Interim Report - Report No 354, June 2009

Case No 2183 (Japan) - Complaint date: 15-MAR-02 - Active

1. 951. El Comité examinó estos casos en sus reuniones de noviembre de 2002, junio de 2003, marzo de 2006 y junio de 2008, en cuyas ocasiones presentó informes provisionales, que el Consejo de Administración aprobó en sus 285.ª, 287.ª, 295.ª y 302.ª reuniones [véanse los informes 329.º, párrafos 567 a 652; 331.er, párrafos 516 a 558; 340.º, párrafos 925 a 999, y 350.º, párrafos 1167 a 1221].
2. 952. La Confederación de Sindicatos de Japón (JTUC-RENGO) (caso núm. 2177) presentó información adicional por comunicaciones de fechas 7 de enero y 24 de abril de 2009. La Confederación Nacional de Sindicatos (ZENROREN) (caso núm. 2183) presentó información adicional por comunicación de 9 de marzo de 2009.
3. 953. El Gobierno presentó sus observaciones en comunicaciones fechadas el 19 de diciembre de 2008 y el 20 de abril y el 20 de mayo de 2009.
4. 954. El Japón ratificó el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). No ha ratificado el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Examen anterior del caso

1. 955. En su reunión de junio de 2008, el Comité formuló las siguientes recomendaciones:
   • a) al tiempo que toma nota de los progresos realizados desde el último examen del caso y se felicita de las discusiones institucionalizadas que han tenido lugar entre las partes, el Comité espera que la ley será finalmente adoptada por la Dieta y que será seguida de las medidas necesarias para la promoción de mecanismos tendientes a un pleno diálogo social con el fin de tratar efectivamente y sin demora las medidas necesarias para poner en aplicación los principios de libertad sindical consagrados en los Convenios núms. 87 y 98, ratificados por el Japón, en particular respecto de:
   • i) el reconocimiento de los derechos laborales básicos de los empleados públicos;
   • ii) el reconocimiento del derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios y del personal de establecimientos penitenciarios;
   • iii) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen actividades propias de la administración del Estado tengan derecho a negociar colectivamente y concertar convenios colectivos, y que aquellos empleados cuyos derechos de negociación colectiva podrían restringirse por motivos legítimos, se beneficien de procedimientos compensatorios adecuados;
   • iv) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado puedan beneficiarse del derecho de huelga, de conformidad con los principios de libertad sindical, y que no se imponga a los afiliados y dirigentes sindicales que ejercen legítimamente ese derecho severas sanciones civiles o penales;
   • v) el alcance de los asuntos negociables colectivamente en la administración pública;
     • el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de la situación respecto de todas las cuestiones mencionadas anteriormente y que le remita las conclusiones a que ha llegado el Consejo Consultivo del Primer Ministro para la Reforma Integral del Sistema de la Administración Pública y los proyectos de ley pertinentes presentados ante la Dieta, y
   • b) el Comité recuerda al Gobierno que, si lo desea, puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina.

B. Información adicional de las organizaciones querellantes

1. 956. Por comunicación de fecha 7 de enero de 2009, JTUC-RENGO y su Consejo de Enlace del Sector Público (RENGO-PSLC) declaran que la Ley de Reforma de la Administración Pública fue promulgada el 13 de junio de 2008 previa a su enmienda acordada por el partido gobernante y por el partido de oposición. Las organizaciones querellantes explican que en virtud del artículo 12 de la Ley de Reforma «el Gobierno de Japón debería mostrar a la población el panorama completo de la reforma, con inclusión de los beneficios y los costes derivados de la ampliación de la categoría de empleados públicos con derecho a concluir convenios colectivos y, con conocimiento de la población, debería tomar medidas para instaurar un sistema transparente y autónomo de relaciones entre la administración y los empleados». En virtud de un artículo adicional, «el Gobierno de Japón examina cuáles habrían de ser los derechos laborales de los empleados públicos de ámbito local, en consonancia con la medida aplicable al sistema de relaciones entre la dirección y los empleados de la administración pública nacional, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 12».
2. 957. JTUC-RENGO declara que la Autoridad para la Promoción de la Reforma de la Administración Pública está adscrita al Gabinete a tenor de lo dispuesto en la Ley de Reforma, a fin de que promueva la reforma de la administración pública de una manera cabal e intensiva. La Comisión de Revisión del Sistema de Relaciones entre los Empleados y el Empleador, creada en el seno de esa Autoridad, tiene por misión indagar y realizar estudios sobre las medidas que adoptará el Gobierno de Japón para hacer realidad un sistema de relaciones entre la administración y los empleados aplicable a los empleados de la administración pública. La organización querellante añade que se tardó más de cuatro meses en constituir la Comisión de Revisión una vez promulgada la Ley de Reforma, cosa que a su modo de ver denotaba la voluntad del Gobierno de frenar los esfuerzos por otorgar los derechos laborales básicos a los empleados de la administración pública. La Comisión de Revisión fue convocada el 22 de octubre y el 3 de diciembre, y debería concluir sus labores a finales de 2009, pese a lo cual todavía no ha procedido a un estudio sobre la manera de concebir un sistema concreto partiendo del principio de que los derechos laborales básicos deben concederse a los empleados de la administración pública. Por tanto, JTUC-RENGO declara que no es seguro que la Comisión de Revisión pueda derivar una conclusión acorde con lo recomendado por la OIT.
