Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 300, November 1995

Case No 1791 (Chad) - Complaint date: 14-JUN-94 - Closed

1. 326. En una comunicación de fecha 14 de junio de 1994, la Unión de Sindicatos del Chad (UST) presentó una queja contra el Gobierno del Chad por violación de la libertad sindical. El Gobierno, por su parte, presentó sus comentarios y observaciones sobre este caso en una comunicación de 4 de mayo de 1995.
2. 327. El Chad ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 328. En su comunicación de 14 de junio de 1994, la Unión de Sindicatos del Chad (UST) indica que el Gobierno prohibió que la UST organizara una manifestación para celebrar el 1.o de mayo de 1994, ocupó la Bolsa del Trabajo, sede de la UST, paralizando así las actividades de la organización hasta el 10 de mayo de 1994, y adoptó un decreto por el que se reglamenta el derecho de huelga en la administración pública y se prohíbe de hecho el ejercicio de este derecho a esta categoría de trabajadores.
2. 329. La organización querellante señala que la Carta de transición, que hace actualmente las veces de Constitución, dispone en su artículo 35 que "el derecho sindical se garantiza a todos los trabajadores, con exclusión de los militares, y que los trabajadores se organizan libremente en sindicatos y desempeñan su actividad en el respeto de los textos en vigor". Por otra parte, la ley núm. 7/66 sobre Código del Trabajo y previsión social, así como la orden núm. 15/PR/86 sobre el Estatuto General de la Administración Pública reconocen la libertad sindical y el derecho sindical.
3. 330. Sin embargo, prosigue la organización querellante, el Gobierno prohibió la manifestación del 1.o de mayo de 1994 y ordenó la ocupación de la Bolsa de Trabajo. En efecto, por carta núm. 199/UST/94, de 25 de abril de 1994, la UST pidió al Gobierno la autorización de organizar un desfile desde la Bolsa de Trabajo hasta la Plaza de la Independencia, lugar elegido para la reunión del 1.o de mayo. Considerando que esta petición era inoportuna y sin aducir otras razones, el Ministro de la Gobernación respondió por carta núm. 356/MIS/DG/DI/94, de 30 de abril de 1994, en la que se oponía a esta petición y proponía que en lugar de ello la reunión se celebrara en la Bolsa de Trabajo, propuesta que fue aceptada por los sindicatos. Pero en las primeras horas del amanecer y sin dar ninguna explicación el Gobierno ordenó la ocupación de la Bolsa de Trabajo por las fuerzas de policía y de gendarmería, prohibiendo así el acceso de los trabajadores a la misma. Las fuerzas de orden ocuparon los locales hasta el 10 de mayo de 1994 y paralizaron, de esta manera, las actividades de la UST.
4. 331. Por otra parte, según indica la organización querellante, el Gobierno ha reglamentado el derecho de huelga en la administración pública por decreto núm. 096/PR/MTF/94, de 29 de abril de 1994. La organización querellante añade que la Carta de transición y la orden núm. 15 sobre el Estatuto general de la administración pública disponen que el derecho de huelga se ejercerá dentro del marco de la ley. Por consiguiente, alega que la reglamentación del derecho de huelga en la administración pública corresponde al poder legislativo y no al poder ejecutivo. Recuerda además que el procedimiento de huelga en el sector privado no se rige por decreto sino por la ley núm. 7/66 sobre Código del Trabajo y previsión social. En cuanto al fondo, el decreto prevé, dentro del marco de la solución del conflicto colectivo, la intervención de órganos de conciliación y arbitraje. El artículo 5 dispone que una orden del Ministro de la Administración Pública determina la composición y el funcionamiento de dichos órganos. El nombramiento de los miembros de estos órganos es discrecional para el Gobierno. Por otra parte, el procedimiento de arbitraje conduce en todos los casos a una sentencia ejecutoria (artículo 9) equivalente a una prohibición lisa y llana del derecho de huelga. Por otra parte, el decreto establece un aviso previo de huelga de ocho días en lugar de cinco, a diferencia de la jurisprudencia aplicada habitualmente en la materia en el Chad desde mucho antes de la independencia. Según la UST, estas disposiciones en su conjunto vulneran gravemente la libertad sindical y los derechos sindicales.
5. 332. Ulteriormente, en una comunicación de 20 de julio de 1994, la UST indicó que acababa de firmarse el Pacto Social de Transición y envió una copia del mismo firmada por el Gobierno y las organizaciones sindicales, a saber, la Unión de Sindicatos del Chad, representada por su secretario general, y la Confederación Libre de Trabajadores del Chad, representada por su presidente. Este Pacto lleva la fecha de 1.o de julio de 1994.

B. Respuesta del Gobierno

1. 333. En su respuesta de 4 de mayo de 1995, el Gobierno declara, respecto de la prohibición de la manifestación de la fiesta del 1.o de mayo y de la ocupación de la Bolsa de Trabajo, que se trata de hechos puramente coyunturales; en efecto, indica que las fuerzas de seguridad poseían informaciones según las cuales la manifestación había de degenerar en actos de violencia. Pero las medidas de seguridad se levantaron en el momento en que este riesgo dejó de existir.
2. 334. En cambio, en lo que se refiere a la reglamentación del derecho de huelga en la administración pública, el Gobierno reconoce que adoptó en efecto el decreto núm. 96/PR/MFPT/94, de 29 de abril de 1994. Considera que se trata de una cuestión de fondo que merece un examen detenido. Según el Gobierno, nunca se trató de poner en tela de juicio el derecho de huelga, que se reconoce formalmente a los funcionarios, pero este derecho ha de ejercerse en virtud de una reglamentación que desgraciadamente no existía porque la cuestión de la huelga sólo empezó a plantearse con carácter permanente en el Chad a partir de 1990, dentro del proceso de democratización impulsado por el presidente Idriss Deby. Por consiguiente, existía un vacío jurídico que convenía llenar. El Gobierno advierte que la UST cita erróneamente las disposiciones del Estatuto General de la Administración Pública al declarar que el derecho de huelga no debe ejercerse por vía de decreto sino dentro del marco de la legislación, aun cuando, de conformidad con el artículo 10 de dicho Estatuto "los funcionarios ejercerán el derecho de huelga dentro del marco de las leyes que lo reglamentan". Según el Gobierno, se trata de una expresión de carácter general que abarca las leyes, los decretos, las órdenes y las decisiones en la materia. Por esta razón, la cuestión de si convienen leyes o decretos sólo es secundaria en la medida en que, dentro de la OIT, algunos Estados Miembros reglamentan el ejercicio del derecho de huelga por medio de leyes y otros por medio de decretos. Muchos ejemplos de ello existen en la recopilación de leyes, reglamentos y decretos editada por la Oficina Internacional del Trabajo. La preocupación del Gobierno ha sido agotar todos los medios posibles de conciliación antes de que se llegue a un paro laboral, que ha de considerarse como último recurso, tanto más cuanto que los paros pueden durar varios meses y aumentar las dificultades del Gobierno para hacer frente a sus compromisos, en especial en el plano social. El Gobierno prosigue declarando que la reglamentación del ejercicio del derecho de huelga no significa prohibirlo. En su opinión, se precisa un texto para definir las modalidades de la huelga, los plazos de notificación previa, la duración de la misma, el servicio mínimo obligatorio durante la huelga y las requisiciones. En efecto, en el sector privado se ha establecido un procedimiento que reglamenta la solución de los conflictos colectivos de trabajo (ley núm. 7/66 sobre el Código del Trabajo), y lo mismo se ha hecho ahora en el sector público. Sea lo que fuere, el Gobierno del Chad y la UST, en un comunicado firmado conjuntamente el 2 de junio de 1994, cuyos efectos todavía permanecen en vigor, se pusieron de acuerdo para someterse al arbitraje de las jurisdicciones competentes del país.
3. 335. Por último, el Gobierno declara que espera que mejore la situación económica del país con el esfuerzo mancomunado de unos y otros para cumplir sus obligaciones tanto a nivel nacional como internacional.

C. Conclusiones del Comité

1. 336. El Comité observa que el presente caso se refiere a alegatos relativos a la violación del derecho de manifestación para celebrar el 1.o de mayo, a la ocupación de la Bolsa de Trabajo por las fuerzas de orden y a la adopción por el Gobierno de un decreto que reglamenta el derecho de huelga en la administración pública.
2. 337. Respecto de la vulneración del derecho de manifestación con motivo de la celebración del 1.o de mayo de 1994 y de la ocupación por las fuerzas de orden de la Bolsa de Trabajo, el Comité toma nota de que, según la organización querellante, la UST había pedido al Gobierno la autorización de organizar un desfile y el Gobierno había respondido que esta manifestación era inoportuna y que proponía en su lugar que el sindicato celebrara una reunión en la Bolsa de Trabajo, propuesta que aceptó la UST. Pero sin dar explicación alguna el Gobierno ordenó la ocupación de la Bolsa del Trabajo por las fuerzas de policía del 1.o al 10 de mayo, paralizando así la actividad de la UST.
3. 338. El Gobierno no niega los hechos, pero a su juicio, las fuerzas de seguridad poseían informaciones según las cuales la manifestación había de degenerar en actos de violencia. Añade que las medidas de seguridad se levantaron en el momento en que estos riesgos dejaron de existir.
4. 339. El Comité siempre ha insistido en que el derecho de organizar reuniones públicas y desfiles, en particular para el 1.o de mayo, constituye un aspecto importante de los derechos sindicales (véase, Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafo 155). Sin embargo, el Comité ha recordado que las organizaciones sindicales han de respetar las disposiciones generales relativas a las reuniones públicas aplicables a todos y aceptar los límites razonables que pudieran fijar las autoridades para evitar desórdenes en la vía pública. Por consiguiente, el Comité ha reconocido que corresponde al Gobierno, como responsable del mantenimiento del orden público, apreciar si en determinadas circunstancias una reunión, inclusive de carácter sindical, puede poner en peligro la tranquilidad y la seguridad públicas, y tomar las medidas adecuadas para evitarlo (véase Recopilación, op. cit., párrafo 161).
5. 340. En el presente caso, el Comité toma nota de que el Gobierno prohibió el desfile pacífico del 1.o de mayo de 1994 y pidió a los participantes que se limitaran a celebrar una reunión en la Bolsa de Trabajo. El Comité advierte además que los sindicatos habían aceptado la propuesta del Gobierno. Sin embargo, el Gobierno estimó que esta medida no era suficiente y ordenó la ocupación de los locales de la Bolsa de Trabajo por las fuerzas de orden en las primeras horas del 1.o de mayo, prohibiendo así el acceso de los trabajadores a la Bolsa de Trabajo y, por ende, la posibilidad de celebrar la fiesta del trabajo. Por otra parte, esta ocupación se prolongó durante diez días e impidió que la UST desempeñara su actividad.
6. 341. El Comité considera que esta medida adoptada por el Gobierno constituye una grave violación del ejercicio de los derechos sindicales. Por esta razón, le pide que en el futuro permita que las organizaciones sindicales organicen las manifestaciones pacíficas que estimen oportunas.
7. 342. Por otra parte, el Comité recuerda la importancia fundamental que atribuye a la inviolabilidad de los locales sindicales, libertad civil que la Conferencia Internacional del Trabajo consideró ser esencial para el ejercicio de los derechos sindicales (véase la resolución de 1970 sobre los derechos sindicales y su relación con las libertades civiles). El Comité considera que la ocupación por las fuerzas de orden de locales sindicales, en este caso la Bolsa de Trabajo, sin mandato judicial para hacerlo, constituye una grave injerencia de las autoridades en las actividades sindicales. Por consiguiente, pide al Gobierno que se abstenga en el futuro de recurrir a medidas de esta índole.
8. 343. Por último, en lo que respeta a la reglamentación del derecho de huelga en la administración pública, el Comité advierte que, por una parte, se firmó un Pacto Social de Transición el 1.o de julio de 1994. En este pacto la UST y la Confederación Libre de Trabajadores del Chad aceptaron (párrafo 3 del artículo 2), respetar las disposiciones de la orden núm. 015/PR/86 sobre el Estatuto General de la Administración Pública. (El artículo 10 de este Estatuto dispone que los funcionarios ejercerán el derecho de huelga dentro del marco de las leyes que lo reglamentan.) El párrafo 4 del artículo 2 del pacto, prevé que los sindicatos no recurrirán a la huelga durante el período de transición, salvo en el caso previsto en el artículo 6 del pacto, a saber, el de infracción a la obligación contraída por el Gobierno de transición de anular todas las medidas de reducción de los sueldos y salarios, suspender la congelación de los efectos financieros de los ascensos, establecer el pago de prestaciones familiares y prenatales y aumentar en 10 por ciento los sueldos y salarios de los agentes del Estado a partir del 1.o de julio de 1994.
9. 344. En cuanto al fondo, el Comité advierte que el decreto núm. 96/PR/MFPT/94, que reglamenta el ejercicio del derecho de huelga en la función pública, prevé un mecanismo de conciliación y arbitraje previo a la declaración de la huelga, así como la obligación de respetar un plazo de ocho días de notificación previa de la huelga. Dos órganos se encargan de la solución de los conflictos: el Consejo Paritario de Conciliación y el Consejo de Arbitraje al que recurre el Consejo Paritario. La composición de estos órganos se decide por orden del Ministro. El decreto dispone asimismo un servicio mínimo obligatorio durante la huelga en algunos servicios públicos esenciales cuya interrupción pudiera entrañar perjuicios muy graves para la vida de la colectividad, en especial en los servicios financieros, los servicios hospitalarios, los servicios de correos y telecomunicaciones, de televisión y radiodifusión, los servicios centrales del Ministerio de Relaciones Exteriores y de la Cooperación y los servicios de inspección interprefectorales del trabajo. En caso de negarse a prestar el servicio mínimo, los funcionarios pueden ser movilizados individualmente de conformidad con este decreto.
10. 345. El Comité ha reconocido que el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones e incluso ser prohibido en la administración pública o los servicios esenciales en la medida en que la huelga pudiere causar graves perjuicios a la colectividad nacional y a condición de que estas restricciones vayan acompañadas de ciertas garantías compensatorias. (Véase Recopilación, op. cit., párrafo 393.) Sin embargo, el Comité también ha subrayado que las restricciones, e incluso la prohibición de que podría ser objeto el derecho de huelga habrían de limitarse a los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población.
11. 346. En lo que se refiere a la cuestión del servicio mínimo que ha de garantizarse en actividades cuya interrupción completa pudieran perjudicar la continuidad de los servicios públicos esenciales y causar perturbaciones de suma gravedad para la vida de la colectividad, el Comité ha estimado que un servicio mínimo podría ser una solución sustitutiva apropiada en situaciones en que no parece justificada la prohibición total de la huelga. En efecto, sin poner en tela de juicio el derecho de huelga de la gran mayoría de los trabajadores, podría tratarse de asegurar la satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios o el funcionamiento continuado y en condiciones de seguridad de las instalaciones (véase 299.o informe, caso núm. 1782 (Portugal), párrafo 324). En estos casos, el Comité ha estimado que las organizaciones de trabajadores de que se trata deberían tener la posibilidad de participar, junto con los empleadores y la autoridad pública, en la determinación de los servicios mínimos.
12. 347. En el presente caso, en la medida en que el arbitraje no implique la prohibición de la huelga, el Comité considera que las disposiciones relativas a la conciliación y el arbitraje antes de que se declare la huelga de funcionarios públicos, así como las relativas al plazo de ocho días de notificación previa de la huelga no parecen de por sí vulnerar la libertad sindical, a reserva de la composición de los órganos de conciliación y arbitraje que se determinará ulteriormente por vía de orden ministerial. En lo que atañe a la cuestión de la determinación del servicio mínimo que ha de garantizarse en caso de huelga, el Comité recuerda la importancia que atribuye a que el servicio mínimo sólo se aplique en los casos limitados en los que podría justificarse. Asimismo, el Comité también insiste en la importancia del establecimiento de mecanismos concertados en la materia entre los representantes de los trabajadores y de los empleadores.
13. 348. Habiendo tomado nota de que tanto la organización querellante como el Gobierno indican que se pusieron de acuerdo en un comunicado común de 2 de junio de 1994 para someterse al arbitraje de las jurisdicciones competentes del país respecto de este decreto, el Comité espera que en todos los casos en que se ejerza el derecho de huelga se tendrán en cuenta los principios de la libertad sindical antes mencionados y pide al Gobierno que tenga a bien mantenerlo informado de los resultados del recurso interpuesto ante las jurisdicciones nacionales competentes. El Comité señala este aspecto del caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.

