Definitive Report - Report No 384, March 2018

Case No 3094 (Guatemala) - Complaint date: 14-JUL-14 - Closed

Allégations: Les organisations plaignantes allèguent qu’un organisme public autonome et le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale refusent de reconnaître la validité d’une convention collective signée par ledit organisme, au mépris du droit de négociation collective des travailleurs concernés

1. 330. Le comité a examiné ce cas à sa réunion de mars 2016 et, à cette occasion, il a présenté un rapport intérimaire au Conseil d’administration. [Voir 377e rapport, approuvé par le Conseil d’administration à sa 326e session (mars 2016), paragr. 329 à 347.]
2. 331. Le gouvernement a fait parvenir de nouvelles observations par deux communications datées des 24 janvier et 19 avril 2017, ainsi que par deux autres communications datées de février 2018.
3. 332. Le Guatemala a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Examen antérieur du cas

1. 333. A sa réunion de mars 2016, le comité a formulé les recommandations suivantes [voir 377e rapport, paragr. 347]:
   • a) Le comité prie le gouvernement de communiquer dans les plus brefs délais ses observations concernant les informations additionnelles envoyées par les organisations plaignantes et de le tenir informé des résultats de la procédure de médiation qui se déroule dans le cadre de la Commission spéciale de traitement des conflits déférés à l’OIT en matière de liberté syndicale et de négociation collective en ce qui concerne la septième convention collective sur les conditions de travail de l’INFOM. Au cas où la procédure de médiation ne permettrait pas de parvenir à un accord, le comité souligne que le conflit relatif à la validité de la convention collective devrait être tranché par un organe judiciaire et non par le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale.
   • b) Rappelant qu’il peut solliciter l’assistance technique du Bureau, le comité prie le gouvernement de prendre, en concertation avec les organisations syndicales concernées, les mesures nécessaires pour garantir que les procédures de négociation collective dans le secteur public suivent des règles claires qui soient conformes à la fois aux exigences de viabilité financière et au principe de négociation de bonne foi. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard.
   • c) Le comité prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte que la plainte formée devant le ministère public par le SITRAINFOM donne lieu dans les plus brefs délais à toutes les enquêtes nécessaires, et de le tenir informé des résultats de ces dernières.

