Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 360, June 2011

Case No 2787 (Chile) - Complaint date: 27-MAY-10 - Closed

377. La plainte figure dans une communication de l’Association nationale des fonctionnaires de l’Institut national des sports (ANFUCHID) datée du 27 mai 2010. L’ANFUCHID a envoyé des informations complémentaires dans une communication datée du 14 juillet 2010.

1. 377. La plainte figure dans une communication de l’Association nationale des fonctionnaires de l’Institut national des sports (ANFUCHID) datée du 27 mai 2010. L’ANFUCHID a envoyé des informations complémentaires dans une communication datée du 14 juillet 2010.
2. 378. Le gouvernement a envoyé ses observations dans une communication datée du 12 novembre 2010.
3. 379. Le Chili a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 380. Dans sa communication du 27 mai 2010, l’Association nationale des fonctionnaires de l’Institut national des sports (ANFUCHID), organisation professionnelle des fonctionnaires publics de l’Institut national des sports, indique qu’elle avait conclu, le 9 mai 2008, un protocole d’accord avec l’Institut national des sports, instrument qui a été signé, au nom de l’Etat du Chili, par le directeur national de l’institut, le directeur juridique du Secrétariat général du gouvernement et, au nom des travailleurs, par le président de l’ANFUCHID et par le président national du Rassemblement national des employés publics (ANEF).
2. 381. L’organisation plaignante indique que les principaux aspects du protocole ainsi conclu avaient trait à: la carrière des fonctionnaires (et à l’obligation consécutive de respecter l’accès à la carrière administrative par la voie du concours public); la mise en place d’une série d’ateliers conjoints en vue de l’amélioration de l’institution (plan stratégique annuel, programme d’amélioration de la gestion, etc.); l’exécution de certaines tâches en attente (essentiellement des procédures sommaires dont les délais sont échus); l’amélioration des droits des travailleurs (limitations du licenciement, augmentation des rémunérations, etc.), le respect de l’immunité syndicale et, d’une manière générale, des droits établis par la loi sur les associations de fonctionnaires (loi no 19296). En outre, l’alinéa 22 du protocole en question prévoyait expressément que l’inexécution du protocole de la part de l’institut habiliterait l’ANFUCHID à engager de telles actions qu’il estimerait opportunes, compte tenu en particulier des dispositions de la convention no 151 de l’Organisation internationale du Travail.
3. 382. L’organisation plaignante informe que, le 11 mars 2010, le Président de la République alors en exercice a nommé un nouveau directeur national de l’institut, qui a été investi de sa charge le jour même. Le 11 avril 2010, le directeur national a eu une réunion avec les instances dirigeantes nationales de l’ANFUCHID et leur a fait savoir qu’il n’adhérerait pas au protocole parce que cet accord avait été souscrit par le directeur précédent et non par lui personnellement, de sorte qu’il ne considérait pas que cet instrument était juridiquement contraignant à son égard. L’ANFUCHID allègue que, depuis cette déclaration, l’institut n’a pas appliqué le protocole, notamment en ce qui concerne la carrière des fonctionnaires, et a ainsi engagé au moins neuf personnes sans procéder à aucun concours.
4. 383. L’organisation plaignante ajoute que, devant la commission des sports de la Chambre des députés, le directeur a à nouveau affirmé que le protocole, ayant été conclu avec l’ANFUCHID par son prédécesseur, n’avait pas à ses yeux un caractère obligatoire. Il a déclaré textuellement qu’«il s’agit d’un accord conclu entre le précédent directeur, Jaime Pizarro, et l’ANFUCHID. Il s’agit d’un accord auquel je n’ai pas souscrit et, en ce sens, je ne suis pas lié par ses termes». Cette déclaration a été faite le 12 mai 2010. L’ANFUCHID allègue aussi que, le 25 mai 2010, le directeur a signifié leur licenciement à 20 fonctionnaires, tous engagés en tant que contractuels, mesure qui viole expressément la clause 11 du protocole, qui dispose qu’aucun fonctionnaire inscrit sur la liste 1 ne peut être licencié sans une procédure administrative déterminant sa responsabilité.
5. 384. Par communication datée du 14 juillet 2010, l’ANFUCHID envoie une copie du recours en protection interjeté devant la Cour d’appel de Santiago.

B. Réponse du gouvernement

1. 385. Dans sa communication du 12 novembre 2010, le gouvernement rappelle que, conformément aux dispositions de l’article 7 de la convention no 151, le cadre des négociations entre les autorités publiques et les organisations de salariés est circonscrit aux «... conditions d’emploi [...] ou de toute autre méthode permettant aux représentants des agents publics de participer à la détermination desdites conditions». En utilisant l’«élément littéral et logique» comme règle d’herméneutique universellement acceptée, on constate que l’extension de l’expression «conditions d’emploi» pourrait difficilement inclure la possibilité que – au moyen d’un accord entre fonctionnaires et autorités publiques – on limitât les attributions conférées par la loi à une autorité en vue de l’accomplissement correct de sa charge. Lesdites attributions, qui ne confèrent assurément pas aux autorités la faculté d’établir de manière unilatérale les conditions de travail dans le service, confèrent assurément à ces autorités les pouvoirs inhérents à ceux d’une charge de direction, tels que le pouvoir de nommer et celui de licencier le personnel de l’institution et ce, sans qu’il soit porté atteinte à ce que l’ordre juridique a expressément établi. Ainsi, la loi no 19712 de 2005, dite loi sur le sport, prévoit dans son article 20 alinéa b) au nombre des attributions du directeur général celle de «nommer et engager du personnel, mettre un terme à ses services et appliquer les mesures disciplinaires qui s’imposent conformément aux normes statutaires qui les régissent».
2. 386. Le gouvernement ajoute que, en accord avec ce qui est exposé au paragraphe qui précède, l’hypothèse d’une limitation des attributions inhérentes à l’autorité en question par la voie d’un accord entre cette autorité et les fonctionnaires impliquerait une atteinte au principe de légalité consacré par l’ordre juridique, notamment par l’article 6 de la Constitution politique et de la République du Chili, qui dispose que: «les organes de l’Etat doivent soumettre leur action à la Constitution et aux normes édictées conformément à celle-ci et garantir l’ordre institutionnel de la République» et que, de même, une telle limitation impliquerait la négation des attributions et prérogatives conférées à cette autorité par la loi pour l’exercice de sa charge et le bon accomplissement de celle-ci. Une telle atteinte procéderait du vice de nullité de droit public, selon la législation nationale en vigueur.
3. 387. Faisant écho à ce qui précède, la loi no 18575, loi organique constitutionnelle fixant les bases générales de l’administration de l’Etat – dont le texte refondu, coordonné et systématisé a été fixé par le décret ayant force de loi no 1/19653 de 2000 du ministère du Secrétariat général de la Présidence – prescrit dans son article 2 que «les organes de l’administration de l’Etat conformeront leur action à la Constitution et aux lois, devront agir dans les limites de leur compétence et n’auront pas plus d’attributions que celles qui leur auront été expressément conférées dans l’ordre juridique. Tout abus ou excès dans l’exercice de leur pouvoir donnera lieu aux actions et recours correspondants.»
4. 388. D’autre part, si l’on se place du point de vue de la législation interne sur les associations de fonctionnaires de l’administration publique (loi no 19296), il ressort que les finalités principales desdites entités sont de «promouvoir l’amélioration économique de leurs affiliés ainsi que leurs conditions de vie et de travail»; «permettre le perfectionnement de leurs membres»; «recueillir des informations sur l’action du service public correspondant et sur les plans, programmes et résolutions relatifs à leurs fonctionnaires»; «signaler, devant les autorités compétentes, tout non-respect des normes du statut administratif et des autres instruments qui établissent les droits et obligations des fonctionnaires» et «représenter les fonctionnaires dans les organismes et entités dans lesquels la loi les autorise à participer», avec la possibilité, «à la demande de l’intéressé, d’assurer la représentation des membres pour exercer, devant le Contrôleur général de la République, le recours en réclamation prévu dans le statut administratif».
