Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 343, November 2006

Case No 2432 (Nigeria) - Complaint date: 06-JUN-05 - Closed

• y el derecho de sindicación
  1011. 1011 La queja figura en una comunicación de fecha 6 de junio de 2005 del Sindicato del Personal Docente Universitario (ASUU).
  1012. 1012 El Comité tuvo que aplazar el examen de este caso en dos ocasiones [véanse 338.º y 340.º informes, párrafos 5 y 6, respectivamente]. En su reunión de mayo-junio de 2006 [véase 342.º informe, párrafo 10], el Comité formuló un llamamiento urgente al Gobierno, en el que le indicó que, de conformidad con las reglas de procedimiento establecidas en el párrafo 17 de su 127.º informe, aprobadas por el Consejo de Administración, podía presentar un informe sobre el fondo del caso en su siguiente reunión aun cuando la información o las observaciones solicitadas no se hubiesen recibido a tiempo. Hasta la fecha no se ha recibido respuesta alguna del Gobierno.
  1013. 1013 Nigeria ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 1014. En su comunicación de fecha 6 de junio de 2005, el Sindicato del Personal Docente Universitario (ASUU) alega que la Ley sobre los Sindicatos (enmendada), aprobada en 2005 sin la debida consulta tripartita, viola los derechos de libertad sindical y negociación colectiva de los trabajadores. En particular, la organización querellante señala a la atención del Comité los apartados a) y b) del artículo 6 y el artículo 9 de la nueva ley, relativos al derecho de huelga. La organización querellante alega además que la nueva ley niega el derecho a constituir sindicatos a los trabajadores que se desempeñan en el ejército, la marina, la fuerza aérea y la policía, así como en los servicios de aduanas e impuestos internos, de inmigración, penitenciarios y preventivos.
2. 1015. Según la organización querellante, el apartado a) del artículo 6 de la ley enmendada prohíbe la realización de huelgas en los servicios esenciales, entre los que se incluyen servicios que no son esenciales en el sentido estricto del término. Más específicamente, la organización querellante señala que los servicios que se citan a continuación se consideran esenciales en virtud de la Ley sobre los Conflictos Laborales de 1990 (Cap. 432, Leyes de la Federación), a la que la nueva ley hace referencia: radio y televisión; servicios postales; puertos; servicios relacionados con «combustibles de toda índole»; transporte de personas, mercancías o ganado por carretera, líneas ferroviarias, mar, vías fluviales o aire; reparaciones de aeronaves, Casa de la Moneda, bancos y transporte urbano.
3. 1016. El querellante señala también a la atención del Comité el apartado b) del artículo 6 de la nueva ley, que limita las huelgas a los asuntos que constituyen un «conflicto relativo a un derecho». La ley define los conflictos relativos a un derecho como «todo conflicto laboral que surja a raíz de la negociación, la aplicación, la interpretación o la ejecución de un contrato de trabajo o de un convenio colectivo con arreglo a la ley o cualquier otra disposición legal promulgada que se refiera a asuntos relacionados con las condiciones de empleo». Según la organización querellante, la nueva ley priva a los trabajadores del derecho a promover sus intereses y a protestar contra las consecuencias sociales y laborales de la política económica del Gobierno tales como la pobreza, la malnutrición y el desempleo en gran escala.
4. 1017. El ASUU añade que el artículo 9 de la ley por el que se enmienda el artículo 42, 1), B) exige que «ningún sindicato o federación de sindicatos registrada o miembro alguno de los mismos podrá en el curso de una acción obligar a una persona que no sea miembro del sindicato a adherirse y hacer huelga o, de cualquier otra manera, impedir que las aeronaves puedan volar u obstruir las carreteras, instituciones o lugares públicos de cualquier índole con objeto de llevar a cabo la huelga» y por consiguiente otorga al Gobierno una amplia facultad discrecional para poder definir qué actividad de huelga ha de considerarse legal con arreglo a los términos vagos y demasiado amplios empleados por la ley. La organización querellante infiere de lo antedicho que cualquier grupo de trabajadores en huelga que se haya reunido en los locales o en la calle puede ser acusado de obstruir los locales y las vías públicas por el simple hecho de reunirse allí, aunque su actitud sea pacífica.
5. 1018. La organización querellante alega además que la nueva ley niega el derecho a constituir sindicatos a los trabajadores que se desempeñan en el ejército, la armada, la fuerza aérea y la policía, así como en los servicios de aduanas e impuestos internos, de inmigración, penitenciarios y preventivos.
6. 1019. La organización querellante cree que el motivo de esa enmienda era debilitar a los trabajadores sindicados de Nigeria y permitir que el Gobierno siguiera aplicando las mismas políticas económicas y sociales que han causado sufrimiento a los trabajadores de Nigeria en el pasado. Asimismo, la organización querellante considera que esta nueva ley equivale a una interrupción del proceso de revisión global de la legislación laboral de Nigeria apoyado por la OIT.

B. Conclusiones del Comité

1. 1020. El Comité lamenta profundamente que, a pesar del tiempo transcurrido desde la presentación de la queja, el Gobierno no haya respondido a los alegatos de la organización querellante, aunque se le ha invitado en varias ocasiones, incluso mediante un llamamiento urgente, a presentar sus comentarios y observaciones sobre el caso. El Comité insta firmemente al Gobierno a que adopte una actitud más cooperativa en el futuro.
2. 1021. En estas circunstancias, y de conformidad con las reglas de procedimiento aplicables [véase 127.º informe, párrafo 17, aprobado por el Consejo de Administración en su 184.ª reunión], el Comité se ve obligado a presentar un informe sobre el fondo del caso sin tener a disposición la información que habría esperado recibir del Gobierno.
3. 1022. El Comité recuerda que el objeto de todo procedimiento establecido por la Organización Internacional del Trabajo para el examen de los alegatos de violaciones de la libertad sindical es promover el respeto de los derechos sindicales de jure y de facto. El Comité abriga la certeza de que, si protege a los gobiernos contra acusaciones sin razón, por su parte los gobiernos reconocerán la importancia de formular, para examen objetivo, respuestas detalladas sobre los hechos que puedan presentarse [véase 1.er informe del Comité, párrafo 31].
4. 1023. El Comité toma nota de que los alegatos en este caso se refieren a restricciones impuestas por la Ley sobre los Sindicatos (en su forma enmendada), de 2005, a los derechos de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas, así como su derecho a hacer huelga. El Comité toma nota asimismo del alegato de la organización querellante según el cual esta legislación fue adoptada sin consultas tripartitas previas. A ese respecto, el Comité debe destacar el valor de las consultas a las organizaciones de trabajadores y de empleadores en la preparación y aplicación de una legislación que afecte a sus intereses [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafos 929 y 930]. El Comité pide al Gobierno que tome nota de este principio en el futuro.
5. 1024. En cuanto a la definición de los servicios esenciales, el Comité pone de relieve que cualquier ley que prohíba la huelga en los servicios esenciales debería limitar la definición de tales servicios a su sentido estricto, esto es, servicios cuya interrupción pone en peligro la vida, la seguridad personal o la salud de toda o parte de la población. El principio relativo a la prohibición de huelgas en los servicios esenciales podría quedar desvirtuado si se tratara de declarar ilegal una huelga en una o varias empresas que no presten un servicio esencial en el sentido estricto del término [véase Recopilación, op. cit., párrafo 542]. Si bien el Comité ha señalado previamente que lo que se entiende por servicios esenciales depende en gran medida de las condiciones propias de cada país y que un servicio no esencial puede convertirse en servicio esencial cuando la duración de una huelga rebasa cierto período o cierto alcance, y pone así en peligro la vida, la seguridad de las personas o la salud de toda o parte de la población [véase Recopilación, op. cit., párrafo 541], también ha considerado que los siguientes servicios no son servicios esenciales en el sentido estricto del término: radio y televisión, el sector del petróleo, puertos (carga y descarga), banca, transporte en general, servicios postales, la Casa de la Moneda, transporte urbano y reparación de aeronaves. Por lo tanto, el Comité solicita al Gobierno que modifique la definición de «servicios esenciales» a fin de limitarlos a situaciones en las que haya una amenaza clara e inminente para la vida, la seguridad personal o la salud de toda o parte de la población. El Comité recuerda a este respecto que, el Gobierno podría, realizando consultas completas y francas con los interlocutores sociales, establecer un sistema de servicio mínimo en servicios que sean de utilidad pública en lugar de imponer una prohibición total de las huelgas, la cual debería limitarse a los servicios esenciales en el sentido estricto del término. El Comité recuerda asimismo que el establecimiento de servicios mínimos en caso de huelga sólo debería poder ser posible en: 1) aquellos servicios cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población (servicios esenciales en el sentido estricto del término); 2) en aquellos servicios no esenciales en el sentido estricto en los que las huelgas de una cierta extensión y duración podrían provocar una situación de crisis nacional aguda tal que las condiciones normales de existencia de la población podrían estar en peligro, y 3) en servicios públicos de importancia trascendental [véase Recopilación, op. cit., párrafo 556].
6. 1025. Por lo que atañe a los alegatos de restricciones relativas al objetivo de las huelgas, el Comité toma nota de que el artículo 6 de la nueva ley limita las huelgas legales a los conflictos que se refieren a un derecho, definidos como «todo conflicto laboral que surja a raíz de la negociación, la aplicación, la interpretación o la ejecución de un contrato de trabajo o de un convenio colectivo con arreglo a la ley o a cualquier otra disposición legal promulgada que se refiera a las condiciones de empleo, así como un conflicto surgido a raíz de una infracción colectiva y fundamental de las condiciones estipuladas en el contrato de trabajo o en el convenio colectivo por parte de los trabajadores, el sindicato o el empleador». Se desprende de dicha definición que la legislación excluiría por lo tanto toda posibilidad de una huelga legítima para protestar contra la política social y económica del Gobierno que afecte a los intereses de los trabajadores. El Comité recuerda que las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían en principio poder recurrir a la huelga no sólo para apoyar su posición con respecto a la mejora de las condiciones de trabajo o reclamaciones colectivas de índole laboral, sino también en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias directas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo, protección social y nivel de vida [véase Recopilación, op. cit., párrafo 480]. Por lo tanto, el Comité pide al Gobierno que enmiende el artículo 6 de la nueva ley a fin de garantizar que las organizaciones de trabajadores pueden recurrir a la huelga con el fin de criticar las políticas económicas y sociales del Gobierno sin ser objeto de sanciones, así como en relación con los conflictos de interés.
7. 1026. En cuanto al artículo 42, 1), B) enmendado, que estipula que «ningún sindicato o federación de sindicatos registrada o miembro alguno de los mismos podrá en el curso de una acción obligar a una persona que no sea miembro del sindicato a adherirse y hacer huelga o, de cualquier otra manera, impedir que las aeronaves puedan volar u obstruir las carreteras, instituciones o lugares públicos de cualquier índole con objeto de llevar a cabo la huelga», el Comité toma nota de que, según la organización querellante, ese enunciado podría restringir el ejercicio del derecho a realizar una huelga que de lo contrario sería legítima o una reunión pacífica. El Comité toma nota asimismo de que este artículo prevé dos prohibiciones: en primer lugar, la relativa a no poder obligar a personas no afiliadas a participar en una huelga y, en segundo lugar, la prohibición de obstruir carreteras, instituciones o lugares públicos de cualquier índole con objeto de llevar a cabo la huelga. El Comité considera que el sólo hecho de participar en un piquete de huelga y de incitar abierta, pero pacíficamente, a los demás trabajadores a no ocupar sus puestos de trabajo no puede ser considerado como acción ilegítima. Pero es diferente cuando el piquete de huelga va acompañado de violencia o de obstáculos a la libertad de trabajo por intimidación a los no huelguistas [véase Recopilación, op. cit., párrafo 586]. En cuanto a la segunda prohibición, el Comité considera que la formulación de alcance tan amplio de este artículo podría determinar que cualquier reunión o piquete de huelga sean considerados ilícitos, y recuerda que las condiciones requeridas por la legislación para que la huelga se considere un acto lícito deben ser razonables y, en todo caso, no de tal naturaleza que constituyan una limitación importante a las posibilidades de acción de las organizaciones sindicales [véase Recopilación, op. cit., párrafo 498]. Además, dado que los servicios relacionados con la navegación aérea, con excepción de los que prestan los controladores del tráfico aéreo, no se consideran en sí servicios esenciales, una huelga de los trabajadores de ese sector o de servicios conexos no debería ser objeto de una prohibición general, como podría desprenderse del enunciado de este artículo. El Comité solicita al Gobierno que enmiende su legislación a fin de que ésta esté en conformidad con los principios antes mencionados y de que se asegure de que las restricciones que se impongan a las acciones de huelga con el fin de garantizar el orden público no sean de tal índole que hagan que dicha acción sea relativamente imposible.
