Alegatos: la organización querellante alega que algunas disposiciones de la Ley
de la Lucha contra la Corrupción infringen el derecho a la libertad sindical y de
negociación colectiva de los trabajadores de la construcción al impedir que una asociación
de asalariados se afilie a determinadas organizaciones sindicales, revocar una acreditación
existente, obstaculizar la negociación colectiva y permitir la injerencia del Parlamento en
la gestión de las actividades de una asociación de asalariados
- 142. La queja figura en una comunicación de fecha 13 de marzo de 2013 del
Sindicato Canadiense de Empleadas y Empleados Profesionales y de Oficinas (CTC) (en
adelante, Sindicato Canadiense) en su nombre y en nombre del Sindicato de Empleadas y
Empleados Profesionales y de Oficinas de Quebec (SEPB-Quebec) (en adelante SEPB Quebec)
y del Sindicato de Empleadas y Empleados Profesionales y de Oficinas, sección local 573
(SEPB-CTC-FTQ) (en adelante SEPB-573). También está apoyada por la Federación de
Trabajadores y Trabajadoras de Quebec (en adelante FTQ).
- 143. El Gobierno del Canadá ha enviado las observaciones del gobierno de
Quebec en una comunicación de fecha 6 de febrero de 2014.
- 144. El Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la
protección del derecho espero de sindicación, 1948 (núm. 87), pero no ha ratificado el
Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm.
98).
A. Alegatos de la organización querellante
A. Alegatos de la organización querellante- 145. En su comunicación de fecha 13 de marzo de 2013, el Sindicato
Canadiense denuncia la adopción por el Parlamento de la provincia de Quebec, el 10 de
junio de 2011, de la Ley de Lucha contra la Corrupción, L.Q. 2011, c. 17 (en adelante
Ley Anticorrupción) y alega que algunas disposiciones de la misma violan los principios
de la libertad sindical consagrados en el Convenio núm. 87.
- 146. La organización querellante señala que las organizaciones sindicales
concernidas no han sido verdaderamente consultadas durante el examen del proyecto de Ley
Anticorrupción, por lo que no han tenido tiempo suficiente para preparar las consultas
ante la Comisión de las Instituciones. Las sesiones empezaron a los seis días de la
adopción del principio del proyecto de ley, sin que a continuación tuviese lugar ninguna
consulta seria o de negociación con las organizaciones querellantes, si bien el
legislador había adoptado la ley sabiendo perfectamente que las organizaciones
querellantes se oponían fuertemente a muchas de sus disposiciones. Según el Sindicato
Canadiense, una consulta de buena fe hubiera permitido al legislador y a la parte
sindical disponer de toda la información necesaria para poder adoptar disposiciones
legislativas bien fundamentadas y conformes a la realidad fáctica.
- 147. A este respecto, el Sindicato Canadiense recuerda el contexto en el
que se adoptó la Ley anticorrupción. Tenía por objeto fortalecer las acciones de
prevención y de lucha contra la corrupción en materia contractual en el sector público y
fue adoptada después de que los medios de comunicación de Quebec sacasen a la luz
escándalos en el sector de la construcción que, según el Sindicato Canadiense, en modo
alguno implicaban a los asalariados de la Comisión de la Construcción de Quebec (en
adelante CCQ). La Ley Anticorrupción modificó la Ley sobre las Relaciones de Trabajo, la
Formación Profesional y la Gestión de la Mano de Obra en la Industria de la Construcción
(en adelante Ley R-20), que rige las relaciones de trabajo en el sector de la
construcción constituyendo en el seno de la CCQ una unidad autónoma de verificación con
el cometido de efectuar verificaciones en la industria de la construcción y disponiendo
que sus miembros dejen de pertenecer a la misma unidad de negociación general que los
demás asalariados de la CCQ. La organización querellante se refiere a extractos de los
debates celebrados en la Asamblea Nacional y en la Comisión de Instituciones y señala
que el legislador de Quebec deseaba asegurarse de que los asalariados de la CCQ
asignados a la nueva unidad no pudiesen afiliarse a una asociación representativa o a
una organización a la que estuviese afiliada una asociación representativa. A este
respecto, la organización querellante recuerda las declaraciones del Ministro de
Seguridad Pública de Quebec, según las cuales era importante entender que, por
cuestiones de independencia, los que supervisaban no podían formar parte de la misma
unidad sindical que los supervisados. Según el Sindicato Canadiense, al adoptar las
disposiciones impugnadas, el legislador se basó en premisas equivocadas, puesto que el
personal con funciones de investigación no supervisa a las organizaciones sindicales y
el SEPB-573 que representa a los asalariados de la CCQ no está afiliado a ninguna
asociación representativa o grupo de asalariados de la construcción. La única función
relacionada con las organizaciones sindicales que desempeñan los asalariados de la CCQ
es organizar y supervisar las elecciones, así como comprobar la representatividad de las
asociaciones representativas. Además, el Sindicato Canadiense señala que, en principio,
las disposiciones impugnadas deberían aplicarse únicamente a los miembros de la unidad
autónoma de verificación, a la que se había destinado a cinco asalariados de la CCQ. Sin
embargo, dichas disposiciones no afectan únicamente a los cinco asalariados, sino que se
aplican también al conjunto del personal con funciones de investigación, es decir, a
unas 300 personas, y afectan a los derechos de otros 600 asalariados de la CCQ.