3. 958. La organización querellante añade que el Gobierno también constituyó un Consejo Consultivo adscrito a la Autoridad para la Promoción de la Reforma de la Administración Pública, para que examinase las cuestiones importantes que se referían a las medidas encaminadas a promover la reforma de la administración pública. Dicha comisión está integrada por 11 expertos (entre ellos el presidente de JTUC-RENGO, el Sr. Tsuyoshi Takagi). El Consejo Consultivo estudia «el programa para la unificación de los diferentes cauces de gestión del personal de que disponen los altos funcionarios y la creación de la Oficina de Asuntos de Personal Adscrita al Gabinete», aunque la organización querellante declara que, después que la secretaría dirigiese unas deliberaciones precipitadas y unilaterales, el 14 de noviembre se presentó un informe elaborado sin un intercambio suficiente de pareceres. JTUC-RENGO declara que en dicho informe se propone transferir las facultades de la Autoridad Nacional de Personal, que es un órgano independiente y funciona como mecanismo para compensar la denegación de los derechos laborales básicos en la administración pública, a la Oficina de Asuntos de Personal Adscrita al Gabinete, que es un órgano del Gobierno, y todo ello haciendo caso omiso de la opinión de JTUC-RENGO según la cual el fortalecimiento de las facultades del empleador debe presuponer el otorgamiento de todos los derechos laborales básicos a los empleados públicos.
4. 959. La organización querellante declara que el Gobierno convocó una segunda reunión de la Sede el 2 de diciembre, y confirmó que la labor de revisión se emprendería con arreglo al informe del Consejo Consultivo. Concretamente, el Gobierno propuso «1) que se elaborase un proyecto de ley con miras a la creación de la Oficina de Asuntos de Personal Adscrita al Gabinete para marzo de 2009, y 2) que el Gobierno, en cuanto empleador, presentase a dicha Autoridad pautas para reconsiderar el sistema salarial existente y pedir a la Autoridad Nacional de Personal que formulase recomendaciones acordes con sus conclusiones». Según JTUC-RENGO, resulta inaceptable que el empleador (el Gobierno) reevalúe unilateralmente el sistema salarial, sin otorgar a los empleados de la administración pública todos los derechos laborales básicos. Si el Gobierno debiese proceder a esta revisión, debería negociar plenamente con JTUCRENGO y consultarla cabalmente, y luego actuar con base en un acuerdo alcanzado por ambas partes. La organización querellante considera que el enfoque del Gobierno es contrario a las reiteradas recomendaciones formuladas por el Comité de Libertad Sindical y declara que la situación es sumamente crítica, toda vez que el Gobierno persevera en su labor de revisión del sistema salarial y redacción del correspondiente proyecto de ley para marzo de 2009. La organización querellante declara que el Gobierno debería negociar y consultar cabalmente a JTUC-RENGO antes de seguir adelante con su labor de revisión.
5. 960. En su comunicación fechada el 9 de marzo de 2009, ZENROREN declara que la Ley Fundamental de Reforma del Sistema Nacional del Personal de la Administración Pública fue instaurada el 13 de junio de 2008 y apunta a la creación de una oficina del personal adscrita al Gabinete, lo cual incrementaría el control que tiene el Gabinete sobre los empleados públicos y generalizaría la gestión del personal atendiendo a criterios de mérito. La organización querellante considera que el artículo 12 es sumamente vago e indica implícitamente que el otorgamiento a los empleados públicos del derecho a concluir convenios laborales entrañaría un aumento de los costes de personal, que a su vez podrían entrañar restricciones para el Gobierno. La organización querellante agrega que en la ley no se hace mención alguna del otorgamiento de los derechos de sindicación y de huelga al personal de lucha contra incendios.
6. 961. ZENROREN informa de que el Gobierno ha constituido la Autoridad para la Promoción de la Reforma de la Administración Pública y, en consecuencia, la Comisión y el Consejo Consultivo. La organización querellante considera que la composición de esos nuevos órganos resulta «particularmente problemática». ZENROREN declara que en el Consejo Consultivo no hay ningún representante de sindicatos de empleados públicos. Tan sólo está representada una Confederación Sindical Nacional (JTUC-RENGO), mientras que ZENROREN está excluida. En relación con la Comisión de Revisión, las personas propuestas por ZENROREN no fueron aceptadas y la organización querellante observa que aunque inicialmente debía haber 14 miembros, hoy día sólo hay 12.
