Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 279, November 1991

Case No 1545 (Poland) - Complaint date: 12-JUL-90 - Closed

1. 288. Dans des communications datées des 12 juin et 31 juillet 1990, la Fédération des syndicats des mineurs (FSM) a présenté une plainte en violation de la liberté syndicale et des droits syndicaux contre le gouvernement de la Pologne. Dans une communication datée du 22 juin 1990, l'Entente nationale des syndicats de Pologne (OPZZ) a apporté son appui à cette plainte. Le gouvernement a envoyé ses observations sur ce cas dans une communication datée du 28 février 1991.
2. 289. La Pologne a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de la fédération plaignante

1. 290. Dans ses communications des 12 juin et 31 juillet 1990, la Fédération des syndicats des mineurs allègue que le gouvernement a refusé, malgré la demande qui lui en avait été faite le 24 février 1990, de participer à la procédure de conciliation en vue de régler le conflit collectif interétablissements qui l'oppose à la fédération en violation de l'article 41 de la loi du 8 octobre 1982 telle que modifiée en 1985 et 1989.
2. 291. A la suite de ce refus, la fédération a poursuivi la procédure et, conformément à l'article 42 (1) de la loi précitée, a soumis le différend interétablissements à la chambre d'arbitrage social de la Cour suprême; cependant, indique la fédération, le gouvernement n'a pas formulé une semblable demande alors que la loi l'y obligeait et n'a donc pas désigné de son côté les membres de la chambre d'arbitrage, empêchant ainsi le déroulement de la procédure de conciliation devant ladite chambre.
3. 292. La fédération s'est donc adressée à la Cour suprême - chambre d'administration du travail et de la sécurité sociale. Le tribunal, s'appuyant sur les dispositions du paragraphe 5, alinéa 3, de la décision du Conseil des ministres du 30 décembre 1982 portant règlement de procédure devant les chambres d'arbitrage social, a rendu le 23 mai 1990 une décision constatant que l'examen du litige n'avait pu avoir lieu du fait que le bureau du Conseil des ministres, partie au conflit avec la Fédération des syndicats des mineurs, n'avait pas désigné les membres de la chambre d'arbitrage.
4. 293. Selon la fédération plaignante, une telle attitude, qui consiste à refuser de participer aux procédures de règlement des conflits collectifs interétablissements, conformément aux dispositions législatives adoptées par la Diète et le gouvernement lui-même, conduit à une situation où aucun conflit collectif ne peut être réglé conformément aux lois en vigueur. Il s'agit pour la fédération d'une violation de l'article 8 de la convention no 87.