- 148. La organización querellante sostiene principalmente que las
disposiciones de la Ley Anticorrupción infringen la libertad sindical y de negociación
colectiva. Afirma que dichas disposiciones tienen por objeto impedir la afiliación de
una asociación de asalariados a determinadas organizaciones sindicales, revocar una
acreditación sindical existente, obstaculizar la negociación colectiva y permitir la
injerencia del Parlamento en la gestión de las actividades de una asociación de
asalariados, violando los convenios internacionales.
- 149. La organización querellante se opone en particular a los siguientes
artículos de la Ley Anticorrupción:
- — El artículo 61, que modifica el artículo 85
de la Ley R-20. Antes de ser enmendado, el artículo 85 establecía que, a los efectos
de la acreditación que puede otorgarse de conformidad con el Código del Trabajo, el
conjunto de los asalariados de la CCQ constituía una única unidad de negociación,
representada por el SEPB-573 desde 1972. Tras su modificación el 11 de junio de 2011
por el artículo 61 y de nuevo en diciembre de 2011 por la Ley por la que se Elimina
la Colocación Sindical con Miras a Mejorar el Funcionamiento de la Industria de la
Construcción, el artículo 85 estipula que los asalariados de la CCQ autorizados a
ejercer funciones de investigación constituyen una unidad de negociación autónoma a
efectos de la acreditación que puede otorgarse de conformidad con el Código del
Trabajo y que la asociación acreditada para representarlos no puede estar afiliada a
una asociación representativa o a una organización a la que esté afiliada o
vinculada una asociación tal u otra agrupación de asalariados de la construcción, ni
suscribir un acuerdo de servicios con alguna de las mismas.
- — Los artículos
68 y 69, apartado 1, que disponen que el SEPB-573 sigue representando al conjunto de
los asalariados de la CCQ, pero que, a partir del 1.º de septiembre de 2011, ya no
podrá representar al personal con funciones de investigación en la negociación de un
convenio colectivo.
- — El artículo 70, que prevé el cese de la aplicación del
convenio colectivo al personal con funciones de investigación, seis meses después
del 1.º de septiembre de 2011, fecha de entrada en vigor del artículo 61, a menos
que una nueva asociación de asalariados obtenga la acreditación para representar al
personal con funciones de investigación, en cuyo caso, el convenio colectivo
existente seguirá aplicándose hasta que se concluya un nuevo convenio colectivo. Si
no hay convenio colectivo aplicable, los logros de los asalariados no podrán
transferirse.
- — El artículo 71, que obliga a la transferencia de los activos
del SEPB-573 a una asociación acreditada para representar al personal con funciones
de investigación, cuando proceda, en la proporción de los asalariados que el
SEPB-573 deje de representar, sin tomar en consideración las disposiciones previstas
en los estatutos y reglamentos del SEPB-573.
- 150. Por otro lado, el Sindicato Canadiense afirma que al adoptar esta
ley, el gobierno de Quebec ha faltado a sus obligaciones derivadas de la Carta
Canadiense de Derechos y Libertades, y de la Carta Quebequense de Derechos y Libertades,
así como a otros convenios internacionales: 1) al impedir la representación del personal
con funciones de investigación por la asociación de asalariados de su elección
(artículos 68 y 69); 2) al impedir la afiliación de la asociación de trabajadores que
representa al personal con funciones de investigación a la organización de su elección
(artículo 61); 3) al imponer la escisión de la unidad de negociación de manera
discriminatoria, a pesar de las graves repercusiones que ello conlleva para el poder de
negociación del personal con funciones de investigación (artículos 60, 68 y 69); 4) al
prever que el convenio colectivo debidamente negociado dejará de ser aplicable al
personal con funciones de investigación a menos que una nueva asociación obtenga la
acreditación para representarlos (artículo 70), y 5) al imponer la distribución de los
fondos pertenecientes al sindicato (artículo 71).
- 151. La organización querellante sostiene que el derecho a negociar
libremente con el empleador sobre las condiciones de trabajo es un elemento fundamental
de la libertad sindical. El empleador debe reconocer, a efectos de la negociación
colectiva, a las organizaciones que representan a los trabajadores. En el caso que nos
ocupa, los artículos 68 y 69 no sólo escinden la unidad de negociación colectiva, sino
que impiden que la asociación elegida por los asalariados (en este caso, el SEPB-573)
represente a una parte de los asalariados de la CCQ a efectos de la negociación
colectiva. Además, un proceso de negociación colectiva en el que los asalariados no
pueden escoger el agente negociador es contrario a los principios de la libertad
sindical.
