Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 270, March 1990

Case No 1513 (Malta) - Complaint date: 09-OCT-89 - Closed

1. 413. Por comunicaciones de 9 y 25 de octubre de 1989, la Unión General de Trabajadores (GWU) presentó una queja por violación de los derechos sindicales en Malta. La Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) expresó su apoyo a la queja en una comunicación de fecha 24 de octubre de 1989.
2. 414. El Gobierno envió su respuesta en una comunicación de fecha 2 de enero de 1990.
3. 415. Malta ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 416. En una comunicación de fecha 9 de octubre de 1989, la GWU de Malta presentó una queja contra el Gobierno en la que alegaba que éste había violado los Convenios núms. 87 y 98 al negarse a reconocerla como representante oficial de la mayoría global de los trabajadores del Departamento de Aduanas y Aranceles. La oposición del Gobierno al reconocimiento de la GWU adoptó diversas formas que van desde la orden de traslados indebidos a la intimidación como represalia.
2. 417. El conflicto en cuestión se desencadenó en abril de 1989, cuando la GWU pidió que se la reconociera oficialmente como representante de la mayoría global de los trabajadores que prestan servicio en el Departamento de Aduanas y Aranceles. La respuesta del Gobierno fue que la representación debería dividirse según las distintas categorías, es decir, habría una unidad negociadora para representar a los guardias y trabajadores de las categorías inferiores, y otra para los oficiales de aduanas. El querellante empero rechaza tal actitud, argumentando que no hay límites a la promoción dentro de la estructura del departamento. Así pues, las seis categorías en que se halla dividido el departamento no pueden dividirse arbitrariamente en dos bloques por lo que respecta a la representación sindical, pues de lo contrario se debilitaría la fuerza representativa de los trabajadores.
3. 418. La propuesta del Gobierno de someter el caso a un arbitraje independiente no fue aceptada por la GWU, por razones que tienen que ver con la estructura y mandato de los tribunales de arbitraje.
4. 419. A nivel de centros de trabajo, la oposición del Gobierno a que la GWU lleve a cabo acciones laborales ha ido desde la adopción de una sutil estrategia en materia de destinos (traslados indebidos) hasta la intimidación como represalia. El querellante alega que durante la huelga que se declaró en el Departamento de Aduanas y Aranceles se produjeron unos 55 traslados injustificados del personal. En la mayoría de los casos, los trabajadores afectados recibieron instrucciones en el último minuto para que acudieran a un puesto distinto al que se les asignaba en la lista oficial de turnos ya publicada. En algunos casos, y, como consecuencia de los cambios introducidos en la lista, los afiliados sindicales debían reintegrarse al trabajo mientras se hallaban disfrutando del período de descanso. Por supuesto, la finalidad que se ocultaba detrás de semejante acción no era otra que la de neutralizar la fuerza de la GWU dentro de los diferentes turnos de trabajo, al ser sustituidos a los afiliados a dicho sindicato por partidarios de organizaciones rivales y simpatizantes del Gobierno.
5. 420. En relación con estos traslados indebidos, el querellante menciona en concreto el caso de un trabajador, el Sr. Salerno, que si bien padecía problemas de la vista, fue trasladado a un local de trabajo lleno de polvo y contaminación que podía tener consecuencias sumamente perjudiciales para su salud. El querellante alega que el Gobierno adoptó tal medida porque el trabajador en cuestión había seguido la orden de huelga de la GWU. Finalmente, el caso pudo solucionarse gracias a la intervención directa del Secretario General de la GWU.
6. 421. El querellante añade que se ha incoado un procedimiento civil contra el Gobierno como consecuencia de la inobservancia del artículo 18, 4) de la ley de relaciones laborales de 1976 que, entre otras cosas, prohíbe al empleador discriminar aquellas personas que han llevado a cabo un acto "en apoyo o como consecuencia de un conflicto laboral y atendiendo a una orden emanada de un sindicato".
