Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 331, June 2003

Case No 2132 (Madagascar) - Complaint date: 28-MAY-01 - Closed

1. 579. El Comité examinó este caso en su reunión de marzo de 2002, en la que presentó un informe provisional al Consejo de Administración [véase 327.º informe del Comité, párrafos 645 a 663].
2. 580. El Gobierno envió nuevas observaciones en una comunicación de fecha 1.º de abril de 2003.
3. 581. Madagascar ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen anterior del caso

1. 582. En su reunión de marzo de 2002, a la luz de las conclusiones provisionales del Comité, el Consejo de Administración aprobó las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité recuerda al Gobierno que cualquier decisión referente a la participación de las organizaciones de trabajadores en un organismo tripartito deberá adoptarse, en lo sucesivo, tras consultar plenamente a la totalidad de las organizaciones sindicales cuya representatividad se determine con criterios objetivos. El Comité solicita a las partes interesadas que no escatimen esfuerzos para lograr un acuerdo sobre la composición del consejo de administración de la CNaPS y solicita al Gobierno que le mantenga informado a este respecto;
   • b) en cuanto al nuevo proyecto de decreto sobre la composición del consejo de administración de la CNaPS, el Comité recuerda que son las organizaciones de trabajadores y no las autoridades quienes deben poder elegir en plena libertad a todos sus representantes en el seno de los órganos tripartitos;
   • c) el Comité solicita al Gobierno que modifique el párrafo 3 del artículo 1 del decreto núm. 2000-291 para permitir que la representatividad de las organizaciones sindicales pueda quedar determinada sin necesidad de que los nombres de los afiliados deban comunicarse obligatoriamente a las autoridades. El Comité solicita al Gobierno que le mantenga informado a este respecto, y
   • d) el Comité solicita al Gobierno que envíe, sin demora, sus observaciones sobre los alegatos relativos a la intervención, por parte del Ministerio de Administración Pública, de Trabajo y de las Leyes Sociales, en los asuntos internos de los sindicatos, así como las relativas a las violaciones del derecho de negociación colectiva en virtud del decreto núm. 97-1355.

B. Respuesta del Gobierno

1. 583. En su respuesta de 1.º de abril de 2003, teniendo en cuenta las recomendaciones del Comité, el Gobierno informa de la celebración de numerosas reuniones de trabajo sobre la cuestión del consejo de administración de la CNaPS, que dejaban entrever resultados fructíferos. Asimismo, el Gobierno indica que se informaría lo antes posible al Comité de las medidas adoptadas en relación con el párrafo 3 del artículo 1 del decreto núm. 2000-291. En ese sentido, el Gobierno añade que se habían desplegado esfuerzos en relación con el respeto y la aplicación efectiva de la libertad sindical y la protección del derecho sindical y de la negociación colectiva. Por último, el Gobierno se refiere a la creación de un consejo nacional de empleo en virtud de la orden núm. 6238/2002 de 5 de noviembre de 2002. Se trata de un órgano tripartito especializado en cuestiones de trabajo, empleo y protección social.

C. Conclusiones del Comité

1. 584. Al tiempo que toma nota de las últimas informaciones transmitidas por el Gobierno, el Comité recuerda que la queja se refiere a tres cuestiones principales: 1) la modificación de la composición y el funcionamiento del consejo de administración de la Caja Nacional de Previsión Social (CNaPS), órgano tripartito, a iniciativa del Gobierno; 2) la comunicación del nombre de las personas afiliadas a organizaciones sindicales, de conformidad con el párrafo 3 del artículo 1 del decreto núm. 2000-291, para determinar la representatividad de las organizaciones sindicales en vista de su participación en las labores del Consejo Superior de la Administración Pública, y 3) los alegatos relativos a la injerencia en los asuntos internos de los sindicatos por parte del Ministerio de Administración Pública, de Trabajo y de las Leyes Sociales y a la violación del derecho de negociación colectiva, en virtud del decreto núm. 97-1355 de 4 de diciembre de 1997.
2. 585. En cuanto a la primera cuestión, el Comité desea recordar los siguientes elementos. La cuestión se planteó en un primer momento en razón de la adopción por el Gobierno del decreto núm. 99-673 de 20 de agosto de 1999, por el que se modifica la composición del consejo de administración de la CNaPS (reduce el número de representantes de las organizaciones de trabajadores de ocho a seis) y su funcionamiento (incluye al Estado en su presidencia rotativa). En aquel momento, ese decreto fue probablemente la causa de la ruptura del diálogo social. Más adelante, la cuestión fue objeto de un nuevo examen por una comisión tripartita ad hoc creada tras la firma del Protocolo de acuerdo tripartito de 8 de mayo de 2000 entre el Gobierno y los interlocutores sociales. No pudo alcanzarse ningún acuerdo en el marco de esa comisión. Puesto que, además, una de las disposiciones del decreto fue declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional en una decisión de fecha 23 de agosto de 2000, el Gobierno elaboró otro proyecto de decreto que debía otorgar al Ministerio el derecho de nombrar a uno de los seis representantes de los trabajadores. En su comunicación de 29 de enero de 2002, el Gobierno explicó que, debido a la baja tasa de sindicalización de los trabajadores malgaches, consideraba importante responder a la petición de la gran mayoría de los trabajadores no sindicada de participar en el diálogo social y, por tanto, ser representada por una persona ajena a las organizaciones profesionales tradicionales. El Gobierno recordó en ese sentido que el Protocolo de acuerdo admitía la posibilidad de cooptar miembros de órganos tripartitos «por sus competencias particulares» y sin estar afiliados a una organización profesional representativa.
3. 586. El Comité toma nota de la observación general del Gobierno sobre el carácter fructífero de las reuniones celebradas en relación con esa cuestión. No obstante, el Comité considera útil reiterar sus anteriores conclusiones. Por ello, recuerda la importancia que debe atribuirse a la celebración de consultas francas y sin trabas sobre cualquier cuestión o legislación proyectada que afecte a los derechos sindicales; toda decisión referente a la participación de organizaciones de trabajadores en un organismo tripartito debería adoptarse tras consultar plenamente a la totalidad de las organizaciones sindicales cuya representatividad se determine con criterios objetivos [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafos 927 y 943]. Asimismo, el Comité desea subrayar que cualquier iniciativa tendiente a ampliar la representación de los trabajadores más allá de las organizaciones profesionales supondría atentar contra la función exclusiva de las organizaciones de empleadores y de trabajadores de representar los intereses de sus afiliados. En estas circunstancias, el Comité espera firmemente que se alcance próximamente un acuerdo sobre la composición del consejo de administración de la CNaPS y solicita al Gobierno que le informe de los términos de dicho acuerdo. Asimismo, el Comité pide al Gobierno que preserve la función de las organizaciones profesionales en los términos arriba indicados, si tiene intención de seguir adelante con su voluntad de ampliar la composición de determinados órganos tripartitos. El Comité solicita al Gobierno que le mantenga informado de todos esos aspectos.
4. 587. En cuanto a la segunda cuestión, el Comité estima conveniente recordar que la determinación de la representatividad de las organizaciones sindicales se planteó, en primer lugar, con respecto al Consejo Superior de la Administración Pública, en los términos concretos arriba mencionados. En virtud del Protocolo de acuerdo tripartito, también se planteó de manera general en relación con la determinación de la participación en las estructuras de diálogo social, los órganos de gestión de la política social y los fondos sociales y, en particular, en lo concerniente al consejo de administración de la CNaPS. En ese sentido, la Comisión tripartita ad hoc había examinado en una reunión celebrada en junio de 2000 el tema de la determinación de la representatividad de las organizaciones sindicales mediante la comparación de los datos obtenidos en las inspecciones del trabajo y los facilitados por las organizaciones profesionales. Al parecer, se pidió a estas últimas que enviasen al Ministerio de Administración Pública, de Trabajo y de las Leyes Sociales información relativa a los criterios de representatividad de sus organizaciones regionales, pero las organizaciones de trabajadores no pudieron presentar cifras al respecto.
5. 588. Tomando nota de la referencia del Gobierno a los esfuerzos desplegados en favor de un mayor respeto a la libertad sindical y su aplicación efectiva, el Comité recuerda que deben existir en la legislación criterios objetivos, precisos y previamente establecidos para determinar la representatividad de una organización de empleadores o de trabajadores, y que dicha apreciación no podría dejarse a la discreción de los gobiernos [véase Recopilación, op. cit., párrafos 314 y 315]. Por consiguiente, el Comité espera firmemente, como solicitó en su anterior informe, que se modifique rápidamente el párrafo 3 del artículo 1 del decreto núm. 2000-291 para que pueda establecerse la representatividad de las organizaciones sindicales sin que sea necesario presentar una lista con los nombres de las personas afiliadas que pudieran propiciar actos de discriminación antisindical. Asimismo, el Comité pide al Gobierno que garantice de forma general que la determinación de la representatividad de las organizaciones profesionales se fije por ley a partir de criterios objetivos y precisos en vez de quedar a su discreción. Por último, el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado sobre todos estos aspectos.
6. 589. Por lo que respecta a los alegatos de injerencia en los asuntos internos de los sindicatos por parte del Ministerio de Administración Pública, de Trabajo y de las Leyes Sociales y de violación del derecho a la negociación colectiva, a falta de observaciones del Gobierno a este respecto, el Comité desea subrayar lo siguiente. En cuanto al primer alegato, el Comité recuerda que las organizaciones querellantes informaban de iniciativas emprendidas por el Ministerio de Administración Pública, de Trabajo y de las Leyes Sociales, tales como la organización de misiones que reunían a delegados de los trabajadores sin conocimiento de su confederación a fin de designarlos para ocupar un puesto en las instancias tripartitas regionales o la solicitud de propuestas de nombres distintos a los ya facilitados por las confederaciones para ocuparlos. El Comité recuerda que la libertad sindical implica el derecho de los trabajadores y de los empleadores a organizar su administración y actividades sin injerencia alguna de las autoridades públicas y exige que actúen con gran moderación en todo lo que atañe a la intervención en los asuntos internos de los candidatos [véase Recopilación, op. cit., párrafos 416 y 761]. Si se demostrase la veracidad de los alegatos, habría un atentado grave a la autoridad de los dirigentes sindicales y, por tanto, a la cohesión de las organizaciones sindicales. Así pues, el Comité insta al Gobierno a que le mantenga informado al respecto.
7. 590. Con respecto a los alegatos de violación del derecho de negociación colectiva, el Comité recuerda que las organizaciones querellantes cuestionan el decreto núm. 97-1355 de 4 de diciembre de 1997, según el cual los interlocutores sociales no pueden participar en una negociación colectiva sobre las condiciones de empleo de los trabajadores sin autorización previa del Ministerio de Desarrollo del Sector Privado y de la Privatización. En ese sentido, el Comité recuerda que la negociación voluntaria de los convenios colectivos y, por tanto, la autonomía de los interlocutores sociales en la negociación constituyen un aspecto fundamental de los principios de la libertad sindical [véase Recopilación, op. cit., párrafo 844]; el propio sistema de exigencia de una autorización administrativa previa, ya sea al comienzo de una negociación colectiva o en la entrada en vigor de un convenio colectivo libremente firmado, es contrario al principio de la negociación colectiva voluntaria. El Comité pide al Gobierno que modifique, en caso necesario, el decreto núm. 97-1355 para hacerlo compatible con el principio de la negociación colectiva voluntaria y que le mantenga informado al respecto.
8. 591. El Comité llama la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre los aspectos legislativos de este caso.