B. Réponse du gouvernement

1. 294. Dans sa réponse détaillée appuyée par des documents étayant sa position dans cette affaire, le gouvernement indique que, dans une lettre datée du 15 janvier 1990 adressée au président du Conseil des ministres, la fédération lui a fait savoir qu'elle souhaitait déclencher un conflit collectif interétablissements concernant les revendications suivantes: nécessité de déterminer de manière équitable la rémunération dans l'industrie minière pour a) assurer aux travailleurs des mines, comme il en avait été convenu lors de la "table ronde", une rémunération appropriée par rapport aux salaires en vigueur dans l'industrie de transformation; b) reconnaître la juste valeur de la prestation en nature (charbon) qui constitue un élément essentiel de la rémunération dans l'industrie minière; c) supprimer l'impôt supplémentaire sur les rémunérations obtenues au titre du travail du samedi, jour chômé dans l'industrie minière, sur la valeur pécuniaire des prestations en nature et sur les primes versées à l'occasion de la journée du mineur. La fédération demandait également au gouvernement de s'acquitter des obligations qui lui incombaient au titre du budget de l'Etat à l'égard de l'industrie minière pour l'année 1989 et qu'il inscrive au budget de 1990 des moyens financiers pour assurer une réforme adéquate dans l'industrie minière. Cette lettre précisait en outre qu'à défaut de réponse au plus tard le 20 janvier 1990 la fédération entamerait la procédure de conciliation conformément aux dispositions de la loi sur les syndicats.
2. 295. Le 20 janvier 1990, le ministre du Travail et de la Politique sociale a adressé au président de la fédération plaignante une lettre par laquelle il l'a informé que les revendications présentées ne se prêtaient pas à une solution selon la procédure prévue dans le cas d'un conflit interétablissements, car, estimait-il, ces demandes portaient sur une modification des salaires et autres prestations des travailleurs des mines et que, selon la législation en vigueur, elles devaient être réglées par voie de conventions collectives et accords salariaux entre les représentants syndicaux et les organes appropriés des entreprises. Quant au second volet des revendications relatives aux obligations incombant au budget de l'Etat à l'égard de l'industrie minière pour 1989, le ministre du Travail précisait que les services compétents du ministère de l'Industrie avaient été chargés d'obtenir sans délai des informations détaillées à cet égard auprès du ministère des Finances et de les communiquer à la fédération.
3. 296. Le gouvernement indique avoir accepté de poursuivre des négociations avec la fédération dont le résultat est consigné dans un document fourni par le gouvernement, daté du 23 janvier 1990 et intitulé "Décisions prises lors des négociations au sujet des problèmes soulevés par la Fédération des syndicats des mineurs dans la lettre du 15 janvier 1990 adressée au président du Conseil des ministres et des propositions de solutions du litige collectif"
   • Il ressort de ce texte que: - le gouvernement réitère sa position selon laquelle les problèmes de la relation de salaires ne peuvent, au regard des lois en vigueur, constituer un conflit collectif interétablissements;
     • - des mesures seraient prises pour améliorer à partir de 1990 la situation financière des entreprises des mines afin que la baisse des salaires enregistrée en 1989 n'ait pas d'incidence sur le montant des fonds salariaux des entreprises minières;
     • - les propositions visant à modifier les prestations en nature feront l'objet désormais de consultations avec les organisations syndicales concernées;
     • - le ministre de l'Industrie demandera au ministre des Finances de modifier la législation en vue d'exempter pour 1990 de l'impôt complémentaire la rémunération payée conformément à la décision du Conseil des ministres no 199/81, pour un travail effectué un jour chômé;
     • - pour ce qui concerne la réalisation du budget de 1989, les parties constatent que les subventions dues en 1989 ont été versées et que, pour l'année 1990, des acomptes pour janvier seront versés avant la fin du mois et ceux de février au début du mois.
     • - la fédération déclare suspendre le cours de son action jusqu'à la décision de ses organes statutaires.
   • 297. Suite à ces négociations, le gouvernement confirme que le Présidium de la Fédération des syndicats des mineurs a effectivement décidé de suspendre le litige collectif jusqu'au 22 février 1990. Cependant, ajoute le gouvernement, après avoir constaté que les relations salariales n'avaient pas atteint le niveau prévu, que la suppression de l'impôt complémentaire n'avait pas été acceptée par le ministre des Finances, que les subventions correspondant aux besoins réels de l'industrie minière n'avaient pas été pleinement versées, la fédération a décidé, par lettre du 24 février 1990, d'entamer la procédure de conciliation conformément à l'article 41 de la loi sur les syndicats.
4. 298. Le gouvernement précise, en ce qui concerne la question de l'impôt complémentaire, qu'il s'est adressé le 14 février 1990 au ministère des Finances qui, par lettre du 6 mars 1990, a refusé de donner une suite favorable à cette demande au motif qu'il n'était pas approprié dans le cadre de la réforme de l'impôt en cours d'accorder une telle exemption en faveur d'un groupe socioprofessionnel particulier.