7. 962. La organización querellante indica que en la fecha de su comunicación se habían celebrado tres reuniones de la Autoridad para la Promoción de la Reforma de la Administración Pública, siete reuniones del Consejo Consultivo y tres reuniones de la Comisión de Revisión. La Autoridad Nacional de Personal «manifestó su firme objeción» al plan de progresos de la reforma de la administración pública adoptado por la Sede el 3 de febrero de 2009. En su comunicación de fecha 24 de abril de 2009, JTUC-RENGO señala que el Gobierno estableció este plan de manera unilateral sin tomar en consideración sus peticiones. En ese plan de progresos pretendía enunciar: 1) la orientación de las medidas y las deliberaciones para la reforma; 2) una serie de plazos para la conclusión de las deliberaciones y la presentación de los consiguientes proyectos de ley ante la Dieta, y 3) la cronología de la aplicación de la propia reforma. La organización querellante también declara que: 1) se crea la Oficina del Gabinete para toda la dirección del personal público y se recortan las funciones de la Autoridad Nacional de Personal; 2) se revisa el sistema de contratación y retribución con miras a instaurar un sistema de gestión del personal basado en criterios de mérito y en la capacidad de evaluación, y 3) se retrasa la edad de la jubilación de los empleados públicos, al tiempo que se revisan sus escalas de sueldos. Aunque las medidas que suponen cambios en las condiciones de trabajo son objeto de discusión, el contenido del plan de progresos no se anunció oficialmente a ZENROREN ni a sus afiliados hasta el 26 de enero. La organización querellante añade que, en parte a causa de la composición desequilibrada del Consejo Consultivo y de los órganos conexos, ZENROREN y sus afiliados siguen viendo limitadas sus oportunidades de expresarse acerca de la reforma del sistema nacional del personal de la administración pública.
8. 963. JTUC-RENGO observa que en el plan de progresos se prevé que las deliberaciones sobre el futuro sistema de relaciones laborales concluirán a finales de 2009, los correspondientes proyectos de ley se presentarán a la Dieta en 2010, y las leyes pertinentes entrarán en vigor en 2012. Con todo, la organización querellante indica que aún no resulta claro qué orientación se dará a las deliberaciones sobre la reforma. Así, por ejemplo, si bien se apunta a reducir las funciones de la Autoridad Nacional de Personal y a transferir a la Oficina del Gabinete la labor administrativa de gestionar el número de puestos asignados a cada grado, lo cual es un factor sumamente importante para la determinación de los sueldos, el plan de progresos previsto sobre la reforma que se pretende introducir es conservador, ya que se declara solamente que «una reforma para la instauración de un sistema de relaciones laborales autónomo es una tarea importante e indispensable». Las organizaciones querellantes sostienen que el Gobierno mantiene así su posición negativa en cuanto al otorgamiento de los derechos laborales básicos a los empleados públicos. ZENROREN cree que el actual proceso de aplicación de la reforma dificulta aún más la discusión sobre la recuperación del derecho a concluir acuerdos laborales, según recomendó el Comité de Libertad Sindical.
9. 964. ZENROREN adjunta a su comunicación un extracto del plan de progresos sobre «la creación de la Oficina de Personal Adscrita al Gabinete y de Control Administrativo». En dicho documento se pormenorizan las funciones de la Oficina del Gabinete, y se enumeran aquellas que han de serle transferidas de otros órganos administrativos adscritos al Ministerio de Asuntos Interiores, la Autoridad Nacional de Personal, la Sala de Asuntos Generales del Gabinete del Gobierno, el Ministerio de Hacienda y el Centro de Intercambio de Recursos Humanos Público-Privado. Entre estas funciones figuran la planificación del sistema nacional de personal público; las cuestiones administrativas; la fijación y la revisión del número de empleados en cada grado jerárquico; la administración del personal; la política relativa al coste total en concepto de personal; la planificación y la coordinación general, y las directrices para la gestión del Centro de Intercambio de Recursos Humanos Público-Privado. La Oficina del Gabinete forma parte del propio Gabinete, y está dirigida por su director.
10. 965. En su comunicación de fecha 24 de abril de 2009, JTUC-RENGO pide también que se adopte una enmienda al proyecto en la reunión del Gabinete del 31 de marzo de 2009. Este proyecto fue sometido a la Dieta el siguiente día y restringe como premisa los derechos fundamentales en el trabajo. Transfiere el derecho de establecer el número de empleados y las condiciones de trabajo — que correspondía a la Autoridad Nacional de Personal en tanto que mecanismo compensatorio — a la Mesa del Gabinete. Según JTUC-RENGO, el Gobierno no ha respondido a las cuestiones planteadas por las organizaciones sindicales y no ha incorporado sus opiniones al respecto. La organización querellante añade que se creó un grupo de trabajo en el seno de la Comisión de Revisión a fin de diseñar un sistema que garantice el derecho de concluir acuerdos colectivos. JTUC-RENGO indica que no está claro si sus conclusiones estarán en conformidad con las recomendaciones de la OIT y que está haciendo un llamamiento para que se preste públicamente debida atención sobre este punto. A pesar de que según el proyecto de modificación, la Mesa del Gabinete será establecida en abril de 2010 con importantes atribuciones, está claro que en ese período no se habrá diseñado un sistema autónomo de relaciones entre el trabajo y la dirección que incorpore el derecho de concluir acuerdos colectivos.

C. Respuesta del Gobierno

1. 966. Por comunicaciones de 19 de diciembre de 2008 y 20 de abril y 20 de mayo de 2009, el Gobierno facilita al Comité información adicional acerca de la Ley de Reforma de la Administración Pública y la creación de la Autoridad para la Promoción de la Reforma de la Administración Pública, la Comisión de Revisión (o Examen) del Sistema de Relaciones entre los Empleados y el Empleador, y el Consejo Consultivo (o la Conferencia). También facilita informaciones sobre el establecimiento del plan de progresos para la reforma del servicio civil, la modificación del proyecto de ley del empleado del Servicio Público Nacional y el examen de los derechos laborales fundamentales.
2. 967. En lo que respecta a la Ley de Reforma de la Administración Pública y la creación de la Autoridad para la Promoción de la Administración Pública, el Gobierno indica que el proyecto de ley fue presentado a la Dieta el 4 de abril de 2008 y adoptado el 13 de junio del mismo año con una enmienda acordada por el partido gobernante y el de oposición. El Gobierno informa acerca de los artículos 12 y 2, según se apuntó anteriormente, e indica que dicha Autoridad se constituyó con arreglo al artículo 13 para promover la reforma de la administración pública de una manera cabal e intensiva. Declara que la primera reunión de la Autoridad se celebró el 15 de julio de 2008 y la segunda el 2 de diciembre del mismo año.
3. 968. El plan de progresos de la reforma del servicio civil fue decidido en su reunión del 30 de febrero de 2009. El Gobierno explica que el plan de progresos señala que para tomar medidas para un sistema de relaciones trabajo-administración transparente y autónomo: 1) la Comisión de Revisión debe llegar a conclusiones sobre los objetivos institucionales concretos que se buscan en lo que respecta a la expansión de la gama de empleados del servicio civil que disfruten del derecho de negociar acuerdos colectivos en 2009; 2) el Gobierno debería someter a la Dieta el correspondiente proyecto en 2010, y 3) después del período preparatorio que se precisa, el proyecto debería empezar a tener efectos en 2012. El Gobierno señala que en el proceso de establecimiento del plan de progresos y la reforma de la legislación mantuvo varias reuniones con JTUC-RENGO y RENGO-PLSC a varios niveles, formal e informalmente, entre noviembre de 2008 y finales de marzo de 2009. El Gobierno prosiguió también las discusiones con el ZENROREN y los Sindicatos de Empleados del Servicio Público Nacional (KOKKOROREN). Asimismo, la Comisión encargada de examinar el sistema de relaciones empleados-empleador que examina las cuestiones relativas a los derechos fundamentales en el trabajo sigue reuniéndose casi cada mes y su octava reunión tuvo lugar el 28 de abril de 2009 a efectos de formular conclusiones antes de diciembre de 2009. El plan fue decidido el 30 de marzo de 2009, en la séptima reunión, con el acuerdo de los miembros de la Comisión incluidos los del sector de los trabajadores. El Gobierno indica que el grupo de trabajo establecido en el seno de la comisión para el tratamiento de cuestiones concretas está llevando a cabo un examen sostenido, habiendo llevado a cabo reuniones en cuatro ocasiones desde su primera reunión el 10 de abril de 2009 y toma en cuenta las opiniones del sector de los trabajadores.
4. 969. El Gobierno explica que este plan de progresos acelera lo más posible el plan inicial de aplicar en cuatro años (y no en cinco como se planeó originalmente) la reforma en su conjunto. Para ello, el Gobierno de Japón debería hacer todos los esfuerzos en dos años en lugar de los tres años que se habían previsto. Las medidas legislativas para establecer la Mesa del Gabinete de Asuntos de Personal debería hacerse en un año, como preveía el plan inicial. En consecuencia el Gobierno sometió una modificación al proyecto de ley del empleado del Servicio Público Civil el 31 de marzo de 2009 que establecía un control centralizado de los asuntos de personal como parte de la estrategia nacional de personal y la Mesa del Gabinete de Asuntos de Personal, que tendría funciones importantes, transferidas de las organizaciones gubernamentales existentes, para garantizar un control central y solvente en el Servicio Público en lo que respecta al personal. El Gobierno indica que el proyecto fue concebido sobre la base de las actuales restricciones a los derechos fundamentales en el trabajo de tales empleados y será examinado en el seno del grupo de trabajo de la Comisión de Revisión mencionado anteriormente.
5. 970. En relación con la Comisión de Revisión y el Consejo Consultivo, el Gobierno declara que el 9 de julio de 2008 promulgó una orden del Gabinete sobre una sede que se encargaría de promover la reforma de la administración pública. La Comisión y el Consejo fueron constituidos en el seno de la Autoridad en virtud de dicha orden (artículo 1, apartado 1).
6. 971. El Gobierno explica que la Comisión de Revisión está integrada por 12 personas y adjunta en anexo una lista con los nombres y la afiliación de los miembros de dicha Comisión, con indicación de que ésta está integrada por seis eruditos y otros expertos (dos periodistas y cuatro profesores de universidad), tres representantes del empleador, y tres representantes de los trabajadores (Sr. Fumio Kaneta, secretario general del Sindicato de Japón de Trabajadores de Prefectura y Municipales de Japón; el Sr. Seiichi Fukuda, presidente del Sindicato del Sector Público de Japón, y el Sr. Koji Amamoto, asistente del secretario general de la Confederación de Sindicatos de Japón).
7. 972. El Gobierno indica que la Comisión de Revisión realiza investigaciones y exámenes de las medidas que el Gobierno debería adoptar, de conformidad con los artículos 12 y 2 de la ley. Declara que la primera reunión de la Comisión de Revisión se celebró el 22 de octubre, y que hubo seis reuniones más, y que en principio tales reuniones son de composición abierta. El 3 de diciembre el Ministro de la Reforma de la Administración Pública, el Sr. Amari, pidió a la Comisión que «adelantase los plazos inicialmente señalados» para que se propusiesen medidas legislativas en el ejercicio financiero de 2009. Así pues, la Comisión de revisión afirmó que presentaría una propuesta definitiva sobre las medidas legislativas a más tardar a finales de 2009. El 30 de marzo de 2009, el Ministro solicitó a la Comisión que formulara sus conclusiones lo antes posible en 2009 a través de la realización de exámenes intensos. Se estableció un grupo de trabajo para organizar las cuestiones concretas relativas a la institucionalización de la expansión del derecho de concluir acuerdos colectivos a partir del punto de vista técnico; este grupo fue integrado por profesores de seis universidades y tuvo su primera reunión el 10 de abril de 2009 y tendrá tres reuniones mensuales entre abril y agosto. Hasta ahora ha habido dos reuniones.
8. 973. El Gobierno explica que el Consejo Consultivo está integrado por 11 intelectuales, entre ellos eruditos y personas vinculadas a sindicatos. Está encargado de examinar las cuestiones importantes que guardan relación con las medidas encaminadas a promover la reforma de la administración pública en virtud de la Ley de Reforma. El Consejo celebró su primera reunión el 5 de septiembre de 2008 y se volvió a reunir otras dos veces, en cuyas ocasiones mantuvo ocho sesiones de grupos de trabajo, entre entonces y el 14 de noviembre de 2008, fecha en que emitió un informe después de su cuarta reunión. En este último se presentan recomendaciones relativas a las tareas y a las funciones básicas de la Oficina de Asuntos de Personal Adscrita al Gabinete, que deberá ocuparse de la gestión unificada de ejecutivos y ser responsable de la gestión del personal integrado por todos los empleados de la administración pública, y en relación con las funciones que hayan de transferirse del Ministerio de Asuntos Interiores y Comunicaciones, y de la Autoridad Nacional de Personal, a la Oficina de Asuntos de Personal Adscrita al Gabinete, etc.
9. 974. Además, el Gobierno advierte que el Ministro de Reforma de la Administración Pública definió sus pautas de orientación sobre el plan de reforma en la segunda reunión de la Autoridad para la Promoción de la Administración Pública, acordadas en la reunión de 2 de diciembre de 2008: a) a fin de entablar las negociaciones entre las entidades del Gobierno competentes acerca de las funciones por transferir a la Oficina del Gabinete según las pautas delineadas en el informe del Consejo Consultivo, y b) a fin de determinar el «Programa de Progresión» para finales de enero de 2009, trazando todo el programa de reforma de la administración pública en virtud de la Ley de Reforma de la Administración Pública, incluida la aceleración del examen relativo a los derechos fundamentales del trabajo, etc.
10. 975. El Gobierno incluye anexos, en que se presentan extractos de la Ley de Reforma y de la orden del Gabinete por la que se constituyeron la Comisión de Revisión y el Consejo Consultivo; la composición de la Comisión de Revisión y la composición del grupo de trabajo sobre derechos fundamentales en el trabajo.
11. 976. El Gobierno concluye que ha hecho cuanto estaba en sus manos para que los debates fueran significativos y desembocasen en una reforma fructuosa de la administración pública, teniendo presente los intercambios de opinión y la coordinación necesarios.

D. Conclusiones del Comité

1. 977. El Comité recuerda que estos casos, inicialmente presentados en marzo de 2002, se refieren a la reforma en curso de la administración pública de Japón.
2. 978. El Comité toma nota de que, según las comunicaciones de las organizaciones querellantes y la respuesta del Gobierno, el proyecto de ley de reforma de la administración pública fue presentado a la Dieta el 4 de abril de 2008 y que la Ley de Reforma de la Administración Pública fue adoptada el 13 de junio de 2008 con una enmienda acordada tanto por el partido gobernante como por el partido de oposición. El Comité toma nota de que en el artículo 12 de dicha ley se pretende enunciar los derechos laborales básicos de los empleados públicos de Japón, declarando que el Gobierno de Japón «debería mostrar a la población el panorama completo de la reforma, con inclusión de los beneficios y los costes derivados de la ampliación de la categoría de empleados públicos con derecho a concluir convenios colectivos y, con conocimiento de la población, debería tomar medidas para instaurar un sistema transparente y autónomo de relaciones entre la dirección y los empleados…». Los derechos laborales básicos de los empleados públicos locales están tutelados por el artículo 2, a cuyo tenor el Gobierno «examina cuáles habrían de ser los derechos laborales de los empleados públicos de ámbito local, en consonancia con la medida aplicable al sistema de relaciones entre los empleados y el empleador».
3. 979. El Comité también toma nota de las comunicaciones que le han presentado las organizaciones querellantes y el Gobierno, según las cuales la Autoridad para la Promoción de la Reforma de Administración Pública fue creada por el Gobierno con arreglo al artículo 13 de la Ley de Reforma «para promover la reforma de la administración pública de manera cabal e intensiva bajo la dirección del Gabinete». En consecuencia, se constituyeron otros dos órganos en la Autoridad en virtud de una orden del Gabinete fechada el 9 de julio de 2008. El Consejo Consultivo (o la Conferencia) se encarga de examinar las cuestiones importantes que guardan relación con las medidas destinadas a promover la reforma de la administración pública en virtud de la Ley de Reforma de la Administración Pública; la Comisión de Revisión (o Examen) del Sistema de Relaciones entre los Empleados y el Empleador realiza investigaciones y exámenes de las medidas que debería adoptar el Gobierno. El Comité toma nota de que JTUC-RENGO considera que los cuatro meses que se tardó en constituir esos dos órganos delatan la intención de frenar el proceso.
4. 980. El Comité toma nota de que, según la lista facilitada por el Gobierno, la Comisión de Revisión está integrada por representantes del empleador y de sindicatos, entre ellos sindicatos del sector público, además de eruditos. Según ZENROREN, los nombramientos de ésta no fueron aceptados y hoy día en vez de constar la Comisión de 14 miembros, sólo cuenta con 12. El Consejo Consultivo está aparentemente integrado por 11 intelectuales y el presidente de JTUC-RENGO. El Comité toma nota de la declaración de ZENROREN según la cual no está incluido ningún representante de sindicatos de empleados públicos. Además, toma nota de que según ZENROREN la composición de esos órganos es «particularmente problemática».
5. 981. El Comité toma nota de que, según las comunicaciones de las organizaciones querellantes y del Gobierno, se celebraron varias reuniones de esos órganos. La Sede se reunió tres veces: el 15 de julio de 2008, el 2 de diciembre de 2008 y el 3 de febrero de 2009. La Comisión de Revisión se reunió el 22 de octubre de 2008 y desde entonces ha tenido seis reuniones más. El Comité toma nota de que el Consejo Consultivo se reunió en varias ocasiones. Según ZENROREN, a finales de febrero de 2009 mantuvo siete reuniones y, según el Gobierno, a la fecha de la primera comunicación había celebrado cuatro reuniones plenas y ocho sesiones de grupos de trabajo.
6. 982. El Comité toma nota de que el Consejo Consultivo publicó un informe después de su reunión celebrada el 14 de noviembre de 2008. En él recomendaba que se transfirieran ciertas funciones de otros órganos del Gobierno a la Oficina de Asuntos de Personal Adscrita al Gabinete. El Comité toma nota de los comentarios de JTUC-RENGO según los cuales dicho informe siguió a lo que consideraba como deliberaciones precipitadas y unilaterales dirigidas por la secretaría y fruto de un intercambio de opiniones insuficiente. En particular, JTUC-RENGO considera que con la transferencia de responsabilidades de la Autoridad Nacional de Personal, que es un órgano independiente que funciona como mecanismo encaminado a compensar la denegación de los derechos fundamentales del trabajo, a la Oficina del Gabinete, que es un órgano del Gobierno, se hizo caso omiso de la opinión de JTUC-RENGO según la cual para fortalecer la autoridad del empleador primero se debe conceder el disfrute cabal de los derechos laborales básicos a los empleados públicos.
7. 983. El Comité toma nota de la información facilitada por JTUC-RENGO, según la cual la Autoridad para la Promoción de la Reforma de la Administración Pública confirmó, en su reunión de 2 de diciembre de 2008, que la labor de revisión se iniciaría en sintonía con lo indicado en el informe del Consejo Consultivo. El Comité toma nota de que el Gobierno indica que, en la misma reunión, la Sede aprobó las pautas de orientación sentadas por el Ministerio de Reforma de la Administración Pública: a) a fin de entablar las negociaciones entre las entidades del Gobierno competentes acerca de las funciones por transferir a la Oficina del Gabinete según las pautas delineadas en el informe del Consejo Consultivo, y b) a fin de determinar el «Programa de Progresión» para finales de enero de 2009, trazando todo el programa de reforma de la administración pública en virtud de la Ley de Reforma de la Administración Pública, incluida la aceleración del examen relativo a los derechos fundamentales del trabajo, etc. El Comité toma nota de que, en relación con la Comisión de Revisión, el Gobierno explicó que, en su segunda reunión, celebrada el 3 de diciembre de 2008, el Ministro de Reforma de la Administración Pública pidió que se adelantasen las fechas del programa original a fin de que se completase una propuesta de cambios legislativos para finales de 2009; así como que el 30 de marzo de 2009 pidió a la Comisión que llegara a conclusiones lo antes posible en 2009.
