Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 336, March 2005

Case No 2369 (Argentina) - Complaint date: 01-JUN-04 - Closed

1. 194. La plainte a été présentée dans une communication de l’Association des travailleurs de l’Etat (ATE) et de la Fédération des travailleurs argentins (CTA) en date du 1er juin 2004.
2. 195. Le gouvernement a envoyé ses observations par une communication du 1er septembre 2004.
3. 196. L’Argentine a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des plaignants

1. 197. Dans leur communication du 1er juin 2004, la Fédération des travailleurs argentins (CTA) et l’Association des travailleurs de l’Etat (ATE) contestent la décision du ministère du Travail de la province de Buenos Aires d’imposer une procédure de conciliation obligatoire dans le cadre d’un conflit collectif et la ratification de cette procédure par le ministère du Travail argentin.
2. 198. Les plaignants signalent que l’article 14 bis de la Constitution argentine garantit le droit de grève aux syndicats en tant que droit fondamental. Pour sa part, la province de Buenos Aires a notifié en 1994 une convention constitutive pour la réforme de la Constitution de cet Etat approuvant, entre autres, l’article 39 qui stipule: Le travail est un droit et un devoir social. «La province reconnaît le droit d’organisation et de liberté syndicale, les conventions collectives, le droit de grève et la garantie des privilèges et immunités des représentants syndicaux» et la province garantit aux travailleurs de l’Etat le droit de négocier leurs conditions de travail et le droit à des procédures appropriées pour régler les conflits collectifs entre la province et ces derniers par l’intermédiaire d’un organisme impartial établi par la loi. Tout acte ou contrat contrevenant aux garanties reconnues dans le présent article sera nul.
3. 199. Les organisations plaignantes allèguent qu’en dépit des dispositions relatives à la protection officielle du droit de grève, la province de Buenos Aires, par l’intermédiaire de son sous-secrétaire du Travail, a obligé les syndicats plaignants à participer à une «conciliation obligatoire»; cette décision entrave directement l’exercice du droit de grève, le gouvernement devant plutôt agir comme conciliateur et rapprocher les parties en conflit, puisque le sous-secrétaire est fonctionnaire du gouvernement de la province, et que cette dernière est une des parties au conflit. La résolution no 1509 stipule: «Au vu du conflit susmentionné entre le pouvoir exécutif provincial en exercice de l’administration publique centralisée et les entités autonomes relevant d’elle, ainsi que leurs agents représentés par les organisations syndicales représentatives de ce secteur ayant le statut de syndicat et considérant: ... Le sous-secrétaire du Travail de la province de Buenos Aires décide ce qui suit: Article 1: Déterminer que la situation est un conflit collectif de travail ouvrant l’instance obligatoire de conciliation entre le pouvoir exécutif provincial en exercice de l’administration publique centralisée et les entités autonomes relevant d’elle ainsi que leurs agents représentés par les organisations syndicales...; Article 2: Sommer les organisations syndicales de s’abstenir d’adopter quelque mesure que ce soit qui pourrait entraîner une modification directe ou indirecte du fonctionnement et/ou des prestations de services leur incombant et de rétablir le cours normal et habituel des choses, pendant la période de l’instance obligatoire de conciliation...».
4. 200. Selon les plaignants, la résolution susmentionnée du sous-secrétaire du Travail de la province de Buenos Aires a ordonné la conciliation obligatoire en raison d’une augmentation salariale que les organisations syndicales revendiquaient. Les plaignants considèrent que si l’Etat-employeur peut lui-même ordonner à sa discrétion la cessation des moyens de pression légitimes qu’utilisent les travailleurs de l’Etat, cela invalide complètement dans la pratique l’exercice des droits des associations professionnelles, en particulier de celui de la grève.
5. 201. Les plaignants indiquent que des tensions sont apparues dans la province de Buenos Aires à partir du mois de mai 2004, lors de revendications d’augmentation des salaires gelés depuis presque dix ans, après que le gouvernement eut annoncé la résolution d’augmenter les salaires de ses travailleurs. Les plaignants indiquent que tout au long de la période durant laquelle le conflit a débuté jusqu’à l’appel illégitime à la conciliation obligatoire, les parties ont débattu de cette question et le gouvernement avait alors évoqué des plans d’augmentation salariale. Ces plans ont été rejetés par l’ensemble des participants aux négociations et c’est dans ces circonstances qu’une conciliation obligatoire a été imposée, en violation flagrante des normes de l’OIT.
6. 202. Les plaignants déclarent qu’au vu de la situation les syndicats ont rejeté l’appel à conciliation obligatoire et posé une série de questions. Aucune n’a été entendue et, contre toute attente, la province, commettant de nouvelles irrégularités de procédures, a ordonné en date du 23 juin une nouvelle sommation à bref délai, accompagné cette fois de menaces de sanctions financières, et ce dans l’objectif sans équivoque d’entraver le droit de défense légitime des travailleurs.
7. 203. Enfin, les plaignants soulignent qu’en ne tranchant aucune des questions de fonds qui lui ont été soumises, la province de Buenos Aires n’a pas dûment exercé sa compétence pour trancher le conflit et s’est contentée de renvoyer la plainte au ministère du Travail, de l’Emploi et de la Sécurité sociale de la nation. Sur réception de la plainte, le ministère du Travail de la nation, a émis la résolution no 166, se terminant par la phrase suivante: «... Somme l’Association des travailleurs de l’Etat, le Syndicat unique des travailleurs de l’éducation et la Fédération des enseignants de Buenos Aires de respecter les dispositions prises par l’autorité du travail provinciale ayant compétence pour régler le conflit actuel entre le gouvernement de la province de Buenos Aires, conformément aux dispositions de la loi no 23551 relative aux organisations syndicales». Selon les plaignants, cette déclaration comporte un vice juridique. Il ne s’agit pas là d’un organe juridictionnel et, malgré cela, il examine des questions constitutionnelles. Plus grave encore, en examinant ces questions, il s’ingère dans les affaires internes d’un état fédéral, la province de Buenos Aires en faisant partie. Par ailleurs, sans en avoir aucune aptitude, la compétence est attribuée au ministère du Travail de la province de Buenos Aires, quand bien même cela viole expressément la norme constitutionnelle locale, l’alinéa 75 (23) de la Constitution de la nation, ainsi que les conventions nos 87 et 151 de l’OIT.

B. Réponse du gouvernement

1. 204. Dans sa communication du 1er septembre 2004, le gouvernement déclare qu’il est important de rappeler que la mise en place d’une «instance conciliatoire» permet l’intervention de l’autorité administrative dans les situations de conflits pour faciliter une solution pacifique au différend, tout en obtenant la contribution substantielle des parties concernées. Par ailleurs, la conciliation permet aux parties de rapprocher leurs positions, puisque ce sont elles qui, agissant de manière autonome et faisant des concessions réciproques, parviennent à un accord mettant, en principe, un terme aux éventuelles différences. Au sein de ces instances, les parties peuvent être amenées à accepter des mesures qui limitent leur liberté de négociation.
2. 205. Le gouvernement ajoute que la résolution no 1509/04 contestée par les organisations plaignantes porte sur la nature de l’activité touchée par le conflit en la qualifiant de «conflit collectif» et c’est dans ce cadre que la conciliation obligatoire a été ordonnée et que les principes de caractère immédiat et de possibilité de procédures ont été appliqués conformément à la procédure prévue au chapitre III de la loi no 10149. La restriction du temps de l’exercice du droit de grève n’est pas contestable, si la durée du processus impératif d’accord est raisonnable et qu’il n’implique pas dans les faits la neutralisation de la garantie accordée. En conséquence de quoi, le sous-secrétariat du ministère du Travail de la province de Buenos Aires, conformément aux dispositions de l’article 20 de la loi no 10149 et devant l’absence d’accord ou de solution concernant le conflit susmentionné entre le pouvoir exécutif provincial et ses travailleurs et dans le cadre de ses compétences, a décidé de soumettre le différend à conciliation obligatoire afin de parvenir à un consensus et à un accord pacifique sur la question.
3. 206. Le gouvernement indique que l’action du sous-secrétariat a bien eu lieu pendant la période prévue par l’article 28 de la loi no 10149, à savoir pendant quinze jours. En effet, la résolution no 1509/04 qui a ordonné l’ouverture de l’instance obligatoire de conciliation a été communiquée à l’Association des travailleurs de l’Etat en date du 16 juin 2004. De même, le conflit en question a pris fin après acceptation de l’offre du pouvoir exécutif provincial qui avait été proposée le 6 juin 2004, comme indiqué dans la note no 364 adressée au gouverneur de la province de Buenos Aires et rédigée par le secrétaire général de l’ATE. Le gouvernement ajoute que la procédure de conciliation en question est une instance non définitive, qui ne génère pas d’état et par laquelle rien n’est tranché sur la question substantielle, mais qui, comme indiqué précédemment, constitue simplement une voie de négociation où règne, temporairement, la paix sociale. En d’autres termes, le caractère obligatoire pour les associations syndicales n’a été que l’instance de conciliation (laquelle, comme indiqué précédemment, a été extrêmement limitée dans le temps), mais en aucune manière les corporations n’ont été contraintes d’accepter quelque solution que ce soit.
4. 207. En ce qui concerne l’intervention objectée du ministère du Travail, de l’Emploi et de la Sécurité sociale de la nation, le gouvernement signale qu’en date du 24 juin 2004 ce ministère a émis la résolution no 166/2004 par laquelle il a sommé l’Association de travailleurs de l’Etat de respecter les dispositions prises par l’autorité du travail de la province ayant la compétence de régler le conflit actuel avec le gouvernement de la province de Buenos Aires, au vu des dispositions de la loi no 23551. Considérant que le paragraphe 4 de l’acte administratif susmentionné revêt une importance particulière étant donné qu’il stipule: «Au vu des circonstances de la situation, il faut signaler que ce ministère a reconnu dans l’accord no 21, conclu le 28 septembre 2000, entre les secrétariats du ministère du Travail et de la province de Buenos Aires, conformément aux normes émergentes des Constitutions nationale et de la province de Buenos Aires, aux lois des ministères national et provincial et à la loi no 25212, ratifiant le pacte fédéral du travail et le pacte provincial no 12415, que le gouvernement de la province de Buenos Aires, par l’intermédiaire de son secrétaire du Travail, est donc compétent pour, d’une part, négocier collectivement avec la représentation syndicale de ses propres agents de la fonction publique et signer les conventions collectives de travail pertinentes et, d’autre part, pour examiner les conflits en matière de travail et intervenir dans ces conflits lorsqu’ils surviennent sur son territoire.» Selon le gouvernement, il est donc faux de soutenir que le ministère du Travail de la nation n’est pas compétent pour régler le conflit, étant donné que sa participation est prévue exclusivement dans les dispositions de la loi no 23551, en vertu de laquelle le ministère du Travail de la nation constitue l’autorité chargée de l’application.
5. 208. Enfin, le gouvernement indique que la demande des plaignants d’ordonner la cessation du «comportement antisyndical» et de laisser sans effet la conciliation obligatoire prononcée par le pouvoir exécutif de la province de Buenos Aires devient abstraite attendu que, comme indiqué précédemment, le conflit en question a pris fin dès l’acceptation de l’offre proposée par le pouvoir exécutif provincial en date du 6 de juillet 2004, en conséquence de quoi le comportement des corporations confirment pleinement l’action du ministère du Travail de la province de Buenos Aires.

C. Conclusions du comité

1. 209. Le comité observe que dans le présent cas les organisations plaignantes allèguent que, dans le cadre d’une revendication d’augmentation salariale, le droit de grève des travailleurs de l’Etat de la province de Buenos Aires a été violé, droit garanti par la Constitution nationale et la Constitution de la province de Buenos Aires. Concrètement, les organisations plaignantes contestent: 1) la résolution no 1509, du 16 juin 2004, par laquelle le sous-secrétaire du Travail de la province de Buenos Aires a décidé d’ouvrir l’instance obligatoire de conciliation entre le pouvoir exécutif provincial en exercice de l’administration publique centralisée et ses agents représentés par les organisations syndicales, et a sommé les organisations syndicales de s’abstenir d’adopter quelque mesure que ce soit pouvant nuire, directement ou indirectement, au fonctionnement ou à la prestation des services dont ils ont la charge, et d’assurer le service normal pendant la durée de l’instance obligatoire de conciliation; et 2) la résolution no 166/2004 du ministère du Travail de la nation par laquelle, comme pour la résolution no 1509/04, l’Association des travailleurs de l’Etat, le Syndicat unique des travailleurs de l’éducation et la Fédération des enseignants de Buenos Aires ont été sommés de respecter les dispositions prises par l’autorité du travail provinciale compétente pour régler le conflit avec le gouvernement de la province de Buenos Aires.
2. 210. Le comité note, selon le gouvernement, que: 1) au vu de l’absence d’accord ou de solution concernant ce conflit entre le pouvoir exécutif provincial et ses travailleurs et dans le cadre de ses compétences juridiques, il a tranché le différend par une conciliation obligatoire dans le but de parvenir à un consensus et à un accord pacifique sur la question; 2) la procédure de conciliation contestée ne résout pas la question de fond, et ne constitue qu’une étape de négociation, avec obligation de paix sociale temporaire; 3) la conciliation a eu lieu pendant la période prévue par la loi, c’est-à-dire pendant quinze jours; seule l’instance de conciliation a eu un caractère obligatoire pour les associations syndicales; en aucun cas elles n’ont été contraintes d’accepter quelque solution que ce soit; 4) les mesures prises par le ministère du Travail, de l’Emploi et de la Sécurité sociale de la nation, par la promulgation de la résolution no 166/2004, sont liées aux dispositions de la loi no 23551 relative aux associations syndicales; et 5) le conflit a été résolu par l’acceptation des organisations syndicales de l’offre proposée par le pouvoir exécutif provincial en date du 6 juillet 2004.
3. 211. Le comité note avec satisfaction que les organisations plaignantes et les autorités de la province de Buenos Aires sont parvenues à un accord qui a mis un terme au conflit en question.
4. 212. Le comité observe que le présent cas se réfère à l’Administration publique provinciale et que la décision concernant la conciliation a été adoptée par le sous-secrétaire du Travail de la province de Buenos Aires. Par ailleurs, en ce qui concerne la possibilité de soumettre les conflits collectifs à la conciliation obligatoire, le comité rappelle «qu’on ne saurait considérer comme attentatoire à la liberté syndicale une législation prévoyant le recours aux procédures de conciliation et d’arbitrage (volontaire) dans les conflits collectifs en tant que condition préalable à une déclaration de grève, pour autant que le recours à l’arbitrage ne présente pas un caractère obligatoire et n’empêche pas, en pratique, le recours à la grève». [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, 1996, quatrième édition, paragr. 500.] En l’espèce, le comité souligne qu’il serait souhaitable que la décision d’engager une procédure de conciliation dans les conflits collectifs procède d’un organe indépendant des parties au conflit. Il demande au gouvernement de mettre la législation et la pratique en conformité avec les conventions nos 87 et 98. Le comité signale les aspects législatifs du cas à l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations.

Recommandation du comité

1. 213. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) En l’espèce, le comité souligne qu’il serait souhaitable que la décision d’engager une procédure de conciliation dans les conflits collectifs procède d’un organe indépendant des parties au conflit et demande au gouvernement de mettre la législation et la pratique en conformité avec les conventions nos 87 et 98.
   • b) Le comité signale les aspects législatifs du cas à l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations.