Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 331, June 2003

Case No 2199 (Russian Federation) - Complaint date: 18-APR-02 - Closed

1. 678. La plainte figure dans une communication datée du 18 avril 2002 émanant de la Confédération russe du travail (KTR). La KTR a envoyé des informations complémentaires dans une communication datée du 3 décembre 2002.
2. 679. Le comité a été contraint de repousser son examen du cas à deux reprises. [Voir 328e et 329e rapports, paragr. 4 et 5, respectivement.] Lors de sa session en mars 2003 [voir 330e rapport, paragr. 8], le comité a lancé un appel pressant au gouvernement indiquant que, conformément à la procédure prévue par le paragraphe 17 de son 127e rapport, approuvé par le Conseil d’administration, il pourrait présenter un rapport sur le fond de l’affaire lors de sa prochaine session même si les informations ou les observations demandées n’étaient pas reçues dans les délais. Jusqu’à présent, le gouvernement n’a envoyé aucune observation.
3. 680. La Fédération de Russie a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, de même que la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations du plaignant

1. 681. Dans ses communications datées du 18 avril et du 3 décembre 2002, la Confédération russe du travail (KTR) allègue que des membres du Syndicat russe des dockers (RPD), l’organisation affiliée à la KTR au port de mer commercial de Kaliningrad (MTPK), font l’objet de discrimination antisyndicale.
2. 682. Le plaignant déclare notamment que, depuis sa création en août 1995, le RPD a subi des pressions constantes de la part de l’administration portuaire. Ces pressions se sont accentuées quand le syndicat a organisé et entrepris de faire une grève entre le 14 et le 28 octobre 1997 en revendiquant une augmentation du salaire des dockers, des garanties pour l’emploi et la gratuité des soins de santé et de l’assurance contre les accidents du travail. Le syndicat n’ayant pu obtenir gain de cause, la grève a été interrompue. Cependant, tous les travailleurs n’ont pas été autorisés à reprendre le travail dans leurs équipes. Vingt dockers qui avaient participé au mouvement de grève ont été mutés dans des équipes composées exclusivement de membres du RPD. Ils n’ont plus reçu de tâches à accomplir et, dès lors, ont été privés de la quasi-totalité de leurs revenus. Seuls les dockers acceptant de quitter le RPD ont pu travailler dans des conditions normales et, par conséquent, recevoir un salaire décent. En outre, le 18 décembre 1998, l’équipe composée des dockers membres du RPD a été informée que le nombre mensuel d’heures de travail passerait de 132 à 40 en deux mois, ce qui arriva en effet dans les délais indiqués. Dans le même temps, l’employeur a exercé des pressions sur les travailleurs pour qu’ils quittent le RPD et rejoignent le Syndicat des travailleurs des transports par eau (PRVT) en promettant d’offrir des primes aux membres du PRVT.
3. 683. Le syndicat a demandé à plusieurs reprises au bureau du Procureur général, à l’inspection fédérale du travail et au tribunal de la municipalité balte de Kaliningrad de juger illégale la discrimination subie par les vingt dockers et leur transfert dans des équipes distinctes. Le tribunal a refusé de répondre à la demande les deux fois et, le 14 août 2000, la Cour provinciale de Kaliningrad a statué en appel que les conflits concernant des violations des droits du travail découlant d’une affiliation syndicale n’entraient pas dans le domaine de compétence d’un tribunal civil, puisque la protection contre les actes de discrimination ne pouvait être accordée que lors d’une procédure pénale.
4. 684. Suite à une action internationale de soutien au RPD engagée par la Fédération internationale des ouvriers du transport (ITF), la situation a commencé à s’améliorer et, pendant l’été 2000, l’équipe composée de membres du RPD a reçu les mêmes traitements que les autres équipes portuaires.
5. 685. En décembre 1999, le port de mer commercial de Kaliningrad a créé une succursale, l’Entreprise de transport et de fret (TPK), qui a eu les droits exclusifs du fret dans le port. En décembre 2000, l’administration portuaire a proposé à tous les dockers/machinistes d’être transférés à la TPK en précisant que leur refus occasionnerait la perte de leur emploi. Au bout d’un certain temps, quasiment tous les travailleurs avaient été transférés à la TPK. Toutefois, selon le plaignant, les dockers membres du RPD ne se sont même pas vu offrir un tel transfert tandis que les travailleurs du RPD qui avaient pris l’initiative d’être transférés ou qui en avaient manifesté le désir auprès de l’administration ont appris que leur transfert ne serait possible qu’après avoir quitté le RPD. A la suite de cette restructuration, les tâches de chargement et de déchargement les mieux rémunérées n’ont pratiquement plus été distribuées aux dockers membres du RPD par l’administration du port de mer commercial de Kaliningrad, à tel point que leur salaire était presque devenu inférieur de moitié à celui des dockers de la TPK.
6. 686. Le 10 janvier 2001, le directeur général du port de mer commercial de Kaliningrad a diffusé le décret no 11 «concernant le changement dans le nombre des effectifs et le temps de travail» selon lequel l’administration a ordonné des changements dans le temps de travail de 36 dockers travaillant au port de mer commercial, parmi lesquels 24 sont membres du RPD. Par conséquent, les membres du RPD qui sont restés à la MTPK ont été payés sept fois moins que les membres du PRVT qui ont été transférés à la TPK.
7. 687. Le syndicat s’est pourvu en appel devant la commission des conflits de travail de la MTPK qui, dans sa décision du 28 septembre 2001, a déclaré que les droits des dockers membres du RPD n’avaient pas été violés et que la «demande pour que les actes de l’administration soient jugés discriminatoires ne peut être examinée par la commission car cela n’entre pas dans ses compétences. Les conflits découlant de cette affaire n’ont pas de caractère juridique […]». L’affaire a été transférée pour examen au juge de paix de la municipalité balte de Kaliningrad, qui a refusé d’examiner la partie de la demande concernant la discrimination étant donné qu’une telle demande pouvait être traitée uniquement dans le cadre d’un procès pénal et impliquerait la responsabilité pénale d’une personne et non celle d’une organisation ou d’une entreprise.
8. 688. Le 26 septembre 2001, le directeur général de la MTPK a diffusé le décret no 317 «concernant les réductions d’effectifs» selon lequel 24 dockers/machinistes, à savoir le reste des dockers membres du RPD, étaient licenciés. L’administration de la MTPK a justifié les licenciements et son refus de transférer les dockers à la TPK par le fait que la vitesse de rotation des stocks de marchandises au port diminuait. Cependant, le plaignant indique que, le 19 octobre 2001, le journal local Kaliningradskaia Pravda (dont l’article est annexé à la plainte) a publié une interview du directeur général des relations économiques extérieures de la MTPK dans laquelle il est dit que la vitesse de rotation des stocks de marchandises au port a augmenté de 35 pour cent en 2001 et que les bénéfices se sont accrus de 44 pour cent. Cette croissance de la vitesse de rotation des stocks de marchandises s’explique par le recrutement de 37 dockers supplémentaires. Le plaignant estime que la situation a évolué de la sorte en raison des politiques radicales menées par la direction de la MTPK qui enfreignent les droits des dockers dans le but de les voir tous quitter le RPD, ce qui devrait conduire à la disparition du syndicat au port.
9. 689. Le RPD a adressé une lettre à la Douma de la province de Kaliningrad au sujet de la violation par l’employeur des droits des membres du RPD. Le comité permanent de la Douma pour la politique sociale et sanitaire a rendu publique, le 15 novembre 2001, une résolution exprimant sa vive inquiétude au sujet de la situation de la MTPK. Il s’est notamment avéré que «des membres du RPD sont désavantagés en ce qui concerne l’accès à l’emploi et les salaires par rapport aux non-membres» et que le RPD «s’interroge raisonnablement sur la question de la discrimination antisyndicale». Le 29 novembre 2001, le comité de la Douma a adressé une lettre au Procureur général de la province en lui demandant de prendre des mesures immédiates pour défendre les droits des membres du RPD et pour examiner la question de mener une enquête pénale à l’encontre de la direction de la MTPK.
10. 690. Le 24 mai 2002, tout en rejetant la demande de discrimination antisyndicale, le tribunal municipal balte a jugé illégal le licenciement et a ordonné la réintégration des membres du RPD dans leurs fonctions à la MTPK et leur transfert à la TPK. Le plaignant soumet la décision du tribunal, selon laquelle rien ne justifiait d’un point de vue juridique que l’administration de la MTPK décide de licencier les plaignants sous prétexte d’une réduction des effectifs car l’administration portuaire, après avoir transféré à la TPK la fonction et les biens des dockers et tous les travailleurs eux-mêmes (seuls les dockers plaignants, c’est-à-dire les membres du RPD, ont été renvoyés, les autres travailleurs ayant été transférés), avait en effet subordonné la section de la production à la TPK et, par conséquent, était tenue d’offrir aux plaignants un emploi fixe à la TPK. La direction de la MTPK a réintégré les dockers à la MTPK mais a refusé d’exécuter la décision du tribunal concernant la reprise du travail à la TPK qui, depuis le 1er octobre 2001, a été déclarée successeur de la MTPK pour les relations professionnelles avec tous les dockers, y compris les membres du RPD. Le 24 juin 2002, la TPK a été réorganisée pour que naisse l’entreprise «Port de mer commercial» (MTP). Les deux entreprises ont demandé au tribunal de clarifier sa décision. Le 3 juillet 2002, le tribunal municipal balte a rendu un jugement confirmant sa précédente décision. Les entreprises ont alors fait appel de la décision devant la Cour provinciale de Kaliningrad, laquelle a confirmé, le 7 août 2002, le jugement précédent et contraint l’employeur à verser aux travailleurs illégalement licenciés le salaire moyen dû correspondant à la période écoulée depuis leur licenciement. Cependant, au lieu d’exécuter la décision de la cour, la direction de la MTPK a licencié tous les membres du RPD du port pour cause d’absentéisme. D’après les documents fournis par le plaignant, les dockers ne pouvaient pas accomplir leur travail régulier à la MTPK étant donné que celle-ci n’avait plus de licence pour les opérations de fret et refusait de les transférer à la TPK.
11. 691. Une nouvelle action en justice concernant le nouveau licenciement des membres du RPD a été intentée et l’affaire est toujours en instance. Le plaignant estime que les licenciements n’ont pas annulé l’obligation de l’employeur d’exécuter la décision du 24 mai 2002 en réintégrant les membres du RPD à la TPK. Il a par conséquent été fait appel à un huissier pour engager une procédure d’exécution. Celle-ci a débuté le 15 août 2002 puis a été suspendue le 27 août suite à l’envoi d’une lettre par le procureur de la province de Kaliningrad au service de l’huissier. L’organisation plaignante estime que les actions du procureur de la province de Kaliningrad visant à suspendre la procédure d’exécution ont pour objectif de détruire le RPD au port de mer commercial de Kaliningrad et sont illégales car, selon la loi relative à la procédure d’exécution, seul un tribunal a le droit de suspendre une exécution.
12. 692. Le 11 septembre 2002, la Cour provinciale de Kaliningrad a examiné l’appel, interjeté par la MTPK et le MTP, de la décision du tribunal municipal du 3 juillet 2002 clarifiant la décision précédente et l’a rejetée sans modifications. La cour a également pris note qu’étant donné la réorganisation de la TPK donnant naissance au MTP il incombait à présent au MTP d’engager les dockers transférés. La décision n’a toutefois pas été exécutée.
13. 693. En outre, le 8 août 2002, la direction du port a informé le comité du RPD qu’il devait libérer le bureau syndical et que le président du syndicat devait remettre son badge d’entrée au port au motif que tous les membres du RPD étaient licenciés. Considérant la demande de l’employeur illégitime, le syndicat a refusé de libérer son bureau. Dans la nuit du 13 août, la direction du port a soudé la porte en métal du bureau syndical et placé des gardes à l’entrée. Toutes les affaires du syndicat, y compris les documents, l’argent et le matériel, sont restées à l’intérieur du bureau fermé. Le syndicat a été contraint de vider toutes ses affaires du bureau.

B. Conclusions du comité

1. 694. Le comité regrette que, malgré le temps écoulé depuis le dépôt de la plainte, le gouvernement n’ait répondu à aucune des allégations du plaignant, alors qu’il a été invité à plusieurs reprises, y compris par le biais d’un appel pressant, à présenter ses commentaires et ses observations sur l’affaire. Le comité prie instamment le gouvernement d’être plus coopératif à l’avenir et lui demande notamment de solliciter des renseignements auprès de l’organisation d’employeurs concernée, afin d’avoir à sa disposition les observations du gouvernement et celles de l’entreprise concernée sur les questions en cause.
2. 695. Compte tenu des circonstances, et conformément à la procédure applicable [voir 127e rapport, paragr. 17, approuvé par le Conseil d’administration à sa 184e session], le comité s’est vu contraint de présenter un rapport sur le fond de l’affaire sans avoir pu tirer parti des informations qu’il espérait recevoir du gouvernement.
3. 696. Le comité rappelle que l’objectif de l’ensemble de la procédure établie par l’Organisation internationale du Travail pour examiner les allégations de violation de la liberté syndicale est de promouvoir le respect de cette liberté dans le droit et dans les faits. Le comité reste confiant sur le fait que, si cette procédure protège les gouvernements contre des accusations déraisonnables, ceux-ci doivent reconnaître à leur tour l’importance de présenter, en vue d’un examen objectif, des réponses détaillées aux allégations formulées à leur encontre. [Voir premier rapport du comité, paragr. 31.]
4. 697. Le comité note que, dans cette affaire, l’organisation plaignante allègue des actes de discrimination antisyndicale commis par la direction du port de mer commercial de Kaliningrad (MTPK) à l’encontre des dockers membres du Syndicat russe des dockers (RPD) ainsi que la violation des locaux et du droit de propriété du syndicat. Le comité regrette que le gouvernement n’ait envoyé aucune observation.
5. 698. Le comité note les allégations du plaignant selon lesquelles, depuis sa création en 1995, le RPD a subi des pressions constantes de la part de l’administration portuaire qui, grâce aux transferts, a créé des équipes composées exclusivement de membres du RPD, qui ont reçu de moins en moins de tâches à accomplir et qui, par conséquent, étaient de moins en moins rémunérés, et qui ont été encouragés à quitter le RPD et à devenir membres d’autres syndicats. Le comité note toutefois que, selon le plaignant, la situation s’était améliorée au cours de l’été 2000 suite à l’action internationale engagée par la Fédération internationale des ouvriers du transport.
6. 699. Le comité note également que, selon le plaignant, en décembre 2000, à la suite de la restructuration de la MTPK, l’administration portuaire a proposé à tous les dockers, exception faite des membres du RPD, d’être transférés à la nouvelle entreprise, l’Entreprise de transport et de fret (TPK), qui a eu les droits exclusifs du fret dans le port. L’organisation plaignante déclare que le transfert en question impliquait, pour les membres du RPD, de quitter le RPD. Le plaignant a aussi affirmé que 36 dockers, parmi lesquels 24 étaient membres du RPD, sont restés à la MTPK. Suite à ce changement et à la publication du décret no 11 «relatif au changement concernant le nombre d’effectifs et le temps de travail» par le directeur général de la MTPK le 10 janvier 2001, les salaires des membres du RPD à la MTPK ont été sept fois moins élevés que ceux des travailleurs transférés à la TPK. Le comité note également que, le 26 septembre 2001, 24 dockers membres du RPD ont été licenciés et remplacés peu après par 37 autres dockers.
7. 700. Le comité note que ces actes administratifs ont fait l’objet de procès dans différentes instances, à savoir la Commission des conflits de travail, le Juge de paix de la municipalité balte de Kaliningrad, le Tribunal municipal balte, la Cour provinciale de Kaliningrad et la Douma de la province de Kaliningrad. Le comité note que, dans sa décision du 14 août 2000, la Cour provinciale de Kaliningrad a jugé que le «fait [de discrimination] doit être traité dans le cadre d’une affaire pénale, conformément à l’article 136 du code pénal de la Fédération de Russie, qui est la référence en matière de principe constitutionnel des droits et libertés individuels. En outre, la discrimination ne peut être vérifiée que par rapport à une personne spécifique étant donné que, aux termes de l’article 136 du code pénal, l’auteur du crime peut être uniquement une personne agissant avec préméditation, et non une entreprise ou une organisation.» C’est la raison pour laquelle la cour a refusé d’examiner la demande de discrimination antisyndicale. Le même argument a été invoqué par le juge de paix de la municipalité balte de Kaliningrad dans sa décision du 18 octobre 2001. Le comité note aussi la résolution du comité permanent de la Douma de la province de Kaliningrad pour la politique sociale et sanitaire, dans laquelle il est dit que rien ne justifie le fait que des membres du RPD subissent des actes de discrimination antisyndicale et que cette situation a été créée artificiellement par la direction de la MTPK; le comité note également la demande adressée au Procureur général de la province pour qu’une enquête soit menée afin de pouvoir porter des accusations pénales à l’encontre de l’administration de la MTPK.
8. 701. Cependant, le comité prend également note du changement de position de la cour concernant les aspects procéduraux des allégations de discrimination antisyndicale. Au lieu de rejeter la demande de discrimination antisyndicale pour vice de procédure, le tribunal de la municipalité balte a jugé, dans sa décision du 24 mai 2002, que la discrimination antisyndicale n’avait pas été prouvée et a donc rejeté l’allégation. Néanmoins, le tribunal a estimé que le licenciement des dockers était illégal et a ordonné leur réintégration. Le comité note que, selon la cour, rien ne justifiait d’un point de vue juridique que l’administration de la MTPK décide de licencier les plaignants sous prétexte d’une réduction des effectifs car l’administration portuaire, après avoir transféré à la TPK la fonction et les biens des dockers et tous les travailleurs eux-mêmes (seuls les dockers plaignants, c’est-à-dire les membres du RPD, ont été renvoyés, les autres travailleurs ayant été transférés), avait en effet subordonné la section de la production à la TPK et, par conséquent, était tenue d’offrir aux plaignants un emploi à la TPK. La Cour provinciale de Kaliningrad a confirmé cette décision le 7 août 2002. Le comité note les allégations de l’organisation plaignante selon lesquelles la décision de la cour n’a pas été pleinement exécutée et les 24 dockers en question ont à nouveau été licenciés. Une nouvelle action en justice concernant les nouveaux licenciements a été intentée et est encore en instance.
9. 702. Tout en notant que la cour de la municipalité balte a jugé que les allégations de discrimination antisyndicale n’étaient pas fondées, le comité constate que, depuis que la cour a rendu sa décision de réintégrer les membres syndicaux du RPD à la section de production subordonnée de la TPK étant donné que leur licenciement avait été jugé illégal, l’administration de la MTPK a toujours refusé d’exécuter pleinement cette décision, en dépit des clarifications réitérées et de leur confirmation par cette cour et par les instances supérieures. Compte tenu de ces circonstances, le comité se voit tenu de demander les raisons motivant les actes de l’employeur, en particulier son refus persistant de réintégrer les dockers, qui s’avèrent être tous membres du RPD, malgré les ordres judiciaires répétés. Notant également la résolution de la Douma exprimant une vive inquiétude au sujet de la situation et ajoutant que la question de la discrimination antisyndicale a été raisonnablement soulevée, le comité demande donc au gouvernement de mener une enquête indépendante sur les allégations de discrimination antisyndicale et, s’il est prouvé que les membres du RPD ont subi des actes de discrimination antisyndicale, notamment pour ne pas avoir été transférés aux secteurs de production subordonnés à la TPK conformément à la décision de la cour, de prendre toutes les mesures nécessaires pour remédier à cette situation, d’assurer leur réintégration à la TPK, comme le requièrent les tribunaux, ainsi que le paiement des salaires perdus. En outre, notant que les dockers ont été une fois de plus licenciés et qu’une nouvelle action en justice a été engagée, le comité demande au gouvernement de le tenir informé des résultats de cette affaire.
10. 703. Concernant le recours contre des actes présumés de discrimination antisyndicale, le comité rappelle que l’existence de normes législatives interdisant les actes de discrimination antisyndicale est insuffisante si celles-ci ne s’accompagnent de procédures efficaces qui assurent leur application dans la pratique. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 742.] Notant que l’organisation plaignante a fait appel aux différents organes judiciaires depuis 2001 en alléguant la discrimination antisyndicale, allégations qui ont été, jusqu’en mai 2002, rejetées pour vice de procédure, le comité estime que la législation relative à la protection contre des actes de discrimination antisyndicale n’est pas suffisamment claire. Il demande par conséquent au gouvernement de prendre les mesures nécessaires, y compris par voie d’amendement législatif, afin de s’assurer que les plaintes de discrimination antisyndicale soient examinées dans le cadre de procédures nationales qui devraient être claires et rapides. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé sur ce point.
11. 704. Concernant l’allégation de violation des locaux et du droit de propriété du syndicat, le comité estime qu’avant d’être entreprise l’occupation ou la fermeture des locaux d’un syndicat devrait faire l’objet d’un recours judiciaire indépendant compte tenu du risque important de paralysie des activités syndicales à la suite de telles mesures. Le comité attire l’attention du gouvernement sur l’importance du principe selon lequel les biens syndicaux devraient jouir d’une protection adéquate. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 184.] Le comité demande par conséquent au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que ce principe soit respecté.
12. 705. Le comité attire l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs de ce cas.

Recommandation du comité

1. 706. A la lumière des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité regrette que, malgré le temps écoulé depuis le dépôt de la plainte, le gouvernement n’ait répondu à aucune des allégations du plaignant. Le comité prie instamment le gouvernement d’être plus coopératif à l’avenir; il lui demande notamment de solliciter des renseignements auprès de l’organisation d’employeurs concernée, afin d’avoir à sa disposition les observations du gouvernement et celles de l’entreprise concernée en l’espèce.
   • b) Le comité demande au gouvernement d’ouvrir une enquête indépendante sur les allégations d’actes de discrimination antisyndicale et, s’il est prouvé que ces actes de discrimination antisyndicale ont été commis à l’encontre des membres du RPD, de prendre toutes les mesures nécessaires pour remédier à cette situation, d’assurer leur réintégration à la TPK, comme le requièrent les tribunaux, ainsi que le paiement des salaires perdus.
   • c) Le comité demande au gouvernement de le tenir informé des résultats du nouveau procès intenté par les membres du syndicat des dockers pour contester les nouveaux licenciements.
   • d) Le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires, y compris par voie d’amendement législatif, afin de s’assurer que les plaintes de discrimination antisyndicale soient examinées dans le cadre de procédures nationales claires et rapides. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de l’affaire à cet égard.
   • e) Concernant l’allégation de violation des locaux et du droit de propriété du syndicat émise par le plaignant, le comité estime qu’avant d’être entreprise l’occupation ou la fermeture des locaux d’un syndicat devrait faire l’objet d’un recours judiciaire indépendant. Attirant l’attention du gouvernement sur l’importance du principe selon lequel les biens syndicaux devraient jouir d’une protection adéquate, le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que ce principe soit respecté.
   • f) Le comité attire l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs de ce cas.