Recomendación del Comité

1. 592. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité espera firmemente que se alcance próximamente un acuerdo sobre la composición del consejo de administración de la CNaPS y solicita al Gobierno que le informe de los términos de dicho acuerdo; si el Gobierno tiene intención de seguir adelante con su voluntad de ampliar la composición de determinados órganos tripartitos, el Comité le ruega precise la manera en que se propone preservar el papel exclusivo de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en la representación de sus afiliados; el Comité pide asimismo al Gobierno que le mantenga informado sobre todas estas cuestiones;
   • b) el Comité espera firmemente, como solicitó en su anterior informe, que se modifique rápidamente el párrafo 3 del artículo 1 del decreto núm. 2000-291 para que la representatividad de las organizaciones sindicales pueda establecerse sin que sea necesario facilitar una lista con los nombres de las personas afiliadas que pudieran propiciar actos de discriminación antisindical; con carácter general, el Comité también pide al Gobierno que garantice que la determinación de la representatividad de las organizaciones profesionales sea fijada por ley a partir de criterios objetivos y precisos en vez de quedar a su discreción; asimismo, el Comité solicita al Gobierno que le mantenga informado sobre todas estas cuestiones;
   • c) en relación con los alegatos relativos a las intervenciones del Ministerio de Administración Pública, de Trabajo y de las Leyes Sociales en los asuntos internos de los sindicatos y los relativos a la violación del derecho de negociación colectiva en virtud del decreto núm. 97-1355, el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de estas cuestiones y que modifique ese decreto para ponerlo en conformidad con el principio de la negociación colectiva voluntaria, y
   • d) el Comité llama la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre los aspectos legislativos al presente caso.