8. 1027. Por lo que atañe al alegato de que se niega el derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes a los trabajadores que se desempeñan en el ejército, la armada, la fuerza aérea y la policía, así como los servicios de aduana e impuestos internos, de inmigración, penitenciarios y preventivos, el Comité observa que, en efecto, el artículo 11 de la Ley sobre los Sindicatos (1973) niega el derecho de sindicación a los trabajadores de los servicios antes mencionados, así como a los empleados en la empresa encargada de la impresión de billetes y la acuñación de moneda de Nigeria, el Banco Central de Nigeria, Telecomunicaciones Exteriores de Nigeria y otros establecimientos según lo que determine el ministro en su momento. El Comité hace hincapié en que los trabajadores, sin distinción alguna, deben tener el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas. Recuerda además que las únicas excepciones autorizadas por el Convenio núm. 87 son las de los miembros de la policía y las fuerzas armadas, que deberían definirse de manera restrictiva y no deberían incluir, por ejemplo, a los trabajadores civiles que trabajan en los establecimientos de manufactura de las fuerzas armadas [véase Recopilación, op. cit., párrafo 222]. Asimismo, el Comité opina que las funciones ejercidas por los trabajadores de los servicios de aduanas e impuestos internos, inmigración, penitenciarios y preventivos no deberían justificar su exclusión respecto del derecho de sindicación conforme a lo dispuesto en el artículo 9 del Convenio núm. 87. El Comité solicita por lo tanto al Gobierno que enmiende el artículo 11 de la Ley sobre los Sindicatos (1973) a fin de garantizar a estas categorías de trabajadores el derecho de sindicación y de negociación colectiva.
9. 1028. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado acerca de las medidas tomadas o previstas con respecto a las enmiendas a la legislación requeridas según lo mencionado precedentemente. El Comité recuerda al Gobierno que si lo desea puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina. Asimismo, somete a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso.

Recomendaciones del Comité

1. 1029. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
2. a) el Comité lamenta profundamente que, a pesar del tiempo transcurrido desde que se presentó la queja por primera vez, el Gobierno no haya respondido a ninguno de los alegatos de la organización querellante. El Comité insta firmemente al Gobierno a que adopte una actitud más cooperativa en el futuro;
3. b) el Comité espera que el Gobierno se asegure en el futuro de que se celebren consultas completas y francas con las organizaciones de trabajadores y de empleadores antes de adoptar cualquier disposición legislativa que afecte a los intereses de los mismos;
4. c) el Comité solicita al Gobierno que enmiende su legislación de conformidad con las exigencias de los Convenios núms. 87 y 98 a fin de:
5. — limitar la definición de «servicios esenciales» conforme al sentido estricto del término, esto es, servicios cuya interrupción podría poner en peligro, la vida, la seguridad personal o la salud de toda o parte de la población;
6. — garantizar que las organizaciones de trabajadores puedan recurrir a huelgas de protesta con el fin de criticar las políticas económicas y sociales del Gobierno que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida, así como en relación con los conflictos de intereses, sin ser objeto de sanciones;
7. — garantizar que no se prohíba la incitación pacífica de los trabajadores a participar en una huelga que no está prohibida;
8. — garantizar que no se utilice el texto del artículo 42, 1), B) para declarar ilegales acciones pacíficas de huelga, con inclusión de los piquetes, las ocupaciones del lugar de trabajo y las reuniones en el mismo, y que toda restricción a las acciones de huelga con objeto de garantizar el mantenimiento del orden público no sea de índole tal que haga que dicha acción sea relativamente imposible;
9. — enmendar el artículo 11 de la Ley sobre los Sindicatos (1973) a fin de que los trabajadores del Departamento de Aduanas e Impuestos Internos, del Departamento de Inmigración, de los servicios penitenciarios, de la empresa encargada de la impresión de billetes y la acuñación de monedas de Nigeria, del Banco Central de Nigeria y de Telecomunicaciones Exteriores de Nigeria tengan garantizado el derecho de sindicación y de negociación colectiva;
10. el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado acerca de las medidas tomadas a este respecto;
11. d) el Comité recuerda al Gobierno que si lo desea puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina, y