5. 389. Le gouvernement déclare que, comme on peut le constater à la lecture de cette disposition, les actions qui incombent aux associations de fonctionnaires ont trait à la promotion des intérêts de leurs membres et au contrôle de l’application des normes concernant le personnel, entre autres et, à l’instar de la convention no 151, ne comporte aucun élément qui permettrait d’établir la faculté de restreindre des attributions inhérentes à une autorité au moyen d’un instrument infralégal.
6. 390. En ce qui concerne l’exécution par le gouvernement du Chili de ce qui est prévu par la convention no 151 et par la loi no 19296 sur les associations de fonctionnaires de l’administration de l’Etat, il convient de souligner en l’espèce que le service public en question a pleinement respecté l’application du droit d’association de ses fonctionnaires, notamment en ce qui concerne les dispositions de cette convention internationale qui se rapportent à la protection adéquate contre tout acte de discrimination antisyndicale dans l’emploi, respectant la totale indépendance de l’association de fonctionnaires vis-à-vis des autorités publiques, accordant aux représentants des organisations reconnues de fonctionnaires les facilités nécessaires au déploiement rapide et efficace de leurs fonctions pendant les heures de travail ou en dehors de celles-ci. De fait, l’association de fonctionnaires a été en mesure de faire les représentations qu’elle a estimé pertinentes, jouissant d’une complète autonomie par rapport aux autorités publiques, sur la base des règles édictées par ses propres statuts et les normes nationales auxquelles celles-ci doivent se conformer, de sorte que l’on ne saurait dire en quoi, sur la base même des termes de la plainte portée par l’ANFUCHID, les droits afférents à la liberté syndicale auraient pu être lésés.
7. 391. Le gouvernement indique, en ce qui concerne les attributions spécifiques conférées par la loi au directeur national pour engager du personnel, que l’article 17 de la loi no 18834 portant statut administratif traite de la manière d’accéder à la carrière de fonctionnaire. Ceci ne veut pas dire que la loi n’envisage pas d’autres modalités d’accès à la fonction publique, cette dernière nécessitant pour son bon fonctionnement des charges présentant des attributions et des prérogatives distinctes dont la nature ne permet pas d’englober tous les travailleurs concernés dans la réglementation relative à la «carrière de fonctionnaire». C’est ainsi que l’ordre administratif permet d’engager du personnel selon des modalités autres que celles qui sont prévues pour la carrière de fonctionnaire, comme peut l’être, par exemple, le personnel «contractuel» et le personnel «de confiance exclusive». L’article 20, alinéa b), de la loi sur le sport le confirme, puisqu’il prévoit parmi les pouvoirs du directeur national le pouvoir qui consiste à «nommer et engager du personnel, mettre un terme à ses services et appliquer les mesures disciplinaires qui s’imposent conformément aux normes statutaires qui les régissent».
8. 392. S’agissant des attributions spécifiques conférées par la loi au directeur national en matière de cessation des fonctions, le gouvernement indique à propos de la décision prise par la direction nationale de notifier à 20 fonctionnaires leur licenciement de l’institut, en les informant le 24 mai 2010 qu’il sera mis un terme à leurs fonctions, en raison du fait que leurs services ne sont plus nécessaires, que cette situation résulte de la restructuration fonctionnelle déployée au sein de l’Institut national des sports du Chili, conformément aux dispositions de l’article 31 de la loi organique constitutionnelle fixant les bases générales de l’administration de l’Etat. Les fonctionnaires qui ont été informés de leur licenciement avaient été engagés sous le régime du personnel «contractuel», régime au sujet duquel la résolution no 3561 du 24 novembre 2009 – portant prorogation de l’engagement des fonctionnaires en question – comportait la formule «tant que les services des intéressés seront nécessaires».