8. 984. El Comité también toma nota de la información facilitada por las organizaciones querellantes y el Gobierno. La Autoridad para la Promoción de la Reforma de la Administración Pública adoptó la decisión relativa a un «plan de progresos» en una reunión mantenida el 3 de febrero de 2009. El Comité observa que el Gobierno explica que en el plan de progresos se indica que para tomar medidas para un sistema transparente y autónomo de relaciones empleados y empleador, 1) la Comisión de Revisión debería alcanzar una conclusión sobre el diseño específico institucional en relación con la expansión de la gama de empleados del servicio civil que disfruten del derecho de negociar convenios colectivos en 2009, 2) el Gobierno debería someter a la Dieta el proyecto de ley correspondiente en 2010 y 3) después del período preparatorio necesario, la ley debería entrar en vigor en 2012. Toma nota de que según ZENROREN este plan de progresos ilustra una posición negativa en cuanto a la concesión de los derechos laborales básicos a los empleados públicos por parte del Gobierno y que la composición desequilibrada del Consejo y otros órganos contribuyó a que ZENROREN y sus afiliados vieran considerablemente limitadas sus oportunidades de expresar su opinión acerca de las reformas de la administración pública. Asimismo, el Comité toma nota de que JTUCRENGO considera que aunque el plan de progresos, establecido unilateralmente, brinda detalles en relación a una modificación acelerada a la Ley Nacional de Empleado del Servicio Público Civil, no brinda una señal clara sobre el reconocimiento del derecho de concluir convenios colectivos.
9. 985. La Comisión toma nota también de la información comunicada por JTUC-RENGO y por el Gobierno, de que un proyecto de ley de modificación de la Ley del Empleado del Servicio Público Civil fue adoptado en una reunión del Gabinete el 31 de marzo de 2009, y fue sometido a la Dieta el mismo día. Este proyecto de ley centraliza el control de los asuntos del personal en el Gabinete, estableciendo la Estrategia Nacional del Personal y la Mesa del Gabinete de Asuntos de Personal, transfiriendo al Gabinete las funciones importantes de otras organizaciones gubernamentales. El Comité observa que ello implica quitar la facultad de establecer condiciones de empleo a la Autoridad Nacional del Personal, lo que las organizaciones querellantes consideran como un mecanismo compensatorio de la negación de derechos fundamentales en el trabajo en el servicio civil.
10. 986. El Comité toma nota de que las organizaciones querellantes y el Gobierno indican que el proyecto de modificación se hizo sobre la base de las actuales limitaciones a los derechos fundamentales en el trabajo de los empleados del servicio civil, así como que la cuestión de estos derechos fundamentales depende de los límites en los progresos del plan de progresos y de la aceleración que se les está dando. Fue establecido un grupo de trabajo en el seno de la Comisión de Revisión integrado por seis expertos del mundo académico para abordar las cuestiones concretas relativas a la institucionalización de la expansión del derecho de concluir acuerdos colectivos en el servicio civil.
11. 987. El Comité toma nota de la información facilitada por el Gobierno sobre la composición de la Comisión de Revisión y sobre su grupo de trabajo sobre derechos fundamentales en el trabajo, así como los extractos de la Ley de Reforma de la Administración Pública y la orden del Gabinete para la Autoridad para la Promoción de la Reforma de la Administración Pública. Si bien acoge con agrado tanto las discusiones tripartitas institucionalizadas que se celebraron en relación con la Comisión de Revisión y la instauración del Consejo Consultivo independiente, el Comité recuerda al Gobierno la importancia de que en las consultas reine la buena fe, la confianza y el respeto mutuo y que las partes tengan suficiente tiempo para expresar sus puntos de vista y discutirlos en profundidad con el objeto de poder llegar a un compromiso adecuado [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 1071].
12. 988. A este respecto, el Comité toma nota con preocupación del alegato de JTUC-RENGO según el cual aparentemente ya se habían presentado unilateralmente algunas propuestas legislativas para reevaluar el sistema salarial de la administración pública, antes de resolverse la cuestión de los derechos básicos de la administración pública y de preverse garantías compensatorias adecuadas. La organización querellante considera que toda revisión del sistema salarial debería requerir no sólo el otorgamiento cabal de los derechos laborales básicos en la administración pública, sino también cimentarse en negociaciones y consultas plenas. ZENROREN manifiesta preocupaciones similares. El Comité alberga la esperanza de que el Gobierno entable consultas plenas y sinceras con todas las organizaciones de trabajadores interesadas con miras a la determinación mutua de las condiciones aceptadas con respecto al procedimiento de reevaluación del sistema salarial de la administración pública y teniendo presente la necesidad de garantizar mecanismos compensatorios.