Recomendación del Comité

1. 349. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) recordando la importancia que atribuye al derecho de organizar reuniones públicas y desfiles, en particular con motivo del 1.o de mayo, derecho que constituye un aspecto importante de los derechos sindicales, el Comité pide encarecidamente al Gobierno que en el futuro permita efectivamente que las organizaciones sindicales organicen las manifestaciones pacíficas que estimen oportunas;
   • b) insistiendo en la importancia fundamental de la inviolabilidad de los locales sindicales y considerando que la ocupación de locales sindicales durante diez días constituye una grave injerencia de las autoridades en la actividad sindical, el Comité pide al Gobierno que se abstenga en el futuro de recurrir a medidas de esta naturaleza sin mandato judicial y que sólo intervenga cuando esté convencido de que razones muy sólidas permiten pensar que se encontrarán en dichos locales las pruebas necesarias para perseguir un delito de derecho común;
   • c) en lo que se refiere al decreto sobre la reglamentación del derecho de huelga en la administración pública, y recordando que las restricciones, e incluso la prohibición, del derecho de huelga en la administración pública deberían limitarse a los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, las organizaciones de trabajadores deberían tener la posibilidad de participar en la determinación de los servicios mínimos junto con los empleadores y la autoridad pública. El Comité expresa la esperanza de que el decreto sobre la reglamentación del derecho de huelga en la administración pública se aplicará teniendo en cuenta los principios de la libertad sindical y pide al Gobierno que tenga a bien mantenerlo informado del resultado del recurso interpuesto ante las jurisdicciones nacionales competentes, y
   • d) el Comité señala el aspecto legislativo del presente caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.