B. Réponse du gouvernement

1. 334. Dans sa communication datée du 24 janvier 2017, le gouvernement transmet les informations obtenues du ministère public au sujet de la plainte pour harcèlement, coercition, menace et répression syndicale que le SITRAINFOM a déposée le 29 août 2014 contre les autorités de l’Institut de développement municipal (ci-après l’institut). Ces informations indiquent ce qui suit: i) des renseignements ont été demandés au ministère du Travail et de la Prévoyance sociale concernant l’état de la convention collective sur les conditions de travail négociée par l’institut et le SITRAINFOM; ii) un descriptif des faits dénoncés par M. Marvin Antonio Castañaza Mateo a été reçu le 29 octobre 2014; et iii) des mesures de sécurité ont été prises en faveur de plusieurs dirigeants du SITRAINFOM (MM. Marvin Antonio Castañaza Mateo, Miguel Ángel Oxlaj Cume, Rony Estuardo López, Santiago Yupe Peren, Julio César Castañeda, Daniel Gómez Palacios et Carlos Chávez Girón).
2. 335. Dans ses communications datées des 24 janvier et 19 avril 2017, le gouvernement transmet les renseignements fournis par le médiateur indépendant de la Commission de traitement des conflits déférés à l’OIT en matière de liberté syndicale et de négociation collective (ci-après la «Commission de traitement des conflits») concernant la médiation que l’institut et le SITRAINFOM ont engagée dans le cadre de la négociation de la septième convention collective de l’institut. Ces renseignements indiquent en particulier ce qui suit: i) la médiation en cours sous l’égide de la Commission de traitement des conflits a débuté en 2015 et a permis de faire des progrès importants dans le processus d’adoption de la convention collective; ii) ce processus a été retardé par le renouvellement du conseil de direction de l’institut à la suite du changement de gouvernement intervenu en janvier 2016; iii) avant de poursuivre la médiation, le nouveau conseil de direction de l’institut a établi une feuille de route en se fondant sur les avis formulés par les entités compétentes concernant la teneur de la convention collective, et en tenant compte de l’Accord gouvernemental de maîtrise des dépenses; iv) la médiation a repris le 14 décembre 2016, lorsque le SITRAINFOM a proposé que, au lieu de continuer de négocier une nouvelle convention collective, les parties décident d’appliquer dès 2017 la convention déjà négociée, de verser la prime extraordinaire pour 2015 prévue dans ladite convention et, en gage de leur bonne volonté, de ne pas exiger le versement de la somme correspondante pour 2016; v) l’administrateur du conseil de direction de l’institut s’est engagé à lui soumettre cette proposition, et une nouvelle séance de médiation a été fixée au 3 février 2017; vi) lors de cette séance, l’administrateur a fait savoir que le conseil de direction de l’institut avait procédé à une analyse financière qui avait montré que le versement de la prime extraordinaire prévue dans la convention collective mettrait en péril l’équilibre de l’institution; vii) l’administrateur a proposé de mettre en place une commission bipartite qui serait chargée d’analyser les documents financiers pertinents et de présenter, dans un délai de vingt jours, des propositions propres à permettre un retour à la négociation collective; et viii) la Commission de traitement des conflits a donné suite à la création de cette commission bipartite et a demandé aux parties d’agir de manière diligente afin de pouvoir trouver un accord et poursuivre la médiation.
3. 336. Dans une première communication complémentaire datée de février 2018, le gouvernement fournit de nouveaux renseignements émanant du président de l’institut. Il déclare ainsi que le conseil de direction de l’institut a décidé d’approuver la signature de la septième convention collective sur les conditions de travail, et que la décision correspondante (décision no 314-2017) indique ce qui suit: i) il a été établi, sur la base des avis financiers recueillis et des calculs effectués, que les ressources qui permettraient de financer raisonnablement l’application de la convention collective étaient les fonds propres de l’institut; ii) selon les services juridiques de l’institut, les conditions juridiques et financières énoncées à l’article 94 du décret no 50-2016 du Congrès de la République (loi sur le budget général (recettes et dépenses) de l’Etat pour l’exercice financier 2017) sont remplies; iii) instruction est donnée aux administrateurs du conseil de direction de l’institut de déléguer à la commission de négociation de la convention collective la réalisation des démarches nécessaires pour que le deuxième tribunal du travail et de la prévoyance sociale tienne pour clos le conflit collectif dont il a été saisi et décide d’approuver la convention de conciliation aujourd’hui dénommée «septième convention collective sur les conditions de travail»; et iv) les administrateurs ont également reçu pour instruction de s’occuper, une fois que la procédure engagée devant le tribunal du travail et de la prévoyance sociale sera close, de présenter au ministère du Travail et de la Prévoyance sociale la demande d’agrément de la convention.
4. 337. Dans une seconde communication complémentaire datée de février 2018, le gouvernement reproduit une lettre adressée au vice-ministre de l’Administration du travail par le secrétaire général du SITRAINFOM, dans laquelle ce dernier indique ce qui suit: i) grâce à l’accompagnement assuré par le vice-ministre de l’Administration du travail, M. Francisco Abraham Sandoval García, le conflit collectif entre l’institut et le SITRAINFOM est réglé pour ce qui est de son volet administratif; ii) la septième convention collective sur les conditions de travail de l’institut a effectivement été signée le 20 novembre 2017 et approuvée par le conseil de direction de l’institut le 30 novembre 2017; iii) nonobstant ce qui précède, pour que l’Etat guatémaltèque s’acquitte définitivement de ses obligations, la convention collective doit encore être approuvée sur le plan juridictionnel par le deuxième tribunal du travail et de la prévoyance sociale, qui a été saisi du conflit collectif économique et social par le SITRAINFOM; et iv) la convention n’a pas encore pu être approuvée, la demande correspondante n’ayant pas été présentée au tribunal susmentionné.