9. 393. Le gouvernement ajoute qu’il convient de signaler que le Contrôleur général de la République a pris raison de la résolution no 107 de 2010 de l’Institut national des sports du Chili, qui envisageait la possibilité de la cessation anticipée des services contractuels des fonctionnaires en question, considérant qu’elle était conforme au droit en vigueur et à la jurisprudence en la matière. La jurisprudence judiciaire, quant à elle, se révèle également constante en ce que de nombreux jugements déclarent qu’un engagement contractuel comportant la clause «tant que les services de l’intéressé seront nécessaires» crée un lien juridique soumis au pouvoir discrétionnaire de l’entité publique, soumission qui, si l’on se réfère aux concepts du droit civil, engendre deux modalités: un délai d’expiration (le 31 décembre, date à laquelle prennent fin tous les contrats conclus sous le régime contractuel) et une condition résolutoire (que les services des intéressés ne soient plus nécessaires). Ces modalités reflètent le caractère essentiellement transitoire des emplois contractuels, caractéristique qui est expressément consacrée aux articles 3, alinéa c), et 10 de la loi no 18834 portant statut administratif. Pour confirmer ce qui précède, on évoquera l’arrêt de la Cour suprême Rol no 25-2004 sur le recours en protection (rejeté) du 20 janvier 2004, ainsi conçu: «Le caractère transitoire inhérent aux emplois contractuels a conduit le Contrôleur général de la République à décider dans des cas semblables que “le personnel ainsi engagé voit ses fonctions prendre fin automatiquement au 31 décembre, à moins d’une prorogation dudit engagement contractuel ou à moins que l’acte d’engagement ne stipule expressément une date antérieure à cette échéance” (jugement 14120 de 1993); qu’“il incombe à l’autorité qui engage le fonctionnaire de statuer de manière souveraine sur l’intérêt de la prorogation d’un engagement contractuel et, dans la négative, les fonctions du fonctionnaire intéressé prennent fin de droit” (14036/93); que “ce délai de trente jours n’est exigé que pour statuer sur la prorogation de l’engagement contractuel et non pour notifier le non-renouvellement dudit engagement contractuel”, et quand l’engagement contractuel a été prorogé moyennant la formule “tant que les services de l’intéressé seront nécessaires”, l’autorité pourra y mettre fin à tout moment. Le même principe s’applique à la prorogation (1932/92).» Dans le même sens, la plus haute juridiction de la République, dans ses arrêts Rol no 802-93, déclare: «Il découle de la lettre de l’article 9 du statut administratif, approuvé par la loi no 18834, (actuellement article 10) que les emplois contractuels dureront au maximum jusqu’au 31 décembre de chaque année seulement, rien n’empêchant d’en réduire davantage la durée; d’autre part, le Contrôleur général de la nation a émis une décision, comme il ressort de la publication Le statut administratif interprété (feuillets 33 et 34), donnant l’interprétation suivante de l’article 9: le fonctionnaire engagé selon le régime contractuel jouit, tant qu’il exerce selon ce régime, des droits consacrés par l’article 37 du statut administratif (73034/61); enfin, l’expiration des fonctions de l’intéressé ne peut procéder que de l’une des causes prévues par le décret ayant force de loi no 338 de 1960 (32341/65) à moins que l’engagement contractuel ait été établi moyennant la formule “tant que les services de l’intéressé seront nécessaires”, auquel cas la cessation desdits services interviendra à compter de la notification à l’intéressé de l’application intégrale du décret ou de la résolution qui en dispose ainsi (31364/66, 85703/63). Si l’on se réfère au droit en vigueur, le décret no 345 qui est contesté par cette voie et en ce qu’il émane de l’autorité correspondante, laquelle a agi dans les limites de ses pouvoirs et attributions, on ne peut considérer que l’acte administratif en question est illégal ou arbitraire et, par voie de conséquence, il serait inutile et superflu d’analyser si, par suite de cet acte administratif, les droits fondamentaux invoqués par la partie requérante ont été lésés.»
10. 394. Le gouvernement signale que la situation des «fonctionnaires de carrière» est tout à fait différente, puisque ceux-ci, conformément à l’article 81 de la loi no 18834 portant statut administratif, jouissent, selon la nature de leurs fonctions, de la stabilité dans l’emploi, comme il ressort de l’article 136 de ladite loi, qui ne prévoit pour le licenciement que des causes d’ordre disciplinaire. En conclusion, la décision contestée constitue finalement un acte légitime du service public, résultant purement et simplement de l’application concrète de fonctions prévues par la loi et de compétences exercées dans le cadre juridique en vigueur, dans le plein respect des traités internationaux en vigueur dans ce domaine.
11. 395. Le gouvernement déclare également que, dans son libellé, la plainte n’indique pas en quoi il y aurait eu atteinte à la convention no 87 et qu’il convient de reconnaître que le gouvernement chilien a appliqué scrupuleusement les dispositions et principes consacrés dans ledit instrument, reconnaissant et soutenant la liberté syndicale, qui est une garantie fondamentale consacrée par l’article 19 de la Constitution politique de la République du Chili. S’agissant du recours en protection formé par l’ANFUCHID devant la Cour d’appel de Santiago en raison du caractère présumé arbitraire et illégal du licenciement des fonctionnaires intéressés, celui-ci a été déclaré recevable le 11 juillet 2010, mais cela ne préjugeait aucunement du sens dans lequel ce tribunal se prononcerait sur le fond. Cela permettrait seulement le traitement du recours présenté car il réunissait les conditions de forme requises pour autoriser la présentation des pièces justificatives. Le gouvernement indique que, ultérieurement, par décision du 1er octobre 2010, la Cour d’appel s’est prononcée sur le fond de l’affaire, déboutant les requérants et, au surplus, les condamnant aux dépens. Enfin, par un arrêt du 29 octobre 2010, la Cour suprême a confirmé le jugement dont il avait été interjeté appel le 1er octobre 2010, résolvant la question portée aujourd’hui à la connaissance du comité, la présentation éventuelle de tout nouveau recours dans cette affaire ne présentant visiblement aucun intérêt.

C. Conclusions du comité

1. 396. Le comité observe que, dans le présent cas, l’organisation plaignante allègue que, en violation des dispositions d’un protocole d’accord qu’elle avait conclu, le 9 mai 2008, avec l’Institut national des sports, les autorités arrivées au pouvoir le 11 mars 2010 ont procédé au licenciement de 20 fonctionnaires contractuels (selon l’organisation plaignante, la clause 11 du protocole énonçait qu’aucun fonctionnaire inscrit sur la liste 1 ne peut être licencié sans une procédure administrative déterminant sa responsabilité), après quoi elles ont engagé au moins neuf personnes sans procéder à aucun concours (sur ce point, l’organisation plaignante ne mentionne pas la clause de l’accord qui aurait été violée).