7. 422. El querellante menciona asimismo el caso de tres delegados sindicales. Después de una convocación de huelga hecha por la GWU para el 10 de junio de 1989, el primer trabajador, Joseph Stafrace, fue apartado del trabajo y sustituido por un compañero si bien se reintegró a sus funciones una vez concluida la huelga. El 9 de octubre de 1989, el Sr. Stafrace no había recibido aún la remuneración correspondiente al período durante el que había trabajado hasta el momento en que se le apartó de su puesto y prácticamente se le impidió acudir al trabajo durante el resto del tiempo de servicio. Los otros dos delegados sindicales de la GWU, a saber, William Grech y Anthony Formosa, fueron asignados al turno de día, viéndose de ese modo perjudicados económicamente respecto de sus compañeros que trabajaban en régimen de turnos; en ningún momento se les adujo motivo oficial alguno para el cambio de puesto.
8. 423. Por último, el querellante alega que el Gobierno tolera las acciones de afiliados que no pertenecen a la GWU y de simpatizantes del Gobierno, que de esa manera pueden intimidar impunemente a los afiliados de la GWU para que se den de baja del sindicato. Según admite el querellante mismo, las bajas obtenidas por tales procedimientos son muy escasas, si bien cabe señalar que son remitidas al sindicato rival en el Departamento de Aduanas, en lugar de canalizarse a través de la GWU.

B. Respuesta del Gobierno

1. 424. El Gobierno rechaza en su integridad los alegatos de la GWU, argumentando que constituyen una desvirtuación total de los hechos y deben estar basados en otros motivos que los puramente sindicales. Señala que en esencia se trata de un conflicto entre dos sindicatos rivales, en el que el Gobierno tan sólo se ve envuelto dada su condición de empleador.
2. 425. El Gobierno señala que en los últimos años la representación sindical en el Departamento de Aduanas y Aranceles ha sido distinta para los oficiales y para las demás categorías de trabajadores. De hecho, en 1975 se suscribió un acuerdo de reorganización con la GWU para los guardias y las categorías inferiores, y con la UHM (antiguamente MGEU) para los oficiales de aduanas. En noviembre de 1980 el Gobierno y la GWU suscribieron un acuerdo para reestructurar las categorías del departamento, si bien los oficiales de aduanas siguieron estando representados por la UHM (y no por la GWU) pues no se efectuaron los trámites necesarios para retirar formalmente el reconocimiento a la UHM y atribuirlo a la GWU.
3. 426. De nuevo en diciembre de 1986 el Gobierno y la GWU suscribieron un acuerdo sobre el complemento de los trabajadores del Departamento de Aduanas y Aranceles, ignorando por completo una vez más la representación de los oficiales de aduanas a cargo de la UHM. Ello se hizo infringiendo los procedimientos establecidos y era contrario a la práctica tradicional imperante en materia de relaciones laborales. El acuerdo de 1986 fue suscrito con la GWU pese a que en mayo de 1984 la UHM había presentado una solicitud formal para que se siguiera reconociendo su representación de los oficiales de aduanas, alegando que la mayoría de los empleados del cuerpo estaban afiliados a ella. Contraviniendo la práctica y los procedimientos establecidos, la demanda de la UHM fue completamente ignorada y no se adoptó ninguna medida para determinar qué sindicato contaba con una mayoría de afiliados tal y como es práctica habitual.
4. 427. La demanda de la UHM para que se reconociera su representación sólo fue considerada tres años después, tras producirse un cambio de gobierno, exactamente en mayo de 1987. No obstante, el reconocimiento no se acordó inmediatamente sino que se produjo después de recurrir a los procedimientos habituales para determinar qué organización contaba con más afiliados. Como consecuencia de ello, en noviembre de 1987, en el curso de una reunión entre el Gobierno y los dos sindicatos rivales, la GWU reconoció la representatividad de la UHM tanto respecto de los oficiales de aduanas como del resto de las categorías.