- 152. El Sindicato Canadiense explica que esta ley perjudica la libertad
sindical de los asalariados, revocando los derechos vigentes de acreditación del
SEPB-573. Ahora bien, el Sindicato Canadiense señala que la obtención de una
acreditación forma parte de la esencia misma de la libertad que consagran los
instrumentos internacionales. La asociación acreditada se ve repentina y arbitrariamente
privada de su condición de agente negociador al tiempo que los asalariados se ven
privados de su fuerza organizativa. En la práctica, esto equivale a la anulación por vía
legislativa de una acreditación existente, lo que es contrario a los principios de la
libertad sindical.
- 153. Por otro lado, el Sindicato Canadiense alega que a tenor de lo
dispuesto en el artículo 61, la ley priva a los asalariados de su derecho a constituir
una organización y a afiliarse a la organización de su elección, dado que impide que el
sindicato acreditado para representar al personal con funciones de investigación se
afilie a la FTQ. Este tipo de afiliación es esencial para que los trabajadores puedan,
por intermediación de la organización a la que se afilian, promover los intereses
profesionales de los afiliados y trabajar en aras de la promoción social, económica y
política de los trabajadores y las trabajadoras de Quebec, además de luchar contra las
distintas formas de discriminación. La organización querellante recuerda que la FTQ,
habida cuenta de su función de representante ante el gobierno derivada de su importante
grado de representatividad (550 000 miembros distribuidos en los sindicatos afiliados)
en el sector de la construcción, disfruta de una relación de fuerza esencial en las
negociaciones colectivas. Si la asociación que representa al personal con funciones de
investigación no puede afiliarse a la FTQ o a otra central sindical de su elección, los
asalariados se ven privados del derecho a afiliarse a una asociación con un alto grado
de representatividad en el sector y de una relación de fuerza esencial en las
negociaciones colectivas con un organismo del estado de Quebec. La organización
querellante señala asimismo que la asociación del personal con funciones de
investigación también podría beneficiarse de los recursos financieros más importantes de
que dispone la FTQ. Así pues, al prohibir la afiliación de la asociación de asalariados
que representa al personal con funciones de investigación a la organización de su
elección, el gobierno de Quebec infringe el Convenio núm. 87.
- 154. La organización querellante sostiene asimismo que la escisión de la
unidad de negociación constituye un trato discriminatorio según el artículo 2 del
Convenio núm. 87, ya que a los otros asalariados procedentes de ministerios u organismos
invitados a formar parte de los equipos de verificación o de investigación por el
gobierno no se les impide formar parte de las unidades de acreditación general o
afiliarse, a excepción de los asalariados que ejercen funciones de agentes de paz. Así,
por ejemplo, el Sindicato Canadiense indica que los asalariados del Ministerio de
Hacienda o de la Régie du Travail que colaboran con el Comisario en la lucha contra la
corrupción, del mismo modo que el personal con funciones de investigación de la CCQ, no
están sujetos a restricción alguna. De igual modo, algunos asalariados del estado con
competencias para realizar investigaciones forman parte de unidades de acreditación con
otros asalariados que no tienen dichas competencias y pueden afiliarse a organizaciones
sindicales de su elección sin que se lo prohíba ninguna disposición legislativa. Así,
por ejemplo, los inspectores de la Comisión de la Salud y Seguridad en el Trabajo (CSST)
también pueden formar parte de la misma unidad que el conjunto del personal de dicha
organización. Según el Sindicato Canadiense se trata de una incoherencia notable que
demuestra que los asalariados llamados trabajar en la lucha contra la corrupción no
deben necesaria y urgentemente formar parte de unidades de negociación independientes o
estar limitados en su elección de afiliación.
- 155. Además, la organización querellante afirma que, al prever el
artículo 70 de la Ley Anticorrupción que el convenio colectivo debidamente negociado
podría dejar de ser aplicable al personal con funciones de investigación a menos que
dicho personal designe a otra asociación para representarlo, el legislador se otorga
potencialmente el poder de anular unilateralmente las condiciones de trabajo negociadas
por el SEPB-573 desde 1972. Esto atenta grave e irreparablemente contra el derecho a un
proceso de negociación colectiva.
- 156. La organización querellante señala asimismo que, al imponer la
distribución de los fondos pertenecientes al SEPB-573 a tenor de lo dispuesto en el
artículo 71, el legislador se injiere indebidamente en la gestión y el funcionamiento de
la asociación de asalariados violando los principios de la libertad sindical que exigen
la no injerencia de las autoridades públicas en la gestión de las organizaciones de
trabajadores. Una injerencia de estas características no es en modo alguno necesaria,
puesto que los estatutos del SEPB-573 prevén las disposiciones necesarias en relación
con las sumas pertenecientes al sindicato en estas situaciones.