5. 299. En outre, le gouvernement indique que les 5 et 6 mars 1990 le ministre de l'Industrie a eu des discussions avec les syndicats des mineurs de charbon au sujet des changements dans les principes de rémunération, aux termes desquelles il a été convenu que ces changements feraient l'objet de consultations avec toutes les organisations syndicales concernées. Il en a résulté la signature, le 6 mars 1990, d'un avenant au Protocole d'accord relatif au système de rémunération dans les industries charbonnières, conclu le 26 mars 1985 entre le ministère des Mines et de l'Energie et la Fédération des syndicats des mineurs. Cet avenant prévoit la possibilité d'augmenter les taux de salaires de base de 30 pour cent pour les travailleurs de surface et de 40 pour cent pour les travailleurs du fond, et que la rémunération des jours chômés serait déterminée selon les principes généraux en vigueur sur les salaires supplémentaires dans les entreprises, ce qui, d'après le gouvernement, constituait pour l'industrie du charbon une amélioration dans le système des salaires et des relations salariales par rapport à l'industrie de transformation.
6. 300. Dans ces conditions, le gouvernement, en réponse à la lettre de la fédération du 24 février 1990 demandant l'ouverture de la procédure de conciliation, a adressé à la fédération, le 12 mars 1990, une lettre par laquelle il réaffirme que la négociation salariale demandée par la fédération ne peut faire l'objet d'un règlement interétablissements. Par ailleurs, dans cette communication, le gouvernement souligne que la question relative à la rémunération des jours fériés a perdu de son actualité suite à l'avenant du 6 mars 1990, et invite la fédération à discuter avec les représentants des ministères intéressés de la nouvelle situation juridique dans l'industrie minière dès que sera connu le niveau des salaires dans l'industrie après les modifications introduites.
7. 301. Le gouvernement indique aussi que le 21 mars 1990 la fédération lui a adressé la lettre l'informant de l'envoi de la motion demandant la saisie de la chambre d'arbitrage social de la Cour suprême en vue de poursuivre la procédure de conciliation et de résoudre l'ensemble des revendications formulées dès le 15 janvier 1990. Cette lettre fait également mention de l'acceptation par la fédération de la proposition gouvernementale d'une rencontre pour examiner les problèmes relatifs aux salaires et conventions collectives dans les branches suivantes: houille, lignite, minerai, matières chimiques et rocheuses, géologie et forage.
8. 302. Après la décision du 23 mai 1990 du président de la Cour suprême constatant l'impossibilité d'examiner le litige, faute de la part du gouvernement d'avoir désigné les membres de la chambre d'arbitrage, le gouvernement affirme que les négociations se sont néanmoins poursuivies; le 27 juin 1990 a eu lieu, en effet, une réunion à laquelle participaient des représentants du ministère de l'Industrie, du ministère des Finances et de la Fédération des syndicats des mineurs. Les discussions ont porté sur la libération du prix du charbon, les quotas d'exportation du charbon, la dotation budgétaire de l'industrie minière, l'affectation de la redevance de l'exploitation des gisements miniers, la structure des salaires dans l'industrie minière, le financement de l'organisme de sauvegarde dans les mines et l'élaboration d'un projet de nouvelle convention collective dans l'industrie minière.
9. 303. Le gouvernement souligne qu'une nouvelle rencontre entre le ministre de l'Industrie et des représentants de la fédération a eu lieu le 12 septembre 1990, au cours de laquelle les parties ont examiné et discuté certains points touchant l'industrie du charbon, telles la question relative à l'imposition sur les augmentations de salaires et celle concernant le projet de convention collective pour l'industrie minière. Elles ont en outre décidé que les modifications dans le système de rémunération dans les entreprises devraient intervenir sous forme d'avenant complémentaire, conformément aux dispositions de la loi sur la création des systèmes de rémunération dans les entreprises. La question de la relation des salaires dans l'industrie minière par rapport à l'industrie de transformation a, elle aussi, été examinée ainsi que celle de la prime à l'occasion de la journée du mineur et de l'application de la charte du mineur. Enfin, il a été décidé que les mesures envisagées au cours de la réunion avec la fédération feraient l'objet de discussions avec les autres organisations syndicales de l'industrie minière.
10. 304. Pour ce qui concerne la question de l'ajustement de la prestation en nature, le gouvernement indique qu'il n'existe aucun obstacle juridique pour qu'une partie du salaire soit versée sous forme de rémunération en nature. Il appartient à chaque entreprise, c'est-à-dire à l'organisation syndicale et à la direction, conformément à la loi no 69 de 1990 modifiant la loi de 1984 sur la création des systèmes de rémunération dans les entreprises, de décider du montant des composantes de la rémunération, y compris de la partie versée en nature.
11. 305. Le gouvernement, pour terminer, estime avoir fait la preuve de sa bonne volonté, tout au long des discussions qui ont eu lieu au cours de l'année 1990, pour trouver des solutions aux problèmes soulevés par l'introduction des réformes économiques et sociales, et regrette que, dans le cadre des transformations difficiles dont les conséquences inévitables et négatives sont supportées par toutes les catégories professionnelles, la Fédération des syndicats des mineurs n'ait pas jugé utile de retirer sa plainte. Il se déclare cependant prêt à poursuivre tous les efforts nécessaires pour trouver une solution au conflit.

