajo del 51 por ciento producido en 2019 no es obstáculo para la negociación a través de los procedimientos establecidos en el Código del Trabajo (estos procedimientos, según afirman las organizaciones querellantes y no niega el Gobierno, sí permiten la negociación voluntaria cuando no se cumple con el 51 por ciento de representatividad y se aplicarían a otras instituciones con situaciones mixtas similares, esto es, contando también tanto con trabajadores nombrados en virtud de la Ley de Salarios como con trabajadores contratados en base al Código del Trabajo).
5. 388. El Comité recuerda la importancia que concede a la obligación de negociar de buena fe para el mantenimiento de un desarrollo armonioso de las relaciones profesionales, así como el principio de que tanto los empleadores como los sindicatos deben negociar de buena fe, realizando esfuerzos para llegar a un acuerdo, supone evitar todo retraso injustificado en el desarrollo de las negociaciones. El Comité recuerda asimismo que tanto los empleadores como los sindicatos deben negociar de buena fe, realizando esfuerzos para llegar a un acuerdo, y la existencia de relaciones de trabajo satisfactorias depende primordialmente de la actitud recíproca de las partes y de su confianza mutua [véase Recopilación, párrafos 1327, 1330 y 1329].
6. 389. En este sentido, el Comité observa que el Gobierno, más allá de negar el alegato de ausencia de voluntad de negociar y afirmar su predisposición para agilizar y culminar el proceso de negociación, no niega ni intenta justificar las dilaciones concretas denunciadas en la queja (ejemplo, un mes y medio para que FOSALUD comunicase una información de la que disponía y que ya había enviado al Ministerio de Trabajo) ni el retraso resultante (más de catorce meses después de iniciado el procedimiento sin progreso alguno). Habiéndose iniciado el procedimiento de negociación a finales de 2017, en mayo de 2019 seguía sin haberse cumplido con el requisito inicial (acordar el horario para las reuniones de trato directo), para el que la ley prescribe no más de 72 horas. En conclusión, el Comité lamenta observar que en el procedimiento de negociación iniciado por el SITRAFOS se produjeron una serie de actuaciones y dilaciones atribuibles a las autoridades concernidas y que han tenido el efecto de obstaculizar las negociaciones. El Comité considera que este tipo de situaciones pueden erosionar la confianza en el sistema de relaciones profesionales del sector. Finalmente, el Comité observa que el Gobierno, si bien alude a la disminución en la membresía como obstáculo para negociar, afirma, al concluir sus observaciones, que el FOSALUD espera la resolución de dicha cuestión en aras de realizar la negociación del contrato colectivo.
7. 390. En estas condiciones, el Comité espera firmemente que las autoridades concernidas adoptarán las medidas pertinentes para promover la negociación de un contrato colectivo entre el FOSALUD y SITRAFOS sin mayores dilaciones. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de toda evolución al respecto.

Recomendación del Comité

1. 391. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la siguiente recomendación:
2. El Comité espera firmemente que las autoridades concernidas adoptarán las medidas pertinentes para promover la negociación de un contrato colectivo entre el Fondo Solidario para la Salud (FOSALUD) y Sindicato de Trabajadores del Fondo Solidario para la Salud (SITRAFOS) sin mayores dilaciones. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de toda evolución al respecto.