C. Conclusions du comité

1. 338. Le comité rappelle que le présent cas porte sur: i) l’annulation, en 2014, par le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale, de l’agrément de la septième convention collective sur les conditions de travail (ci-après la «convention collective») que le SITRAINFOM avait conclue en octobre 2013 avec l’INFOM, un organisme public autonome (ci-après l’institut), et le refus subséquent opposé par ce dernier de mettre en œuvre ladite convention collective, initialement agréée par le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale; et ii) des allégations d’exercice de pressions sur les représentants du SITRAINFOM pour qu’ils acceptent la renégociation de la convention collective.
2. 339. Le comité rappelle également que, lors de son précédent examen du cas, il a brièvement évoqué un complément d’information reçu des organisations plaignantes en janvier 2016 concernant le processus de négociation de la convention collective, et a prié le gouvernement de lui communiquer ses observations à cet égard. Le comité note que ce complément d’information indiquait ce qui suit: i) après l’annulation de l’agrément de la convention collective, les négociations avec l’employeur avaient repris en juillet 2015; ii) le 14 septembre 2015, une version modifiée de la convention avait été convenue avec le conseil de direction de l’institut, avec l’aide du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale et de la Commission de traitement des conflits; iii) le conseil de direction de l’institut avait ensuite, à dessein de retarder encore la mise en œuvre de la convention collective, sollicité l’avis de différents organismes publics sur la viabilité financière de cet accord; et iv) le conseil de direction de l’institut avait refusé de mettre en œuvre la convention collective, au mépris des mesures préconisées par la Commission de traitement des conflits et le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale lui-même.
3. 340. Le comité note que le gouvernement lui a transmis, au premier semestre 2017, les renseignements fournis par le médiateur indépendant de la Commission de traitement des conflits concernant la médiation en cours entre l’institut et le SITRAINFOM, et relève ce qui suit: i) la médiation a débuté en 2015 et a permis la même année de faire des progrès importants dans le processus d’adoption de la convention collective; ii) l’installation du nouveau conseil de direction de l’institut, nommé à la suite du changement de gouvernement intervenu en janvier 2016, a retardé ce processus; iii) le nouveau conseil de direction de l’institut a décidé que, avant de poursuivre la médiation, il établirait une feuille de route en se fondant sur les avis formulés par les entités compétentes sur la teneur de la convention collective et en tenant compte de l’Accord gouvernemental de maîtrise des dépenses; iv) la médiation a repris en décembre 2016, lorsque le SITRAINFOM a proposé d’appliquer dès 2017 la convention déjà négociée et de verser la prime extraordinaire pour 2015 prévue dans ladite convention tout en dispensant du paiement de la somme correspondante pour 2016; v) le 3 février 2017, le conseil de direction de l’institut a rejeté la proposition du SITRAINFOM au motif que le versement de la prime extraordinaire mettrait en péril l’équilibre de l’institution et a proposé de mettre en place une commission bipartite qui serait chargée d’analyser les documents financiers pertinents et de présenter, dans un délai de vingt jours, des propositions propres à permettre un retour à la négociation collective; et vi) la Commission de traitement des conflits attendait toujours de connaître les résultats des travaux de la commission bipartite pour pouvoir poursuivre la médiation.
4. 341. Le comité note également qu’en février 2018 le gouvernement lui a transmis des renseignements émanant du président de l’institut et du secrétaire général du SITRAINFOM, qui indiquent ce qui suit: i) grâce à l’accompagnement assuré par le nouveau vice-ministre de l’Administration du travail, l’institut et le SITRAINFOM ont repris leurs pourparlers au second semestre 2017; ii) l’institut a déterminé quels fonds propres permettraient de financer raisonnablement l’application de la septième convention collective; iii) selon les services juridiques de l’institut, la convention collective répond aux conditions juridiques et financières énoncées dans la législation; iv) compte tenu de ce qui précède, la convention collective a effectivement été signée le 20 novembre 2017 et approuvée par le conseil de direction de l’institut le 30 novembre 2017; et v) il faut encore que le deuxième tribunal du travail et de la prévoyance sociale qui est saisi du conflit collectif reconnaisse que la signature de la convention collective porte conclusion d’une convention de conciliation mettant fin audit conflit, et que le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale agrée ladite convention collective.