- 157. Por último, la organización querellante argumenta que el único
motivo que puede justificar la aplicación de las disposiciones impugnadas es el estado
de emergencia. Ahora bien, señala que no había estado de emergencia alguno que
justificase la adopción de dichas disposiciones. De hecho, el propio legislador demoró
varios meses la entrada en vigor de las mismas, demostrando con ello que su aplicación
no era urgente en modo alguno. Recuerda que ya se habían adoptado medidas en el seno de
la CCQ para garantizar la independencia de los asalariados, en particular a través de
políticas estrictas para asegurar un tratamiento imparcial de la información y la
obligación de presentar un formulario de declaración de intereses.
- 158. Habida cuenta de lo que antecede, las organizaciones querellantes
piden al Comité que constate que las disposiciones 61, 68, 69, 70 y 71 de la Ley
Anticorrupción son contrarias a los convenios aplicables y a los principios de la
libertad sindical y que recomiende su abrogación o modificación para ajustarlas a dichos
convenios y principios.
B. Respuesta del Gobierno
B. Respuesta del Gobierno- 159. En su comunicación de fecha 6 de febrero de 2014, el Gobierno del
Canadá transmite una respuesta del gobierno de Quebec en la que este último sostiene que
las disposiciones impugnadas de la Ley Anticorrupción no han afectado a los derechos
sindicales de los trabajadores ni los han perjudicado, en particular los derechos
consagrados en el Convenio núm. 87. Señala, básicamente, que la Ley Anticorrupción tiene
por objeto fortalecer las acciones de prevención y de lucha contra la corrupción en
materia contractual en el sector público. El gobierno de Quebec afirma que, con este
fin, la ley modifica, entre otras, la Ley R-20 para constituir, en el seno de la CCQ,
una unidad de verificación autónoma con el cometido de realizar verificaciones en la
industria de la construcción, y a la que se han unido los aproximadamente
300 investigadores de la CCQ. La ley prevé asimismo que los miembros del personal de la
Comisión destinados a dicha unidad ejerzan sus funciones de manera exclusiva y formen
parte de una unidad de negociación sindical autónoma, con el objetivo de garantizar su
total independencia.
- 160. El gobierno de Quebec recuerda el origen y la justificación de la
Ley Anticorrupción. Fue adoptada en un contexto de presuntos fraudes e irregularidades
que implicaban, entre otros, a altas instancias de la ciudad de Montreal y de varios
municipios de Quebec, en el marco de licitaciones y de concesión de contratos en el
sector de la construcción, potencialmente en relación con el crimen organizado. El
gobierno de Quebec explica que la medida que prohíbe que el personal con funciones de
investigación forme parte de la misma unidad de negociación que los demás asalariados de
la construcción pretendía principalmente asegurar la integridad y la transparencia y
evitar cualquier apariencia de conflicto de intereses, ya que hubiese sido paradójico y
contrario al interés público el permitir que los investigadores que formasen parte de la
nueva unidad autónoma de verificación estuviesen afiliados al mismo sindicato que
asalariados susceptibles de ser objeto de una investigación. El gobierno de Quebec
subraya que una práctica de este tipo no es nueva, puesto que en materia de verificación
contable, la Ley del Auditor General, por ejemplo, prevé que el auditor general de
Quebec, cuya misión es principalmente asegurar el control parlamentario de los fondos y
otros bienes públicos, no depende del gobierno de Quebec sino de la Asamblea
Legislativa. Además, esta medida es parte de un conjunto de medidas más amplias que el
gobierno de Quebec ha interrumpido para arrojar luz sobre esta situación y corregirla.
En este contexto se ha creado una comisión de investigación para la concesión y la
gestión de contratos públicos en la industria de la construcción con el cometido de
investigar las presuntas actividades de colusión y corrupción en las que puedan estar
implicados organismos y empresas públicos, y la Unidad Permanente Anticorrupción, una
unidad de élite encargada de coordinar las fuerzas y experiencia del gobierno en la
lucha anticorrupción.
- 161. Además, el gobierno de Quebec sostiene que la creación de una unidad
de negociación sindical autónoma para los asalariados con competencias de investigación
es conforme a los objetivos de la Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción, que ha sido ratificada por el Canadá. Recuerda asimismo que, a tenor de lo
dispuesto en el artículo 6 de la Convención, cada Estado Parte garantizará la existencia
de un órgano u órganos, según proceda, encargados de prevenir la corrupción a los que
otorgará la independencia necesaria para que puedan desempeñar sus funciones sin ninguna
influencia indebida. De igual modo, en virtud del artículo 7 de dicha Convención, cada
Estado Parte procurará adoptar sistemas destinados a promover la transparencia y a
prevenir conflictos de intereses, o a mantener y fortalecer dichos sistemas. De este
modo, al establecer una unidad de negociación sindical autónoma para los asalariados de
la Comisión de la Construcción de Quebec con competencias de investigación, el gobierno
de Quebec perseguía precisamente los objetivos establecidos por la Convención de las
Naciones Unidas contra la Corrupción.
- 162. El gobierno de Quebec se refiere a las siguientes sentencias
emitidas por los tribunales de Quebec. En una sentencia de fecha 25 de agosto de 2011
sobre un caso de petición de nulidad de los seis artículos impugnados de la Ley
Anticorrupción presentada por el SEPB 573 por los mismos motivos que los sometidos al
Comité, la Corte Superior de Quebec ha reconocido que la aplicación de la ley tendría
inconvenientes para el sindicato y algunos de sus miembros. Con todo, tras la revisión
del historial y de los objetivos de dicha ley y tras sopesar los inconvenientes, la
Corte ha considerado prioritario el objetivo más amplio de la ley, a saber, la
protección del público resguardando al personal con funciones de investigación de
influencias indebidas que puedan proceder de elementos nocivos susceptibles de
inmiscuirse en el mundo sindical de la construcción. Para la Corte Superior, el interés
público debe primar sobre el derecho de afiliación sindical de los investigadores de la
Comisión de la Construcción de Quebec.
- 163. El gobierno de Quebec añade que esta misma postura ha sido reiterada
por la Comisión de las Relaciones de Trabajo (en adelante CRT), un organismo judicial
independiente constituido por el Código del Trabajo con el cometido de regular las
relaciones de trabajo colectivas en Quebec. De hecho, en una sentencia de fecha 24 de
septiembre de 2012 sobre dos peticiones de acreditación presentadas simultáneamente el
1.º de septiembre de 2012 por el SEPB-573 y por la sección local 611 del Sindicato de
Empleadas y Empleados Profesionales y de Oficinas para representar a todos los
asalariados (incluido el personal investigador) de la CCQ, la CRT ha reconocido que la
condición y la función de los investigadores a los que se aplica la ley son susceptibles
de provocar situaciones de conflicto de intereses en las que podría cuestionarse la
independencia de estos últimos si se permite su integración en una unidad de negociación
que también agrupe a asalariados que puedan ser objeto de una investigación.
- 164. Esta sentencia de la CRT ha sido objeto de una petición de revisión
judicial ante la Corte Superior de Quebec. En una sentencia de fecha 9 de enero de 2013,
ésta falló que la Ley de Lucha contra la Corrupción no perjudica el derecho de
asociación consagrado en las Cartas Canadiense y Quebequense de Derechos y Libertades
sino que lo modula según la función de los empleados a los que se aplica: «Para que una
medida atente contra el derecho de libertad sindical no basta con que limite el acceso
de un sindicato en particular, sino que debe demostrarse que tiene repercusiones
importantes para el proceso de negociación colectiva al comprometer el derecho de los
trabajadores a asociarse con miras a alcanzar objetivos comunes.». En este contexto, los
asalariados afectados no eran objeto de ninguna restricción a este respecto, y su
libertad para reagruparse con objeto de establecer una relación de fuerza en la
negociación colectiva no resultaba perjudicada en modo alguno.
- 165. El gobierno de Quebec señala que ha sido aceptada una petición de
apelación de dicha decisión de la Corte Superior y que los procedimientos judiciales
prosiguen ante la Cámara de Apelaciones de Quebec.
- 166. Para apoyar sus argumentos, el gobierno de Quebec también se refiere
a un principio del Comité de Libertad Sindical que reconoce la posibilidad de negar a un
grupo de trabajadores el derecho a afiliarse a los mismos sindicatos que los demás
trabajadores, siempre y cuando se cumplan dos condiciones: 1) que tengan derecho a
constituir sus propias organizaciones, y 2) que se trate de una categoría de
trabajadores que no esté definida en términos demasiado generales.
- 167. El gobierno de Quebec sostiene que estas dos condiciones se cumplen
por completo en el caso objeto de examen. Por una parte, el personal con funciones de
investigación tenía derecho a constituir su propia organización que, de hecho, se creó,
ya que el 29 de mayo de 2013 la CRT otorgó la acreditación correspondiente al Sindicato
de Personal con Funciones de Investigación de la CCQ. Por otra parte, al estar reservada
únicamente al personal con funciones de investigación, y por consiguiente, ser una
unidad de negociación limitada, se cumple también la segunda condición, según la cual la
categoría de personal no debe estar definida en términos demasiado generales.
- 168. En cuanto al alegato de que la Ley Anticorrupción se adoptó sin
consultar verdaderamente a los sindicatos interesados, el gobierno de Quebec señala que
las organizaciones querellantes pudieron participar, entregar y presentar su memoria
ante la Comisión Parlamentaria constituida para examinar el proyecto de ley.
- 169. En conclusión, el gobierno de Quebec alega que las medidas aplicadas
a tenor de lo dispuesto en la Ley Anticorrupción no violan las disposiciones del
Convenio núm. 87 en la medida en que tienen especialmente por objeto preservar el
interés público, protegiendo al personal con funciones de investigación de toda
influencia indebida y garantizando al mismo tiempo un mínimo de transparencia, de
neutralidad, de rigor y de independencia del sistema de investigación.
C. Conclusiones del Comité
C. Conclusiones del Comité- 170. El Comité observa que, según la organización querellante, algunas
disposiciones de la Ley Anticorrupción promulgada por el gobierno de Quebec violan el
derecho de libertad sindical y de negociación colectiva de los trabajadores de la
construcción. El Comité observa asimismo que, en respuesta, el gobierno de Quebec
sostiene que la Ley Anticorrupción fue adoptada en un contexto de presuntos casos de
corrupción y fraude en el ámbito de la construcción con la implicación de las más altas
autoridades de la ciudad de Montreal y potencialmente en relación con el crimen
organizado, con objeto de preservar el interés público, protegiendo al personal con
funciones de investigación encargado de realizar las verificaciones en el sector de la
construcción de toda influencia indebida.
- 171. El Comité observa que, según la organización querellante, desde un
principio las organizaciones sindicales concernidas no fueron realmente consultadas por
el gobierno de Quebec, por lo que no tuvieron más que seis días para prepararse para las
consultas ante la Comisión de las Instituciones a cargo del examen del proyecto de Ley
Anticorrupción. A este respecto, el Comité señala que el gobierno de Quebec sostiene que
las organizaciones querellantes pudieron participar, entregar y presentar su memoria
ante la Comisión Parlamentaria constituida para examinar el proyecto de ley en
cuestión.
- 172. El Comité observa que, según la organización querellante, los
artículos 68 y 69 de la Ley Anticorrupción tienen por objeto escindir la unidad de
negociación colectiva, impidiendo con ello que la asociación elegida por los asalariados
(SEPB-573) represente a una parte de los asalariados de la CCQ en la negociación
colectiva. A este respecto, el Comité toma nota de la respuesta del gobierno de Quebec
que indica que, en sus esfuerzos por fortalecer las acciones de prevención y de lucha
contra la corrupción en materia contractual en el sector público, ha decidido, entre
otras cosas, constituir, en el seno de la Comisión de la Construcción de Quebec, una
unidad autónoma de verificación a la que se designarán algunos miembros de la CCQ que
ejercerán sus funciones de manera exclusiva, de ahí la necesidad de crear una unidad de
negociación sindical autónoma con objeto de asegurar su total independencia. Según el
gobierno de Quebec, hubiese sido paradójico y contrario al interés público el permitir a
los investigadores integrantes de dicha unidad estar afiliados al mismo sindicato que
los trabajadores susceptibles de ser objeto de una investigación.
- 173. El Comité toma nota de las distintas sentencias emitidas por los
tribunales e invocadas por el gobierno de Quebec en su respuesta. El Comité toma nota
asimismo de la sentencia de la Corte Superior de Quebec de fecha 25 de agosto de 2011
que, a cargo de una petición de nulidad de las disposiciones impugnadas de la Ley
Anticorrupción, «consideró prioritario el objetivo más amplio de la ley, a saber, la
protección del público resguardando al personal con funciones de investigación de
influencias indebidas de elementos corruptos del mundo sindical de la construcción»
(párrafo 85 de la sentencia). Aunque reconoce que de la aplicación pueden derivarse
inconvenientes, la Corte sostiene que el interés público debe primar sobre el derecho de
afiliación sindical de los investigadores de la CCQ y concluye por consiguiente que «la
preponderancia de los inconvenientes favorece el mantenimiento de la aplicación de las
disposiciones impugnadas» (párrafo 86 de la sentencia).
- 174. El Comité toma nota también de la decisión de la CRT de fecha 24 de
septiembre de 2012 que rechaza una petición de acreditación del SEPB-573 por la que este
último pretendía representar a todos los asalariados de la CCQ, incluido el personal con
funciones de investigación. La CRT reconoce que la condición y la función de los
investigadores a los que se refiere la ley son susceptibles de provocar conflictos de
intereses que podrían hacer cuestionar su independencia si formasen parte de la misma
unidad de negociación que los demás asalariados. Así pues, «incluso en perjuicio de la
libertad sindical de estos últimos» (párrafos 78 y 218 de la decisión), este perjuicio
queda justificado a tenor de lo dispuesto en el artículo 1 de la Carta Canadiense de
Derechos y Libertades y en el artículo 9.1 de la Carta Quebequense de Derechos y
Libertades de la persona, que permiten limitar los derechos enunciados de manera
razonable.
- 175. El Comité observa que esta decisión de la CRT ha sido sometida a
revisión ante la Corte Superior de Quebec. A diferencia de la CRT, la Corte Superior se
ha pronunciado únicamente sobre el apartado 2 del artículo 85 de la Ley R-20, en su
versión modificada. En una sentencia de fecha 9 de enero de 2013 dicta que esta
disposición no perjudica el derecho de asociación reconocido en la Carta Canadiense y la
Carta Quebequense sino que más bien lo modula según las funciones de los empleados
concernidos; éstos siguen siendo libres de reagruparse entre ellos para establecer una
relación de fuerza en la negociación colectiva de sus condiciones de trabajo. Además, la
Corte dictó que «incluso en el supuesto de perjuicio contra la libertad sindical, este
perjuicio está justificado en virtud del artículo 1 de la Carta Canadiense y del
artículo 9.1 de la Carta Quebequense» (párrafo 179 de la sentencia).
- 176. A este respecto, la Corte recuerda que cuando se establece que
existe perjuicio a un derecho o a una libertad garantizados por la Carta, dicho
perjuicio se considerará justificado si se demuestra: 1) que el objetivo de la ley es
urgente y real; b) que existe un vínculo racional entre dicho objetivo y los medios
elegidos por el legislador para alcanzarlo; c) que la ley impugnada sólo perjudica
mínimamente el derecho o la libertad garantizados, y d) que hay proporcionalidad entre
el objetivo de la ley y las medidas que prevé. Según la Corte «está claro que el
objetivo general de la ley es la lucha contra la corrupción, que mina la democracia al
atacar su mismo funcionamiento. El objetivo del legislador, que es adoptar medios para
atajarla, prevenirla y no únicamente para castigar a los culpables, constituye un
objetivo real y urgente» (párrafos 127 y 158 de la sentencia). En segundo lugar, a la
espera de determinar si existe un vínculo racional entre dicho objetivo y los medios
elegidos por el legislador para alcanzarlo, la Corte estima que «la existencia de un
vínculo racional resultaba evidente: si se cortan los lazos pueden impedirse los
conflictos de interés» (párrafo 161 de la sentencia).
- 177. Seguidamente, la Corte examina si se ha demostrado que los medios
elegidos por el legislador sólo perjudican mínimamente el derecho en cuestión y si
dichos medios se han adaptado cuidadosamente al objetivo fijado. A este respecto, la
Corte recuerda que «tal como afirma el Tribunal Supremo, el ejercicio que debe llevar a
cabo el Tribunal no es elegir la intervención menos perjudicial en términos absolutos,
sino asegurar que la intervención elegida por el legislador forma parte de las distintas
soluciones razonables que se ofrecían. En este caso, la intervención elegida por el
legislador, a saber, la creación de una unidad de negociación autónoma y la prohibición
de afiliarse a una asociación que represente a los trabajadores de la construcción, son
posiblemente las únicas intervenciones, de entre las propuestas, susceptibles de
establecer la distancia necesaria entre los miembros del personal con funciones de
investigación y su investigación. Así, por ejemplo, está claro que el establecimiento de
un código deontológico no incitará a un inspector, por ejemplo, a rendirse a una presión
indebida de un representante de la misma familia sindical, al igual que no lo hará la
aplicación de medidas disciplinarias si esto ocurriese. Además, el método escogido por
el legislador se aplica únicamente a los miembros del personal con funciones de
investigación y no a todo el personal de la CCQ. Con todo, es menos perjudicial que esta
alternativa. La parte demandante SEPB-573 hubiese preferido otras medidas de aplicación
más limitadas, aplicables, por ejemplo, únicamente a los empleados de la unidad
autónoma. Ahora bien, según la Corte, con esta solución no se hubiesen logrado los
objetivos de la ley, mucho más amplios de lo que deseaba la parte demandante. Así pues,
la medida elegida por el legislador forma parte de las diversas soluciones razonables
posibles, por lo que se cumple el criterio de perjuicio mínimo» (párrafos 170-174 de la
sentencia).
- 178. En relación con el último criterio relacionado con la
proporcionalidad entre el objetivo de la ley y las medidas previstas por la misma, la
Corte señala que «en esta etapa es cuando el logro del objetivo puede sopesarse en
función de su repercusión para el derecho en cuestión» (párrafo 175 de la sentencia).
Tras haber demostrado, por un lado, los efectos beneficiosos del artículo 85 suscritos
en el marco de la lucha contra la corrupción al aislar a algunas personas de entre las
que más posibilidades tienen de verse enfrentadas a situaciones relacionadas con la
corrupción y, por otro lado, la ventaja de la afiliación, la Corte ha dictado que «la
balanza se inclina a favor de la ley» (párrafo 178 de la sentencia) habida cuenta de que
los miembros de la parte demandante SEPB-573 conservan los mismos derechos que los demás
trabajadores y pueden incluso afiliarse a la asociación de su elección, salvo las cinco
organizaciones que representan a los trabajadores del sector en el que actúan como
supervisores o investigadores. Así pues, para la Corte Superior, en caso de perjuicio,
éste estaría justificado a tenor de lo dispuesto en el artículo 1 de la Carta Canadiense
y del artículo 9.1 de la Carta Quebequense.
- 179. El Comité observa que esta sentencia de la Corte Superior ha sido
objeto de apelación por el SEPB-573 ante la Cámara de Apelaciones de Quebec, que la ha
desestimado en una sentencia de fecha 25 de febrero de 2014. En un primer momento, la
Cámara de Apelaciones procede a un análisis de la jurisprudencia canadiense pertinente
y, refiriéndose a varios convenios internacionales ratificados por el Canadá, como el
Convenio núm. 87, concluye que «el apartado 85(2) de la Ley R-20 (en su versión
modificada) perjudica la libertad sindical» (párrafo 76 de la sentencia). Seguidamente,
al aplicar el criterio desarrollado por el Tribunal Supremo en la sentencia R contra
Oakes, la Cámara de Apelaciones determina que el perjuicio a dicho derecho está
justificado. Concluye, al igual que la Corte Superior, que en el presente caso, «las
violaciones de la Carta Canadiense son razonables y justificables en una sociedad libre
y democrática» (párrafo 79 de la sentencia). La Cámara de Apelaciones recuerda, en línea
con la Corte Superior, que «a los asalariados no se les impide afiliarse a cualquier
sindicato, pueden hacerlo a organizaciones distintas de las cinco organizaciones
representativas del medio en el que ejercen sus competencias de supervisores y de
investigadores» (párrafo 108 de la sentencia).
- 180. El Comité considera que, en el presente caso y teniendo en cuenta el
objetivo de preservar la independencia del personal con funciones de investigación, el
haber creado una unidad de negociación especial con una restricción en la elección de
los sindicatos a los que puede afiliarse, a condición de que pueda constituir su propia
organización, no es necesariamente incompatible con las disposiciones del artículo 2 del
Convenio núm. 87 y del artículo 4 del Convenio núm. 98. El Comité observa que, en el
presente caso, el personal con funciones de investigación ha podido efectivamente crear
su propia organización, puesto que la CRT aprobó, el 29 de mayo de 2013, una petición de
acreditación presentada por el Sindicato del Personal con Funciones de Investigación de
la CCQ.
- 181. El Comité también toma nota del alegato de la organización
querellante según el cual el gobierno de Quebec se habría injerido en la gestión y en el
funcionamiento del SEPB-573, imponiendo, en virtud del artículo 71 de la Ley
Anticorrupción, la distribución de los fondos pertenecientes al sindicato. El Comité
señala que, según la organización querellante, los estatutos incluyen disposiciones que
prevén el destino de los fondos del sindicato en tales circunstancias. El Comité toma
nota de que el gobierno de Quebec no ha remitido respuesta alguna a dicho alegato, y
habida cuenta de lo que antecede, considera que la redistribución del patrimonio
sindical prevista en el apartado 3 del artículo 71 es equitativa.
- 182. El Comité toma nota asimismo de los alegatos de la organización
querellante según los cuales, el artículo 61 de la Ley Anticorrupción infringe el
derecho de una organización de trabajadores a afiliarse a una federación de su elección,
en la medida en que impide que el sindicato acreditado para representar al personal con
funciones de investigación se afilie a la FTQ. Según la organización querellante, la
FTQ, habida cuenta de su peso (550 000 miembros repartidos entre los sindicatos
afiliados) y su condición de representante ante el gobierno de Quebec, es una
interlocutora de talla con una relación de fuerza significativa en las negociaciones
colectivas, y de afiliarse a la misma, la asociación que representa al personal con
funciones de investigación saldría beneficiada en lo que respecta a la promoción social,
económica y política de sus trabajadores y trabajadoras afiliados. El Comité toma nota
de la respuesta del gobierno de Quebec, que señala que debe existir una perfecta
«impermeabilidad» entre los empleados con competencia para realizar investigaciones y
los demás trabajadores de la construcción a fin de asegurar la integridad de dichos
investigadores, la transparencia, la neutralidad y la independencia del sistema de
investigación y evitar así toda apariencia de conflicto de intereses. El Comité recuerda
el principio general según el cual toda organización de trabajadores debe tener el
derecho a ingresar en la federación o confederación de su preferencia, sin perjuicio de
los estatutos de la organización interesada y sin autorización previa. Incumbe a las
federaciones y a las confederaciones decidir si aceptan o no la afiliación de la
organización interesada, de conformidad con sus propios reglamentos y estatutos [véase
Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición,
2006, párrafo 722]. Al tiempo que toma nota de las decisiones judiciales antes
mencionadas, el Comité toma nota con preocupación de que el artículo 85 de la Ley R-20,
tal como fue enmendado por el artículo 61 de la Ley Anticorrupción, restringe los
derechos del Sindicato del Personal con Funciones de Investigación de afiliarse a la
federación de su elección y de ver garantizada su representación efectiva a un nivel
superior. Considerando que el interés por garantizar la independencia a través de la
creación de una unidad de negociación autónoma con su propia unidad de representación no
debería obstaculizar el derecho de los investigadores a afiliarse a un nivel superior,
el Comité pide al Gobierno que obtenga del gobierno de Quebec informaciones sobre la
manera con la cual se garantiza en la práctica el derecho del Sindicato del Personal con
Funciones de Investigación a afiliarse a la federación de su elección.
Recomendación del Comité
Recomendación del Comité- 183. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al
Consejo de Administración a que apruebe la recomendación siguiente:
- El Comité
pide al Gobierno que obtenga del gobierno de Quebec informaciones sobre la manera
con la cual se garantiza en la práctica el derecho del Sindicato del Personal con
Funciones de Investigación a afiliarse a la federación de su elección y que le
mantenga informado al respecto.