5. 428. En abril de 1989, la GWU alegó su representatividad exclusiva basándose para ello en la mayoría con que contaba en la rama con independencia de las categorías, y el interventor de aduanas, actuando en nombre del Gobierno, adoptó las medidas necesarias transcurridos unos días para considerar la demanda. Se celebraron varias reuniones, conjuntamente y por separado, con ambos sindicatos, cada uno de los cuales alega contar con la representación de la mayoría. El Gobierno propuso que se celebrase una votación secreta entre los trabajadores para determinar qué sindicato contaba con mayor número de afiliados. Por desgracia, ni siquiera en este punto los sindicatos lograron ponerse de acuerdo. La GWU insistió en que se efectuase una sola votación para todas las categorías, mientras que la UHM insistía en que ésta se hiciese por separado para los oficiales de aduanas y las demás categorías, alegando que tal era la práctica que había venido observándose en el curso de los años. Al objeto de alcanzar una solución equitativa, el Gobierno propuso que la cuestión se sometiese a un arbitraje independiente que resultase aceptable para ambos sindicatos. La GWU, por su parte, rechazó la propuesta e insistió en el reconocimiento inmediato de todas las categorías, amenazando en caso contrario con el recurso a acciones laborales.
6. 429. El Gobierno señala que se trata de un conflicto entre dos sindicatos rivales y que tan sólo se ve involucrado en el mismo por su condición de empleador. No quiere decidir arbitrariamente a favor de uno y en detrimento del otro, como lamentablemente sucedió en el pasado. La postura que defiende es que sean los trabajadores mismos quienes decidan qué sindicato quieren que les representen. Ello no ha sido posible por no haberse puesto de acuerdo los sindicatos sobre la votación secreta que debería celebrarse. El principio de la representatividad sindical por sectores o categorías, cuando se trata de intereses particulares, ha sido defendido por la jurisdicción laboral en aquellos casos en que se halla implicado el sector privado. Ahora bien, no hay ningún fallo de una autoridad competente sobre la cuestión por lo que respecta al sector público. Hasta el momento se ha seguido la práctica establecida o se ha regulado mediante un acuerdo entre las partes. El Gobierno considera que ha hecho todo lo posible por facilitar una solución a lo que en esencia no es sino un desacuerdo entre dos sindicatos y no entre un sindicato y el empleador, en este caso el Gobierno. Está dispuesto a reconocer al sindicato que representa a la mayoría, ya sea con carácter general o sectorial, si los dos sindicatos se ponen de acuerdo sobre cuál de ambas opciones es la mejor para los trabajadores.
7. 430. En cuanto a los alegatos de traslados a modo de represalia e intimidación, el Gobierno señala que no pueden tomarse en serio. Tal y como sucede a veces, ha habido que cubrir destinos dentro del departamento, que no es lo mismo que traslados. Los mismos se hicieron atendiendo a las exigencias del servicio y buscando satisfacer las necesidades del departamento. En la cobertura de estas vacantes participó también personal que no tomó parte en la huelga declarada por la GWU.
8. 431. Por lo que respecta al trabajador que sufría de una minusvalía, se le cambió de destino por motivos humanitarios en cuanto el problema llegó a conocimiento de las autoridades.
9. 432. En cuanto a las protestas judiciales presentadas por los afiliados de la GWU por medio de su asesor legal, éstas han sido ya refutadas por el Gobierno. El sindicato no ha adoptado ninguna nueva medida hasta la fecha.

C. Conclusiones del Comité

1. 433. El Comité observa que los alegatos que se plantean en el presente caso pueden dividirse en dos grupos: a) la cuestión del reconocimiento sindical y/o de la rivalidad intersindical; b) el problema general que plantean los presuntos traslados indebidos y su repercusión en concreto sobre determinados trabajadores designados por su nombre.
2. 434. En cuanto a la primera cuestión, el Comité observa que en el presente caso dos sindicatos alegan representar a la mayoría de los trabajadores en el Departamento de Aduanas y Aranceles. La solicitud de reconocimiento que hace la GWU se extiende a todos los trabajadores del departamento, con independencia de su categoría, mientras que, según el Gobierno, la UHM alega representar a la mayoría de los oficiales de aduanas.
3. 435. La propuesta del Gobierno de que se efectuase una votación secreta para determinar qué sindicato cuenta con la mayoría fue rechazada por ambas organizaciones. La nueva propuesta que hizo el Gobierno de que el litigio se remitiera a un arbitraje independiente fue igualmente rechazada por la GWU, que alegó a tal fin "la estructura y el mandato" del tribunal de arbitraje.
4. 436. El Comité ha señalado en numerosos casos que no tiene competencia para formular recomendaciones sobre conflictos internos dentro de una organización sindical en la medida en que el Gobierno no interviene de manera que menoscabe el ejercicio de los derechos sindicales y el normal funcionamiento de una organización. (Véase, por ejemplo, 265.o informe, caso núm. 1463 (Liberia).) El Comité añade con la misma reserva (esto es, la no indebida injerencia por parte del Gobierno) que tampoco es competente para formular recomendaciones sobre conflictos entre sindicatos rivales sobre a cuál de ellos corresponde el derecho de representación de un mismo grupo de trabajadores y, a fortiori, el fundamento en el que sustentar la celebración de una votación entre los trabajadores.
5. 437. La propuesta del Gobierno de remitir el litigio a un arbitraje independiente, en vista del desacuerdo existente entre las partes sobre la votación secreta, parecía razonable a primera vista a tenor de las circunstancias. Por desgracia, la GWU sólo alega razones sin fundamentar su rechazo de la propuesta, por lo que el Comité no puede analizar este aspecto del caso. El Gobierno indica que el principio de la representatividad sindical por sectores o por categorías se ha venido manteniendo en el sector privado, y que en el sector público la situación se rige según la práctica establecida en los acuerdos suscritos entre las partes.
6. 438. Una vez más, no compete al Comité hacer recomendaciones sobre si debe haber una o dos unidades negociadoras en el Departamento de Aduanas y Aranceles; la cuestión debe resolverse en el plano nacional, a tenor de la legislación, la práctica en vigor, la doctrina, la jurisprudencia o cualesquiera otras fuentes legalmente obligatorias en Malta. Ahora bien, el Comité recuerda que quienes resultan más perjudicados en las situaciones de rivalidad intersindical son los trabajadores, y que cualquier incertidumbre derivada de la lucha por el poder debe resolverse lo antes posible atendiendo a los intereses de las partes implicadas, en especial los trabajadores. Por consiguiente, el Comité insta al Gobierno a que prosiga sus esfuerzos, en consulta con las organizaciones concernidas, para que se entable lo antes posible un procedimiento imparcial que sea aceptable para todas las partes implicadas con el fin de que los trabajadores de aduanas y aranceles puedan elegir libremente a sus representantes.
7. 439. El Comité prosigue señalando respecto de la primera cuestión que el Gobierno hizo constar que está dispuesto a reconocer al sindicato que represente a la mayoría de los trabajadores, ya sea con carácter general o sectorial, si ambos sindicatos se ponen de acuerdo sobre cuál es la mejor opción para los trabajadores.
8. 440. Por lo que se refiere al segundo problema general, esto es, los presuntos traslados indebidos y su repercusión sobre determinados trabajadores, el Comité observa que, dejando aparte el caso del Sr. Salerno que se ha resuelto atendiendo a motivos humanitarios y no requiere un examen más detenido, los alegatos específicos sobre los otros tres trabajadores, a saber los Sres. Stafrace, Grech y Formosa, o bien no están suficientemente detallados o son ambiguos.