2. 397. A cet égard, le comité note que le gouvernement déclare que: 1) la loi no 19712 de 2005, dite loi sur le sport, prévoit au nombre des attributions du directeur général celle de nommer et engager du personnel, mettre un terme à ses services et appliquer les mesures disciplinaires qui s’imposent conformément aux normes statutaires qui les régissent; 2) l’hypothèse d’une limitation des attributions inhérentes à l’autorité en question par la voie d’un accord entre cette autorité et les fonctionnaires impliquerait une atteinte au principe de légalité consacré par l’ordre juridique en même temps que la négation des attributions et prérogatives conférées à cette autorité par la loi pour l’exercice de sa charge et le bon accomplissement de celle-ci; 3) la loi no 18575, loi organique constitutionnelle fixant les bases générales de l’administration de l’Etat prescrit que les organes de l’administration de l’Etat conformeront leur action à la Constitution et aux lois, devront agir dans les limites de leur compétence et n’auront pas plus d’attributions que celles qui leur auront été expressément conférées dans l’ordre juridique. Tout abus ou excès dans l’exercice de leurs pouvoirs donnera lieu aux actions et recours correspondants; 4) l’article 17 de la loi no 18834 portant statut administratif traite de la manière d’accéder à la carrière de fonctionnaire, mais ceci ne veut pas dire que la loi n’envisage pas d’autres modalités d’accès à la fonction publique, et c’est ainsi que l’ordre administratif permet d’engager du personnel selon des modalités autres que celles qui sont prévues pour la carrière de fonctionnaire, comme peut l’être, par exemple, le personnel «contractuel» et le personnel «de confiance exclusive»; 5) la décision de licencier 20 fonctionnaires du fait que leurs services n’étaient plus nécessaires résulte de la situation apparue dans le cadre de la restructuration fonctionnelle déployée au sein de l’Institut national des sports du Chili, conformément aux dispositions de l’article 31 de la loi no 18575 précitée; 6) les fonctionnaires en question avaient été engagés sous le régime «contractuel», régime au sujet duquel la résolution no 3561 du 24 novembre 2009 mentionnait pour ce type de contrat la formule «tant que les services des intéressés seront nécessaires»; 7) le Contrôleur général de la République a pris raison de la résolution no 107 de 2010 de l’Institut national des sports du Chili, qui envisageait la possibilité de la cessation anticipée des services contractuels des fonctionnaires en question, considérant qu’elle était conforme au droit en vigueur et à la jurisprudence en la matière. En outre, la jurisprudence judiciaire se révèle également constante en ce que de nombreux jugements déclarent qu’un engagement contractuel comportant la clause «tant que les services de l’intéressé seront nécessaires» crée un lien juridique soumis au pouvoir discrétionnaire de l’entité publique; et 8) l’ANFUCHID a interjeté un recours devant la Cour d’appel de Santiago, qui a été rejeté le 1er octobre 2010, rejet que la Cour suprême a confirmé par un arrêt du 29 octobre 2010.
3. 398. Le comité note les arguments du gouvernement selon lesquels les clauses d’un accord collectif ne sauraient restreindre des attributions qui sont inhérentes à une autorité en vertu de la législation et que, dans le cas contraire, une telle limitation impliquerait la négation des attributions et prérogatives conférées à cette autorité par la loi pour l’exercice de sa charge et le bon accomplissement de celle-ci. Dans ces conditions, compte tenu de l’arrêt rendu par la Cour suprême, qui ne voit, aussi bien dans les 20 licenciements survenus que dans l’engagement des neuf nouveaux travailleurs, ni finalité antisyndicale ni violation du protocole d’accord, le comité ne poursuivra pas l’examen de ces allégations.
4. 399. Par ailleurs, s’agissant des allégations de l’organisation plaignante selon lesquelles les nouvelles autorités de l’Institut national des sports auraient fait savoir qu’elles n’adhéreraient pas au protocole parce que cet accord avait été souscrit par le directeur précédent, de sorte qu’elles ne considéraient pas que cet instrument était juridiquement contraignant à leur égard, le comité, observant que, dans sa réponse, le gouvernement se réfère seulement aux allégations concrètes examinées antérieurement relatives aux violations du protocole d’accord, souligne l’importance de respecter les conventions collectives et prie le gouvernement d’indiquer si le protocole d’accord conclu avec l’ANFUCHID en 2008 est toujours en vigueur et si l’Institut national des sports entend le respecter.

Recommandation du comité

1. 400. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver la recommandation suivante:
   • Le comité souligne l’importance de respecter les conventions collectives et prie le gouvernement d’indiquer si le protocole d’accord conclu avec l’ANFUCHID en 2008 est toujours en vigueur et si l’Institut national des sports entend le respecter.