5. 342. Le comité salue les progrès décrits au paragraphe précédent, qui interviennent plus de dix ans après le début de la négociation de la convention collective et plus de quatre ans après la signature de la convention collective dont l’agrément avait finalement été annulé par le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale. Rappelant que le respect mutuel des engagements pris dans les accords collectifs est un élément important du droit de négociation collective et doit être sauvegardé pour fonder les relations professionnelles sur des bases solides et stables [voir Recueil de décisions et principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 940], le comité attend du gouvernement qu’il prenne les mesures nécessaires pour que la convention collective approuvée le 30 novembre 2017 par le conseil de direction de l’institut et par le SITRAINFOM entre en vigueur au plus vite.
6. 343. De manière plus générale, le comité rappelle que, lors de son précédent examen du cas, ayant relevé l’existence de difficultés pour définir, dans le secteur public, les règles applicables en matière de négociation ad referendum et de vérification de la viabilité économique des accords négociés, il a prié le gouvernement de prendre, en concertation avec les organisations syndicales concernées, les mesures nécessaires pour garantir que les procédures de négociation collective dans le secteur public suivent des règles claires qui soient conformes à la fois aux exigences de viabilité financière et au principe de négociation de bonne foi. Le comité note que, en l’espèce, l’accompagnement des parties par le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale permet d’entrevoir le règlement prochain du conflit, mais il observe également que, selon les éléments communiqués par les organisations plaignantes et le gouvernement, une solution n’a été trouvée qu’après une longue période d’incertitude marquée par la signature à deux reprises (en 2013 et 2015) d’accords qui sont finalement restés sans effet après que le conseil de direction de l’institut eut sollicité l’avis de différents organismes publics sur la viabilité financière de la teneur desdits accords. Constatant que ces éléments confirment la nécessité de clarifier les règles applicables à la négociation collective dans le secteur public, et rappelant la possibilité qui s’offre au gouvernement de solliciter l’assistance technique du Bureau, le comité prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires à cet égard, en concertation avec les organisations syndicales concernées.
7. 344. Pour ce qui est de la plainte pénale pour harcèlement, coercition, menace et répression syndicale que le SITRAINFOM a déposée en août 2014 contre le conseil de direction de l’organisme public alors en fonction, le comité prend note des informations que le gouvernement lui a communiquées en janvier 2017 et qui indiquent ce qui suit: i) l’affaire est en cours d’investigation par le ministère public, qui a reçu le 29 octobre 2014 un descriptif des faits dénoncés par M. Marvin Antonio Castañaza Mateo, secrétaire général du SITRAINFOM; et ii) des mesures de sécurité ont été prises en faveur de sept dirigeants du SITRAINFOM. Le comité prend dûment note de ces mesures, mais constate que le ministère public n’a toujours pas pris de décision concernant la plainte susmentionnée, trois ans et demi après son dépôt, et qu’il n’a reçu aucun renseignement sur les démarches autres que l’audition du secrétaire général du SITRAINFOM que le ministère public aurait entreprises pour enquêter sur les faits dénoncés. Rappelant que, lorsqu’elles sont saisies de plaintes en discrimination antisyndicale, les instances compétentes doivent mener immédiatement une enquête et prendre les mesures nécessaires pour remédier aux conséquences des actes de discrimination antisyndicale qui auront été constatés [voir Recueil, op. cit., paragr. 835], le comité prie à nouveau le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour que la plainte déposée par le SITRAINFOM auprès du ministère public fasse l’objet dans les plus brefs délais de toutes les investigations voulues.

Recommandations du comité

1. 345. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité attend du gouvernement qu’il prenne les mesures nécessaires pour que la convention collective approuvée le 30 novembre 2017 par le conseil de direction de l’institut et par le SITRAINFOM entre en vigueur au plus vite.
   • b) Rappelant qu’il peut solliciter l’assistance technique du Bureau, le comité prie à nouveau le gouvernement de prendre, en concertation avec les organisations syndicales concernées, les mesures nécessaires pour que les procédures de négociation collective dans le secteur public suivent des règles claires qui soient conformes à la fois aux exigences de viabilité financière et au principe de négociation de bonne foi.
   • c) Le comité prie à nouveau le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour que la plainte déposée par le SITRAINFOM auprès du ministère public fasse l’objet dans les plus brefs délais de toutes les investigations voulues.