9. 441. En cuanto al Sr. Stafrace que, según el querellante, fue "apartado del trabajo ... y prácticamente se le impidió acudir al trabajo durante el resto del tiempo de servicio", el Comité carece de elementos para concluir si el trabajador fue despedido (en lugar de ser suspendido de sus funciones o despedido temporalmente) y sigue sin trabajar y, en tal caso, si la acción adoptada por el Gobierno supone un acto de discriminación antisindical. En cuanto a los Sres. Grech y Formosa, el querellante se limita a señalar que fueron asignados a destinos diurnos, viéndose afectados por la consiguiente pérdida de ingresos. No se aducen más pruebas y el único hilo común que une estos tres casos radica en el hecho de que los trabajadores son delegados sindicales.
10. 442. Por lo que se deduce de la comunicación de la GWU de 25 de octubre de 1989, el Comité observa en efecto que unos diez trabajadores han presentado una demanda judicial contra el Gobierno, alegando que se les trasladó del puesto de trabajo de forma abusiva e ilegal por desempeñar un papel activo en el sindicato y participar en huelgas. Ahora bien, los Sres. Stafrace, Grech y Formosa no figuran como demandantes en el proceso entablado, por lo que la resolución del mismo no contribuirá directamente a que el Comité decida acerca de si hubo o no discriminación antisindical en tales casos.
11. 443. En respuesta a los alegatos que se le hacen de efectuar traslados como represalia, el Gobierno responde que, tal y como sucede a veces, se ha procedido a asignar destinos - que no es lo mismo que traslados - dentro del departamento, que dichos destinos respondían a las exigencias de servicio y tenían por fin satisfacer las necesidades del departamento, y que fueron ocupados igualmente por personal que no participó en la huelga convocada por la GWU.
12. 444. En vista de las declaraciones contradictorias, y ante la falta de pruebas convincentes, el Comité no puede en esta fase concluir si dichos traslados fueron actos bona fide o medidas de carácter antisindical dirigidas contra los simpatizantes de la GWU. No obstante, estima que dadas las circunstancias particulares del caso cabe hacer tres consideraciones.
13. 445. Primero, recuerda que uno de los principios fundamentales de la libertad sindical es que los trabajadores gocen de protección adecuada contra los actos de discriminación antisindical en relación con su empleo tales como traslados u otras medidas perjudiciales, y que dicha protección es particularmente necesaria tratándose de delegados sindicales, porque para poder cumplir sus funciones sindicales con plena independencia deben tener la garantía de que no serán perjudicados en razón del mandato que detentan en el sindicato (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafo 556).
14. 446. Segundo, que puede resultar a menudo difícil, si no imposible, que un trabajador aporte la prueba de que una medida de la que ha sido víctima constituye un caso de discriminación antisindical (Recopilación, párrafo 567).
15. 447. Tercero, y ya desde un punto de vista pragmático, las acciones laborales como la presente pueden considerarse dentro de su marco global, que en el presente caso comprende alegatos de traslados indebidos y actos de intimidación condonados por el empleador. En tal caso, el resultado del procedimiento instituido por el artículo 18, 4) de la ley de relaciones laborales, núm. XIII, de 1976, podría arrojar nueva luz sobre el presente caso y facilitar la adopción de conclusiones por parte del Comité. Entre tanto, se invita a ambas partes a que presenten información adicional sobre los casos concretos planteados en la queja, a saber, los de los Sres. Stafrace, Grech y Formosa.

Recomendación del Comité

1. 448. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité insta al Gobierno a que continúe esforzándose, en consulta con las organizaciones concernidas, para que se entable lo antes posible un procedimiento imparcial, que sea aceptable para las partes litigantes, con el fin de que los trabajadores de aduanas y aranceles puedan elegir libremente a sus representantes;
   • b) el Comité considera que el caso del Sr. Salerno no requiere un examen más detenido, y
   • c) el Comité pide a ambas partes que le mantengan informado del resultado del procedimiento entablado de acuerdo con lo previsto en el artículo 18, 4) de la ley de relaciones laborales, núm. XIII, de 1976, y que le faciliten cualquier nueva información sobre los casos de los Sres. Stafrace, Grech y Formosa.