C. Conclusions du comité

1. 306. La présente plainte concerne le refus allégué du gouvernement de la Pologne de participer aux procédures de règlement des conflits collectifs interétablissements prévues aux articles 40, 41 et 42 de la loi de 1982 sur les syndicats telle que modifiée en 1985 et 1989.
2. 307. Il est admis par les parties que, le 15 janvier, la fédération a adressé au gouvernement une lettre par laquelle elle déclarait l'existence d'un conflit collectif interétablissements et demandait au gouvernement de se prononcer au plus tard le 20 janvier sur le cahier de revendications énumérées au paragraphe 7 du présent document; que, le 20 janvier, le ministre du Travail a fait part du refus du gouvernement de considérer ce conflit comme un conflit interétablissements et donc de donner suite à la demande de la fédération puisque, selon le gouvernement, les revendications portaient sur la modification des salaires et autres prestations des travailleurs des mines, ces questions pouvant être réglées par voie de conventions collectives au niveau des entreprises, conformément à la législation en vigueur.
3. 308. Le gouvernement a maintenu son point de vue, et la fédération a poursuivi la procédure conformément à la législation: elle a introduit une demande de conciliation puis elle a saisi le collège arbitral; la Cour suprême a rendu son arrêt en chambre d'administration du travail et de la sécurité sociale, constatant l'impossibilité d'examiner le litige du fait que le bureau du Conseil des ministres, partie au litige avec la Fédération des syndicats des mineurs, n'avait pas désigné les membres du collège d'arbitrage social.
4. 309. Au vu de ce qui précède et des informations disponibles, le comité n'est pas en mesure de se prononcer sur le bien-fondé du motif qui a conduit le gouvernement à refuser de participer aux procédures de règlement des conflits telles que prévues par la décision du Conseil des ministres du 30 décembre 1982 portant règlement de procédure devant les chambres d'arbitrage social. La Cour suprême, dans sa décision du 23 mai 1990, ne s'est d'ailleurs pas prononcée sur le fond du litige concernant l'exception d'irrecevabilité avancée par le gouvernement, mais a rendu un arrêt "par défaut" constatant le non-respect des règles de procédures du fait du gouvernement et l'impossibilité, en conséquence, d'examiner le litige.
5. 310. Cependant, au regard des articles 40, 41 et 42 de la loi sur les syndicats et des documents fournis, le comité observe qu'il ressort prima facie que les revendications présentées par la fédération plaignante semblent intéresser plus d'un établissement, que ces revendications ne semblent pas avoir abouti dans le sens souhaité par la fédération du fait même du refus du gouvernement de négocier la question de la modification des salaires des travailleurs des mines dans le cadre de la procédure de règlement des différends interétablissements
6. 311. Toutefois, le comité constate que, même si dans cette affaire le gouvernement n'a pas désigné les membres du collège d'arbitrage social compétent en matière de conflits interétablissements, les discussions entre la fédération et le gouvernement, par l'intermédiaire des ministres du Travail et de la Politique sociale, de l'Industrie et des Finances, se sont toujours poursuivies; les plus récents documents faisant état de ce dialogue datent du mois de septembre 1990 et prévoient également des rencontres ultérieures. De plus, le gouvernement déclare encore, dans sa communication du 28 février 1991, qu'il fera tout son possible pour trouver une solution favorable aux deux parties en conflit.
7. 312. Le comité observe, au vu de l'ensemble des documents fournis, que les négociations ont porté tout au long de l'année sur un vaste éventail de problèmes, y compris sur plusieurs aspects des revendications présentées par la fédération: l'impôt complémentaire frappant la rémunération au titre du travail les jours fériés, la dotation budgétaire pour l'industrie minière, un projet de convention collective et la structure salariale dans cette industrie. Des accords de principe ont également été conclus sur le système de la rémunération dans l'industrie du charbon, sur la question de la modification du système de rémunération dans les entreprises. Compte tenu de la volonté du gouvernement de mener à bien des négociations collectives dans ce secteur, le comité estime qu'il n'y a pas eu violation des conventions nos 87 et 98. Cependant, le comité espère que les négociations en cours se poursuivront pour trouver une issue favorable aux problèmes touchant l'industrie minière.
8. 313. De l'avis du comité, les difficultés rencontrées pour résoudre le conflit objet du présent cas semblent révéler un certain manque de clarté du système des relations professionnelles. Le comité souligne la nécessité de disposer d'un système de relations professionnelles efficace et stable dans lequel peuvent participer les différentes parties concernées. Il rappelle à cet égard au gouvernement que les services du Bureau international du Travail sont à sa disposition pour toute assistance qu'il estimerait nécessaire en ce domaine.

Recommandation du comité

1. 314. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration a approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité note que le gouvernement a continué, au cours de l'année 1990, de négocier avec la Fédération des syndicats des mineurs sur de nombreuses questions intéressant le secteur des mines, y compris plusieurs aspects des revendications présentées par la fédération. Il demande au gouvernement de l'informer de l'issue des négociations qui se déroulent dans ce secteur.
   • b) Le comité rappelle au gouvernement que les services du Bureau international du Travail sont à sa disposition pour toute assistance qu'il estimerait nécessaire dans la mise sur pied d'un système de relations professionnelles stable et efficace.