13. 989. A este respecto, el Comité reitera firmemente sus recomendaciones anteriores en el sentido de que el Gobierno siga adoptando medidas para velar por la promoción de un diálogo social con el fin de tratar efectivamente y sin demora las medidas necesarias para poner en aplicación los principios consagrados en los Convenios núms. 87 y 98, ratificados por el Japón, en particular respecto de: i) el reconocimiento de los derechos laborales básicos de los empleados públicos; ii) el reconocimiento del derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios y del personal de establecimientos penitenciarios; iii) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen actividades propias de la administración del Estado tengan derecho a negociar colectivamente y concertar convenios colectivos, y que aquellos empleados cuyos derechos de negociación colectiva podrían restringirse por motivos legítimos, se beneficien de procedimientos compensatorios adecuados; iv) la garantía de que los empleados públicos que no ejerzan funciones de autoridad en nombre del Estado puedan beneficiarse del derecho de huelga, de conformidad con los principios de libertad sindical, y que no se imponga a los afiliados y dirigentes sindicales que ejercen legítimamente ese derecho sanciones civiles o penales, y v) el alcance de los asuntos negociables colectivamente en la administración pública.
14. 990. Tomando nota de los alegatos de ZENROREN según los cuales la composición de la Comisión de Revisión y del Consejo Consultivo es desequilibrada, toda vez que las personas designadas no fueron aceptadas, y recordando sus anteriores conclusiones en un caso anterior relativo a la representación de ZENZOREN en órganos nacionales, el Comité recuerda la necesidad de conceder un trato equitativo a todas las organizaciones representativas con miras a restablecer la confianza de todos los trabajadores en la equidad de la composición de los consejos que ejercen funciones sumamente importantes desde el punto de vista de las relaciones laborales. Por tanto, el Comité espera firmemente que el Gobierno tome en consideración esos principios a la hora de considerar la admisión de miembros adicionales en la Comisión de Revisión a fin de garantizar que todos los interlocutores sociales interesados estén representados. Pide que se lo mantenga informado al respecto.
15. 991. El Comité recuerda una vez más al Gobierno que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina si así lo desea.

Recomendación del Comité

1. 992. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) tomando nota con preocupación del alegato según el cual aparentemente ya se han presentado unilateralmente algunas propuestas de reevaluación del sistema salarial de la administración pública, antes de resolverse la cuestión de los derechos fundamentales en la administración pública y de preverse garantías compensatorias adecuadas, el Comité expresa la esperanza de que el Gobierno entable consultas plenas y sinceras con todas las organizaciones de trabajadores interesadas con miras a la determinación mutua de las condiciones aceptadas con respecto al procedimiento de reevaluación del sistema salarial de la administración pública y teniendo presente la necesidad de garantizar mecanismos compensatorios;
   • b) si bien acoge con agrado que se hayan celebrado discusiones tripartitas institucionalizadas en relación con la Comisión de Revisión y la instauración del Consejo Consultivo independiente, el Comité reitera firmemente su recomendación anterior en el sentido de que el Gobierno siga adoptando medidas para garantizar la promoción de un diálogo social pleno con el fin de tratar efectivamente y sin demora las medidas necesarias para poner en aplicación los principios de libertad sindical consagrados en los Convenios núms. 87 y 98, ratificados por el Japón, en particular respecto de:
   • i) el reconocimiento de los derechos laborales fundamentales de los empleados públicos;
   • ii) el reconocimiento del derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios y del personal de establecimientos penitenciarios;
   • iii) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen actividades propias de la administración del Estado tengan derecho a negociar colectivamente y concertar convenios colectivos, y que aquellos empleados cuyos derechos de negociación colectiva podrían restringirse por motivos legítimos, se beneficien de procedimientos compensatorios adecuados;
   • iv) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado puedan disfrutar del derecho de huelga, de conformidad con los principios de libertad sindical, y que no se imponga a los afiliados y dirigentes sindicales que ejercen legítimamente ese derecho severas sanciones civiles o penales, y
   • v) el alcance de los asuntos negociables colectivamente en la administración pública.
     • El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de la situación sobre todas las cuestiones arriba mencionadas;
   • c) el Comité espera firmemente que el Gobierno tome en consideración la necesidad de conceder un trato equitativo a todas las organizaciones representativas, con miras a restablecer la confianza de todos los trabajadores en la equidad de la composición de los consejos que ejercen funciones sumamente importantes desde el punto de vista de las relaciones laborales a la hora de considerar a la admisión de miembros adicionales en la Comisión de Revisión. Pide al Gobierno que lo mantenga informado a este respecto;
   • d) el Comité recuerda una vez más al Gobierno que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina, si así lo desea, y
   • e) el Comité llama a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso.