Interim Report - Report No 268, November 1989

Case No 1460 (Uruguay) - Complaint date: 21-JUN-88 - Closed

1. 535. Cette plainte figure dans une communication de la Plénière intersyndicale des travailleurs-Convention nationale des travailleurs du 21 juin 1988. Le gouvernement y a répondu par une communication le 19 mai 1989 et par deux communications du 3 octobre 1989 (ces dernières reçues au BIT le 25 octobre 1989).
2. 536. L'Uruguay a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, et la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations du plaignant

1. 537. Dans sa communication du 21 juin 1988, la PIT-CNT indique que le gouvernement uruguayen enfreint systématiquement les normes de l'OIT sur la protection de la liberté syndicale (convention no 87) et le droit de négociation collective (convention no 98), sous prétexte d'imposer sa politique économique en matière de salaires dans les secteurs public et privé. En 1987 déjà, la PIT-CNT a dénoncé devant l'OIT le maintien de la loi no 13720 et du décret-loi no 14791 (établis la première à une époque de suspension des libertés et le deuxième en pleine dictature) en tant qu'ils entravaient l'exercice du droit de grève et permettaient au gouvernement de fixer les salaires par décision unilatérale, sans tenir compte de l'opinion des organisations syndicales et des associations d'employeurs.
2. 538. Pour ce qui est de la fixation des salaires dans le secteur privé, la PIT-CNT se réfère aux conseils des salaires: créés en 1943 par la loi no 10449, ce sont des organes autonomes tripartites composés de trois délégués du gouvernement, deux des employeurs et deux des travailleurs; ils fonctionnent au niveau de la branche d'activité et adoptent leurs résolutions à la majorité des voix: si les représentants des employeurs et des travailleurs se mettent d'accord sur une formule salariale, celle-ci peut donc être approuvée malgré l'opposition des délégués gouvernementaux. Tout le système des relations collectives en Uruguay s'est pour ainsi dire organisé autour de ces conseils, les organisations d'employeurs et de travailleurs se développant par branche d'activité. Ils ont ainsi acquis suffisamment de prestige pour que leur convocation en 1985, après plus de dix-huit ans d'inactivité, soit accueillie favorablement dans l'ensemble. Néanmoins, du fait que la procédure légale pour leur convocation n'a pas été strictement respectée (puisque, en effet, les représentants employeurs et travailleurs n'ont pas été élus, mais désignés directement par les organisations les plus représentatives), le gouvernement, invoquant le décret-loi no 14791, a décidé de considérer les sentences des conseils des salaires comme des projets de résolution qui doivent être approuvés par décret du pouvoir exécutif. Ainsi que l'a signalé, dans son rapport, la mission d'étude des relations du travail en Uruguay (1986), cela "signifie que le gouvernement se réserve le dernier mot dans les négociations salariales, puisqu'il peut refuser de signer le décret correspondant si la décision qui lui est soumise déroge à sa politique des revenus". C'est précisément ce qui s'est produit de façon systématique dans les dernières sessions de négociation, à tel point qu'on peut affirmer que les conseils des salaires ont été vidés de leur sens par le gouvernement et qu'ils n'ont plus qu'une existence formelle (voir rapport susmentionné, p. 109).
3. 539. Depuis début juin 1988, la situation s'est aggravée. En effet, les représentants gouvernementaux aux conseils des salaires (convoqués pour une nouvelle session de négociations à partir du 1er juin) se sont bornés à indiquer qu'aucune convention ni accord salarial qui ne tiendrait pas compte des directives gouvernementales ne serait "homologué", indépendamment de la volonté des parties (employeurs comme travailleurs). Le mouvement syndical ne peut accepter cette ligne, dictée par la soumission au modèle imposé par les organismes financiers internationaux, dont la priorité est le paiement de la dette extérieure et qui entraîne une réduction pure et simple de la valeur réelle des salaires.
4. 540. En ce qui concerne les conventions collectives, la quasi-inexistence de législation dans ce domaine, propre au pays, fait obstacle à leur extension comme méthode de fixation des salaires parce que rien ne les rend obligatoires pour l'ensemble de la branche d'activité et qu'il n'existe pas de norme expresse obligeant les employeurs à négocier. La pratique s'est instaurée en Uruguay de soumettre les conventions collectives négociées bilatéralement à "l'homologation" des conseils des salaires, homologation qui les transforme en sentences arbitrales et leur confère des effets "erga omnes". La structure même de ces organes, ainsi que leur autonomie, a favorisé cette pratique, qui a permis un développement significatif de l'autonomie collective, même dans le cadre du tripartisme, comme l'illustre bien le grand nombre de conventions collectives qui ont été approuvées ainsi dans les années soixante. D'une certaine manière, la réouverture de ces conseils, en 1985, a suscité des espoirs dans ce sens qui ont été confirmés par la pratique. Mais le gouvernement, violant ses obligations en vertu des normes internationales, a fait en sorte d'entraver, de compliquer, allant même jusqu'à empêcher, le déroulement de la négociation entre les partenaires sociaux. Il a d'abord exercé des pressions, par l'entremise de ses représentants, aux conseils des salaires pour que les accords entre employeurs et travailleurs se conforment à ses orientations; puis il a refusé d'incorporer dans ses décrets les clauses salariales qui s'en écartaient (comme a pu le constater la mission d'étude (voir rapport, p. 112)); finalement, il a même refusé de reconnaître la validité des "accords à moyen et long terme" qui ne seraient pas homologués par le pouvoir exécutif (conformément aux décrets nos 89/987 et 190/988, les clauses salariales des accords établis par les conseils des salaires, pour être valides, doivent "avoir été ou être homologuées par un décret du pouvoir exécutif"). Le ministre de l'Economie, lui-même, a déclaré devant la Commission des questions du travail du Sénat: "Il ne fait pas de doute que le pouvoir exécutif tiendra compte des conditions qu'il fixe pour décider d'homologuer ou non une convention."
5. 541. La PIT-CNT ajoute que, malgré l'opposition explicite du mouvement syndical, l'article 1 du décret-loi no 14791, adopté sous la dictature, est toujours en vigueur; en vertu de cet article, "le pouvoir exécutif, en collaboration avec le ministère de l'Economie et des Finances et, le cas échéant, avec le ministre du Travail et de la Sécurité sociale, peut, chaque fois qu'il l'estime nécessaire et approprié: ... e) établir des normes relatives aux salaires et, en particulier, déterminer les catégories professionnelles et réglementer la rémunération des travailleurs du secteur privé". Ces prérogatives étendues du pouvoir exécutif contredisent le système des conseils des salaires et le principe de la négociation collective; leur utilisation en vue de se substituer à la volonté des parties à la négociation collective constitue une violation des conventions nos 87 et 98 puisqu'elles restreignent la liberté syndicale et l'autonomie collective consacrées par ces instruments. Et pourtant, en violation flagrante de la législation internationale - et nationale -, le gouvernement uruguayen a eu de plus en plus recours au décret-loi no 14791, exerçant des pressions illégitimes sur l'ensemble du système de négociation collective et se réservant le dernier mot dans la fixation des salaires, compte tenu de ses propres décisions unilatérales en matière de politique économique. Cette volonté ressort clairement des décrets pris aux mois de février 1986, 1987 et 1988 (94/986, 89/987 et 190/988), en vertu desquels le pouvoir exécutif a fixé directement des pourcentages généraux d'accroissement des salaires, sans convoquer les conseils et en ignorant totalement l'opinion des partenaires sociaux. Le ministre de l'Economie a déclaré: "Mis à part le refus d'homologuer certaines conventions, le pouvoir exécutif n'a pris aucune mesure allant plus loin, si ce n'est la résolution, adoptée pour des considérations d'opportunité et de convenance, de fixer périodiquement les salaires par décret. Il est clair que le pouvoir exécutif ne renonce pas à ce mécanisme."
6. 542. En ce qui concerne la négociation collective dans la fonction publique, la PIT-CNT allègue que le gouvernement uruguayen fait obstacle à son déroulement, que ce soit pour l'administration centrale ou pour les établissements autonomes et les services décentralisés, en violation de la convention no 98 qui ne permet d'exclure de son champ d'application que les fonctionnaires publics. Le gouvernement a essayé de dissimuler cette violation en acceptant de se réunir avec les organisations syndicales de fonctionnaires publics, tant de l'administration centrale que des établissements et des services. Toutefois, la méthodologie employée n'a fait que mettre en lumière son mépris desdites normes, auquel s'ajoute la violation de la Constitution de la République. En effet, au niveau de l'administration centrale, le gouvernement était représenté par le ministère du Travail, le ministre de l'Economie et le Bureau de la planification et du budget qui, en général, se sont bornés à communiquer leurs propres directives en matière de salaires. La PIT-CNT affirme catégoriquement que cela n'a rien à voir avec une véritable négociation collective. La situation est encore plus grave en ce qui concerne les établissements autonomes et les services décentralisés; en effet, le gouvernement a non seulement enfreint les normes internationales mais il a porté atteinte à l'autonomie de ces organismes, que leur reconnaît pourtant la Constitution, en refusant à diverses reprises de respecter les accords établis entre la direction de ces établissements et services et les organisations syndicales.
7. 543. Depuis le début de juin 1988, la situation s'est encore aggravée dans la fonction publique en ce qui concerne tant l'administration centrale que les services décentralisés et les établissements autonomes. En effet, le simulacre de négociations, qui avait été monté les années précédentes, n'a même pas encore commencé, alors que la date limite pour soumettre l'état des comptes budgétaires est le 30 juin 1988, et qu'il n'en sera pas établi d'autre avant 1990 puisqu'en 1989, année électorale, aucun ajustement ne pourra être effectué. Cela signifie que près de la moitié des travailleurs uruguayens non seulement sont empêchés de participer à la détermination de leurs salaires mais, en outre, risquent d'être assujettis pendant près de deux ans aux décisions que le gouvernement prend de façon unilatérale, en violation flagrante des conventions internationales et des principes démocratiques les plus élémentaires.
8. 544. D'autre part, la PIT-CNT allègue que, le 4 décembre 1987, l'entreprise Puma Trading S.A., qui emploie 130 travailleurs, a licencié Carlos Báez et Williams Maciel, membres du comité directeur du Syndicat des ouvriers et employés de Puma (SOEP), en violation des dispositions de la convention no 98. A l'appui de cette allégation, la PIT-CNT fait les observations suivantes qui témoignent du caractère antisyndical de ces licenciements: 1) les relations ouvriers/patron se sont compliquées à l'extrême en 1987, l'employeur ne cessant de semer des obstacles; 2) les dirigeants syndicaux intéressés figuraient sur la liste de candidats aux élections syndicales qui devaient avoir lieu quatre jours après leur licenciement; 3) le licenciement aurait été motivé par des "raisons de service" puisque les intéressés "ne satisfaisaient pas aux conditions générales exigées par l'entreprise"; 4) lors d'audiences au ministère du Travail, les motifs invoqués par l'employeur se sont avérés impossibles à justifier; 5) les antécédents professionnels des travailleurs licenciés étaient excellents puisqu'ils avaient satisfait à toutes les conditions d'admission dans l'entreprise pour des emplois à responsabilité élevée; 6) l'entreprise n'a pas expliqué pourquoi elle a choisi cette date pour les licencier.
9. 545. La PIT-CNT souligne qu'il existe dans la législation uruguayenne des dispositions qui permettent de licencier librement des travailleurs sans en justifier le motif, sous réserve de verser l'indemnité prévue; le système, en vertu duquel le ministère du Travail ou l'Inspection du travail (décret no 93 du 3 février 1968) inflige des amendes d'un montant réduit en cas d'actes de discrimination antisyndicale, est absolument inadapté à la réalité du mouvement syndical uruguayen. Dans ce cas précis, la Direction nationale du travail a fait preuve d'une inefficacité manifeste qui n'a fait qu'aggraver le conflit puisque les médiateurs désignés ont paralysé ses activités, laissant aux parties le soin de régler elles-mêmes le différend.
10. 546. Enfin, la PIT-CNT allègue qu'au deuxième semestre de 1987 l'entreprise "Sociedad Anónima Cristalerías del Uruguay", qui emploie quelque 650 travailleurs, a introduit des changements dans les installations qui, selon le syndicat, ont entraîné des modifications techniques; par conséquent, l'instrument applicable dans ce cas était la convention collective de 1973 signée par les parties et enregistrée par le ministère du Travail. L'organisation syndicale a exigé du ministère que soit appliquée cette convention. Par ailleurs, des grèves partielles et totales ont été organisées dans l'entreprise. Alors que les deux parties étaient disposées à négocier, le syndicat décida de suspendre l'une des grèves; l'entreprise saisit cette occasion pour accuser de mauvaise conduite notoire MM. Carlos Chemino (trésorier du Syndicat ouvrier de Cristalerías del Uruguay) et Anibal López (délégué de section) et les licencia en septembre 1987, en violation de la convention no 98. Ces licenciements portent clairement atteinte à la liberté syndicale, l'imputation de mauvaise conduite n'ayant pas été reconnue par le ministère du Travail dans son jugement. Néanmoins, l'entreprise a contraint ces travailleurs, affectés par la perte de leur emploi et de l'allocation de chômage, à accepter l'indemnité de licenciement prévue par la législation nationale, pensant ainsi "s'absoudre" de l'accusation de violation des droits syndicaux. La PIT-CNT estime que ce versement, sept mois après l'interruption de la relation de travail, n'efface pas l'acte de discrimination et que l'enquête doit se poursuivre.
11. 547. La PIT-CNT souligne l'inadaptation de la voie réglementaire pour canaliser les dénonciations d'atteinte aux droits syndicaux; en effet, la procédure a duré plusieurs mois et une sentence a été rendue sans qu'aient été envisagés ni utilisés d'autres moyens de preuves qui permettent à l'autorité compétente de se prononcer en connaissance de cause. Par ailleurs, la PIT-CNT souligne la responsabilité du ministère dans l'intervention lamentable et partiale du fonctionnaire qui a inspecté l'entreprise; ignorant les dirigeants du syndicat, celui-ci n'a rencontré que les représentants de l'entreprise et a établi un rapport partial, mal rédigé, sur lequel la Direction nationale du travail fonde son opinion. La PIT-CNT a dénoncé cette façon de faire devant DINATRA et devant l'inspecteur national, verbalement et par écrit, sollicitant l'ouverture immédiate d'une enquête. Cette administration ne s'est toujours pas prononcée. Par ailleurs, la convention collective prévoit que le ministère du Travail doit intervenir pour élucider les difficultés, ce qu'il n'a pas fait. Le retard mis à répondre à l'appel en révocation et au recours hiérarchique subsidiaire (malgré le délai de 300 jours accordé pour l'étudier) constitue un véritable déni de justice et va clairement à l'encontre de l'article 3 de la convention no 98 de l'OIT, puisqu'il n'existe pas de mécanisme relativement efficace pour traiter des aspects pratiques de l'application de la norme.

B. Réponse du gouvernement

1. 548. Dans sa communication du 19 mai 1989, le gouvernement indique que la plainte de la PIT-CNT ne réunit pas les conditions d'admissibilité exigées, puisque dans son ensemble elle s'en tient à la formulation d'opinions théoriques sans se référer à des cas concrets ou à des points spécifiques. A partir de vagues informations générales, la plaignante, dans ses allégations, se borne à interpréter certaines observations, elles aussi générales, de la mission d'étude réalisée par l'OIT en 1986 sur les relations du travail en Uruguay, qui ne sauraient se substituer aux mécanismes de contrôle de l'OIT. Néanmoins, étant donné qu'en dernier ressort la finalité de la procédure instituée par l'OIT est de promouvoir le respect des droits syndicaux de jure et de facto et que, comme il en a déjà administré la preuve, le gouvernement sait combien il est important à cette fin de répondre avec précision aux allégations pour qu'elles puissent être examinées objectivement, il s'abstient dans la présente réponse de soulever officiellement la question de l'admissibilité de cette plainte qui, néanmoins, reste sujette à caution comme il tient à le signaler.
2. 549. Le gouvernement souligne en premier lieu le caractère exceptionnel du système de détermination des salaires en Uruguay, résultat du vide normatif légué par le régime de facto au pouvoir de 1973 à 1985. Cette situation exceptionnelle a entraîné l'établissement de mécanismes et de procédures qui, combinant certaines normes légales antérieures et des éléments informels, furent progressivement appliqués en un processus transitoire et orienté par l'Etat qui suit encore son cours et vise à remplacer le système de détermination des salaires par décret administratif, propre à l'époque dictatoriale, par la négociation collective libre, responsable et soucieuse de l'intérêt général.
3. 550. Pour mener à terme ce processus, le gouvernement a décidé de favoriser avant tout le tripartisme, en faisant appel aux conseils des salaires; c'est dans le cadre de ces organes créés par la loi de 1943 que, pendant vingt-cinq ans jusqu'en 1968, s'est déroulée la négociation collective, en l'absence d'une réglementation légale spécifique. Toutefois, des objections auraient pu surgir quant à la validité de leurs décisions, en raison tant des doutes concernant la durée de validité de la loi de 1943 elle-même que de l'impossibilité pratique de respecter la procédure légale pour la désignation de leurs membres; aussi a-t-il été nécessaire, aux fins de la sécurité judirique, de recueillir les sentences de ces organes et de leur donner effet par voie de décision administrative, conformément aux dispositions de la loi no 13720 et du décret-loi no 14791 qui avaient permis au gouvernement de fixer, par voie administrative, les salaires des travailleurs du secteur privé. Au terme d'une décennie où la négociation collective avait complètement disparu, la réouverture des conseils des salaires s'est avérée un moyen apte à favoriser son rétablissement. Ainsi, alors que d'un côté les conseils offraient un cadre approprié pour la négociation, d'un autre côté, faute d'une norme légale qui la rende obligatoire, leur convocation périodique imposait de fait l'obligation de négocier.
4. 551. Conscient de ses interventions à cet effet, le gouvernement, chargé de convoquer les conseils des salaires, en a déterminé la fréquence de façon à ce que les parties puissent approfondir la négociation en couvrant des périodes de plus en plus étendues, sans les empêcher, ce faisant, d'établir des mécanismes périodiques d'ajustement et de croissance. Dans ce sens, le processus en cours peut être divisé en trois étapes bien distinctes: première étape (mi-1985 à mi-1986): convocation générale des conseils des salaires à intervalles de quatre mois, leurs décisions couvrant des périodes de même durée; deuxième étape (mi-1986 à mi-1988): convocation générale aux mêmes intervalles, avec, en outre, établissement dans des secteurs d'activité déterminés d'"accords de longue durée" négociés par voie bilatérale, ajustables aussi tous les quatre mois, et d'une durée d'application plus longue allant jusqu'à deux ans; dans la troisième étape, qui a commencé au milieu de 1988, la convocation des conseils des salaires a été liée dans tous les cas à la négociation bilatérale d'"accords de longue durée" qui couvraient une période d'au moins vingt mois, avec ajustements tous les quatre mois. Dès l'ouverture des conseils des salaires, sauf en ce qui concerne la mise en vigueur de leurs décisions, le gouvernement n'a eu qu'exceptionnellement recours aux dispositions légales qui l'habilitent à fixer les salaires par voie administrative.
5. 552. Pendant tout ce processus, la participation des représentants de l'Etat aux organes de négociation a visé à protéger l'intérêt général, tel que reflété dans lesdites "orientations"; celles-ci ont permis de guider les parties compte tenu de la politique anti-inflationniste, de manière à obtenir un relèvement effectif du "salaire réel" qui avait subi une détérioration sous le régime de facto. A cet effet, les "orientations" concernaient directement et exclusivement la politique de fixation des prix et limitaient le report sur les prix des augmentations salariales qui seraient accordées; toutefois, les parties avaient toute liberté de négocier des rémunérations supérieures, sous réserve que les entreprises en assument la charge elles-mêmes soit en réduisant leurs bénéfices, soit en améliorant leur productivité, soit encore en agissant sur tout autre élément ayant une incidence sur les coûts. Les "orientations" respectaient si bien la liberté de négociation que, comme il ressort des études ci-jointes, les hausses de salaires octroyées à partir de 1985 ont systématiquement dépassé le seuil de report sur les prix, et qu'en fin de compte les salaires réels ont considérablement augmenté; en effet, malgré un taux annuel d'inflation (d'environ 70 pour cent), ceux-ci dépassent aujourd'hui de quelque 30 pour cent leur niveau de mars 1985.
6. 553. A ce jour, à peine quatre ans après le rétablissement de la démocratie, le processus décrit a débouché sur les résultats suivants: plus de 80 pour cent des travailleurs du secteur privé sont compris dans le champ d'application des "accords de longue durée" négociés pour l'essentiel par voie bilatérale, et qui déterminent les salaires pour des périodes de vingt mois en moyenne; ces accords prévoient, outre un système de maintien de leur valeur sur quatre mois ajusté périodiquement, des mécanismes de croissance réelle eux aussi appliqués périodiquement en fonction de l'évolution de diverses variables de la production.
7. 554. Soucieux d'en finir avec l'étape de transition, en vertu de ce système, le gouvernement s'est concerté avec les partenaires sociaux au niveau des organisations nationales d'employeurs et de travailleurs les plus représentatives pour adopter un accord-cadre qui, conformément aux recommandations de la mission de l'OIT, définisse pour l'avenir les principes d'établissement définitif d'un système, fruit d'un consensus basé sur la négociation collective libre, responsable et gardienne de l'intérêt général (ci-joint en annexe le rapport du Séminaire tripartite sur les relations de travail). Cette démarche a abouti en définitive à la ratification de la convention de l'OIT no 154 sur la négociation collective, approuvée par la loi no 16039 du 8 mai 1989.
8. 555. En ce qui concerne le fonctionnement des conseils des salaires, la plaignante, qui reconnaît avoir accueilli favorablement leur convocation, s'élève contre le fait que leurs décisions soient validées par voie administrative, tout en étant consciente que les circonstances ont imposé cette procédure; en effet, vu l'impossibilité pratique d'élire, ainsi que le prévoit la loi, les représentants des employeurs et des travailleurs, ceux-ci ont été désignés par les organisations les plus représentatives. La plaignante prétend fonder exclusivement ce grief générique sur deux brèves citations tirées des observations détaillées présentées par la mission d'étude de l'OIT en 1986; le mandat de cette mission excluait expressément l'examen de l'application des normes internationales du travail. La première de ces citations, qui correspond à une opinion de jure, formulée incidemment à titre d'hypothèse, est la suivante: cette procédure "signifie que le gouvernement se réserve le dernier mot dans les négociations salariales, puisqu'il peut refuser de signer le décret correspondant, si la décision qui lui est soumise déroge à sa politique des revenus". Il s'agit là d'une transcription partielle d'un avis formulé par la mission.
9. 556. En effet, dans le paragraphe précédent, celui auquel renvoie la plaignante, à la page 112, on peut lire l'observation suivante formulée par la mission: "... la fixation des salaires par décret, outre qu'elle est possible, est probablement indispensable d'un point de vue formel car, du moment où les représentants aux conseils des salaires sont désignés et non élus (comme l'exige la loi de 1943), on pourait alléguer l'existence d'un vice de forme dans la constitution de ces organismes; par conséquent, la validité de leurs décisions pourrait aussi être contestée, non sans chances de succès. Elle pourrait d'ailleurs être contestée aussi sur la base d'une éventuelle dérogation à la loi de 1943, dont la puissance d'effet formelle, ainsi que nous l'avons déjà dit, fait elle-même l'objet d'une polémique. La fixation des salaires par décret, s'appuyant sur la loi de 1978 toujours en vigueur, permet ainsi de contourner cette difficulté." Dans le paragraphe suivant, la mission souligne qu'"elle n'a pas eu connaissance de cas où le gouvernement ait refusé d'homologuer une décision des conseils des salaires", indiquant par-là que l'hypothèse de jure, soulevée dans la citation délibérément tronquée, ne s'est pas réalisée dans les faits. La deuxième citation, introuvable à la page indiquée, prétend que le gouvernement aurait systématiquement refusé d'approuver les décisions des conseils des salaires, les vidant ainsi de leur contenu. A cette assertion tellement vague, dénuée de tout fondement concret et contredite par les constatations de la mission, le gouvernement ne peut que répondre par un démenti formel.
10. 557. En ce qui concerne les conventions collectives, la plaignante base de nouveau ses allégations sur de vagues assertions génériques qui se réduisent à l'opinion suivante, une fois de plus dénuée de fondement concret: "le gouvernement, violant ses obligations en vertu des normes internationales, a fait en sorte d'entraver, de compliquer, allant même jusqu'à empêcher le déroulement de la négociation entre les parties". Les interventions du gouvernement auraient pris trois formes, décrites dans les termes génériques suivants: pression exercée par l'entremise de ses représentants aux conseils des salaires pour que les accords conclus entre les employeurs et les travailleurs se conforment à ses orientations, refus d'incorporer dans ses décrets les clauses salariales qui s'en écarteraient et refus de reconnaître la validité des accords à moyen et à long terme qui ne seraient pas homologués.
11. 558. En ce qui concerne les "orientations", le gouvernement répète qu'ainsi qu'il ressort des études jointes dans ses annexes du rapport même de la mission de l'OIT, celles-ci n'ont pas restreint la liberté de négocier les salaires mais seulement celle de répercuter sur les prix les augmentations de salaires accordées par les conseils. La mission de l'OIT l'indique de la manière suivante à la page 115: "... les conseils des salaires pouvaient décider des augmentations de tout type; toutefois, l'incidence des augmentations de salaires sur les prix ne pouvait dépasser les limites fixées par le gouvernement, l'excédent devant être pris en charge par les entreprises". Quoi qu'il en soit, l'analyse des résultats des divers cycles de négociation aux conseils des salaires montre que les augmentations salariales ont, dans tous les cas, dépassé en moyenne le seuil de report sur les prix, entraînant ainsi une croissance réelle du salaire. (Le gouvernement renvoie à ce sujet à l'une de ses annexes: "Concertación y políticas de ingreso en Uruguay 1985-1988" (Concertation et politique des revenus en Uruguay 1985-1988).)
12. 559. Par ailleurs, la prétendue résistance du gouvernement à incorporer dans ses décrets certaines clauses salariales se réfère expressément et uniquement à des constatations qu'aurait faites la mission de l'OIT à la page 112 de son rapport. Une fois de plus, la plaignante recourt à une citation tronquée, omettant de signaler qu'à la page 81 la mission écrit aussi "après notre visite, nous avons appris que cette convention a finalement été homologuée (ainsi que d'autres qui se trouvaient dans une situation analogue)".
13. 560. Par ailleurs, il est notoire qu'en Uruguay les conventions collectives s'appliquent de plein droit entre les parties, même à défaut d'une homologation (il serait plus approprié de parler d'extension) qui, en Uruguay, vise uniquement à leur conférer des effets juridiques normatifs "erga omnes", au-delà de leur applicabilité ipso jure entre les parties. La mission, si souvent mal citée par la plaignante, l'a constaté elle-même (pp. 77 et 78: "la plupart des restrictions du régime antérieur ayant disparu ... condition de leur validité"). Quoi qu'il en soit, en l'absence de cas concrets avancés à l'appui des imputations génériques formulées sur ce point, le gouvernement se refuse à aller plus loin. Il tient néanmoins à rappeler que la récente approbation par la loi de la convention de l'OIT no 154 sur la négociation collective témoigne amplement de sa ferme volonté de promouvoir, ainsi qu'il le fait, la négociation collective libre, responsable et gardienne de l'intérêt général.
14. 561. L'allégation relative à la fixation par décret des salaires est formulée une fois de plus en termes génériques et se fonde sur le décret-loi no 14791 auquel "le gouvernement a eu de plus en plus souvent recours, en violation flagrante de la législation internationale et même nationale, exerçant sur tout le système des relations professionnelles des pressions illégitimes et se réservant le dernier mot dans la fixation des salaires, compte tenu de ses propres décisions unilatérales en matière de politique économique"; cette allégation concerne bien cette fois les décrets pris aux mois de février 1986, 1987 et 1988, par lesquels le pouvoir exécutif a établi directement les pourcentages d'augmentation des salaires. A ce sujet, il faut tout d'abord signaler que les trois cas cités, où effectivement les salaires ont été fixés par voie administrative unilatérale, furent des exceptions - caractéristiques de l'époque de la transition - au système qui, ainsi qu'on l'a vu, a privilégié dans un premier temps la négociation tripartite au sein des conseils des salaires pour évoluer ensuite vers la négociation bilatérale. Quoi qu'il en soit, on notera que, dans ces trois cas, l'intervention administrative unilatérale s'est limitée expressément à l'ajustement correspondant au mois de février et couvrant une période de quatre mois à la fin de laquelle intervenait l'ajustement suivant.
15. 562. En ce qui concerne le premier décret (février 1986), les circonstances de fait, qui ont motivé son adoption, sont décrites en détail tant dans l'annexe I jointe à la réponse du gouvernement que dans le rapport de la mission de l'OIT (bas de la page 115). Ces circonstances, et notamment le risque d'une poussée inflationniste, ont sans nul doute créé les conditions exigées par le Comité de la liberté syndicale pour admettre la légitimité de restrictions provisoires de la liberté de négociation collective. Il ne faut pas oublier que ces restrictions ont été appliquées à titre d'exception et dans les limites nécessaires, à savoir la non-convocation des conseils des salaires pour l'ajustement salarial correspondant aux quatre mois suivants; elles se sont effectivement accompagnées de garanties adéquates pour protéger le niveau de vie des travailleurs, à tel point que les augmentations fixées par décret administratif ont été supérieures au taux de l'inflation pendant leur durée d'application.
16. 563. Pour ce qui est des décrets pris aux mois de février 1987 et 1988, il faut savoir aussi qu'ils concernaient exclusivement les secteurs d'activité non compris dans le champ d'application des "accords de longue durée" précédemment négociés, dont la durée de validité a été rigoureusement respectée. Ces décrets prévoyaient, en ce qui concerne les salaires minima, la possibilité pour les parties de négocier entre elles des hausses supérieures, auquel cas seulement le report sur les prix était limité d'avance.
17. 564. En ce qui concerne les pratiques dérogeant soi-disant aux conventions internationales sur la négociation collective dans la fonction publique, la plaignante se fonde, une fois de plus, sur une citation tronquée du rapport de la mission de l'OIT. Celle-ci signale effectivement que la négociation collective dans le secteur public est dans l'ensemble limitée et précaire, mais indique aussi "une négociation salariale générale et informelle a lieu à intervalles de quatre mois, en vue d'ajuster les salaires des agents publics à la hausse du coût de la vie", et "ainsi qu'il nous l'a été dit dans les milieux syndicaux le problème principal auquel se heurtent les négociations est moins l'absence de mandat des interlocuteurs respectifs que les limitations budgétaires de l'Etat". Mais il y a plus: la mission souligne en effet "des négociations ont lieu avec les ministères pour discuter de problèmes spécifiques" et "dans certaines municipalités et établissements autonomes, des conventions de facto sont adoptées". Au-delà des constatations de la mission, le gouvernement tient à préciser que, faute de cadre normatif, le développement de la négociation collective dans le secteur public a été entravé par l'absence d'accord préalable sur le niveau auquel elle se déroulait; en effet, dans plusieurs cas, des revendications ou des points négociés, ou en cours de négociation, au niveau de l'ensemble du secteur, ont été présentés simultanément au niveau des différentes branches, faussant le champ des négociations et leurs résultats. C'est pourquoi le gouvernement a adopté des mesures pour favoriser le développement et l'institutionnalisation de la négociation collective dans le secteur public. A cette fin, le 24 avril 1985, le pouvoir exécutif a soumis au pouvoir législatif un message et un projet de loi visant à réglementer, aux fins de son application, l'article 65 de la Constitution ainsi libellé: "la loi peut autoriser la création, dans les établissements autonomes, de commissions représentatives du personnel afin que celles-ci, en collaboration avec les directeurs, veillent à l'application des règles du statut, étudient l'aménagement du budget, organisent les services, réglementent le travail et appliquent les mesures disciplinaires". Par ailleurs, le 28 janvier 1987, le pouvoir excécutif, s'appuyant sur l'avis favorable du groupe tripartite constitué par le ministère du Travail et de la Sécurité sociale afin qu'il le conseille en matière de normes internationales du travail, a également remis au pouvoir législatif un message et un projet de loi proposant et recommandant la ratification, notamment, de la convention no 151 sur la protection du droit d'organisation et les procédures de détermination des conditions d'emploi dans la fonction publique; celle-ci a finalement été approuvée par la loi no 16039, promulguée le 8 mai dernier, et devrait donc entrer très prochainement en vigueur.
18. 565. Pour le reste, les allégations de la PIT-CNT se réduisent à des accusations encore plus génériques, fausses et, par conséquent, dénuées de tout fondement concret.
19. 566. En ce qui concerne la situation actuelle, le gouvernement tient à souligner que, contrairement aux prédictions de la plaignante, à ce jour, 308.000 travailleurs du secteur privé, soit 83,47 pour cent du total, entrent dans le champ d'application des 127 conventions collectives ou accords salariaux à long terme qui, pour l'essentiel, ont été négociés sur une base bilatérale à partir de juin 1988; ces conventions ou accords réglementent les salaires pour des périodes de vingt mois en moyenne et prévoient, par le biais d'ajustements intervenant tous les quatre mois, des mécanismes de maintien de leur valeur et d'accroissement réel; ce système a permis de réduire considérablement le taux des conflits du travail. Pour en finir avec ces observations, par force générales, le gouvernement tient à rappeler qu'il sait bien que le Comité de la liberté syndicale n'a pas pour attribution de formuler des conclusions sur la situation syndicale dans le pays sur la base de généralités. Néanmoins, puisque la plaignante semble avoir prétendu le faire, il ne peut s'empêcher de s'en remettre en dernier recours à l'opinion objective de l'un au moins des membres de la mission de l'OIT, tant de fois citée dans les allégations: "La liberté syndicale, l'autonomie collective et le respect du droit de grève demeurent les valeurs fondamentales des relations professionnelles en Uruguay" et, en conclusion, "depuis lors (1985), le bilan des relations professionnelles a été, à de nombreux égards, exceptionnellement positif: le dialogue entre pouvoirs publics, employeurs et syndicats a été renoué; les droits syndicaux fondamentaux ont été rétablis; les fonctionnaires licenciés au cours de la période précédente pour des motifs syndicaux ou politiques ont été réintégrés dans leur emploi; les salaires réels ont rattrapé une bonne partie de leur retard; enfin, après une phase pendant laquelle il prit une dimension inquiétante, l'antagonisme a commencé à s'atténuer."
20. 567. Dans ses deux communications du 3 octobre 1989, le gouvernement envoie des observations détaillées sur les allégations relatives aux licenciements dans les entreprises Puma S.A. et Verreries de l'Uruguay.

C. Conclusions du comité

1. 568. Le comité observe que la présente plainte se réfère à des restrictions en matière de négociation collective, tant dans le secteur public que privé, ainsi qu'à plusieurs licenciements de caractère antisyndical. D'une manière générale, le comité observe qu'en ce qui concerne la négociation collective il s'est produit une évolution positive dans plusieurs domaines depuis la présentation de la plainte en juillet 1988. Concrètement, le comité note avec intérêt que l'Uruguay a ratifié récemment la convention no 151 sur les relations de travail dans la fonction publique, ainsi que la convention no 154 sur la négociation collective, que le gouvernement a pris des mesures en vue de la conclusion d'un accord-cadre tripartite sur le système de négociation collective et, enfin, que les "conventions collectives de longue durée" se sont multipliées et s'appliquent aujourd'hui à plus de 83 pour cent des salariés.
2. 569. En ce qui concerne les allégations relatives au droit de négociation collective des fonctionnaires et des agents publics, le comité espère que l'Uruguay respectera rigoureusement les obligations découlant de la convention no 98 ainsi que des conventions nos 151 et 154 qu'il a ratifiées récemment. A ce propos, le comité se réfère aux observations formulées par la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, à sa réunion de mars 1989, concernant la convention no 98: "... les associations de fonctionnaires occupés dans des établissements autonomes et les services décentralisés (entreprises d'Etat) devraient bénéficier du droit de négociation collective, étant donné que la convention ne permet d'exclure de son champ d'application que les fonctionnaires commis à l'administration de l'Etat". Par conséquent, considérant que le contenu du projet de loi, mentionné par le gouvernement, ne satisfait pas aux exigences de la convention no 98, le comité souscrit pleinement aux conclusions de la commission d'experts qui prie le gouvernement de prendre les mesures voulues pour que la législation reconnaisse, expressément, le droit de conclure des conventions collectives aux organisations de fonctionnaires d'établissements autonomes et de services décentralisés (entreprises d'Etat) occupés ailleurs que dans l'administration de l'Etat.
3. 570. En ce qui concerne les allégations relatives à la fixation des salaires par voie administrative, précisément en vertu des décrets nos 94/986, 89/987 et 190/988 (qui s'appuient sur l'article 1 de la loi no 14791), le comité prend note de l'observation du gouvernement selon lequel ces mesures ont été prises à titre d'exception dans le cadre de la lutte contre l'inflation et pour une période limitée de quatre mois. Il observe également que ces dispositions concernaient les salaires minima, et non pas la possibilité de limiter les augmentations de salaires dans les conventions collectives; ainsi que le gouvernement l'a signalé expressément, elles n'empêchaient pas les parties de négocier sur une base bilatérale des augmentations salariales supérieures à celles prévues par les décrets de 1987 et 1988, mais se bornaient à restreindre leur incidence sur les prix. Par conséquent, il n'apparaît pas qu'il y ait eu violation du droit des organisations syndicales à négocier collectivement les conditions d'emploi dans le cadre de contrats collectifs sous la forme prévue à l'article 4 de la convention no 98. Il incombera à la commission d'experts de se prononcer sur l'application des conventions en matière de salaires minima, ratifiées par l'Uruguay.
4. 571. Pour ce qui est des déclarations alléguées de représentants du gouvernement selon lesquelles aucune convention ni accord salarial qui ne tiendrait pas compte des orientations gouvernementales ne serait "homologué", le comité tient à souligner que, dans le système uruguayen, l'"homologation" d'une convention collective est, à proprement parler, une "extension" de son application à l'ensemble des travailleurs de la branche d'activité considérée, même s'ils n'adhèrent pas aux organisations syndicales qui l'ont signée ou aux entreprises auxquelles elle s'applique. Néanmoins, en cas de refus d'extension d'une convention collective, il semble que rien n'empêche les travailleurs exclus de conclure d'autres conventions collectives par l'entremise de leurs organisations syndicales. Le comité considère donc que ces allégations n'appellent pas un examen plus approfondi.
5. 572. Enfin, le comité décide d'examiner à sa prochaine session les allégations de licenciement pour motif syndical dans les entreprises Puma S.A. et Verreries de l'Uruguay compte tenu de ce que les observations du gouvernement à ce sujet n'ont été reçues que peu de temps avant la réunion du comité.

Recommandation du comité

1. 573. Au vu des conclusions intérimaires qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité note avec intérêt qu'une évolution positive de la négociation collective a eu lieu dans divers domaines, et il prend note de la ratification par l'Uruguay des conventions nos 151 et 154.
   • b) A l'instar de la commission d'experts, le comité prie le gouvernement de prendre des mesures pour que la législation reconnaisse expressément le droit de conclure des conventions collectives aux organisations de fonctionnaires d'établissements autonomes et de services décentralisés (entreprises d'Etat) occupés ailleurs que dans l'administration de l'Etat.
   • c) Enfin, le comité décide d'examiner à sa prochaine session les allégations relatives à des licenciements pour motif syndical dans les entreprises Puma S.A. et Verreries de l'Uruguay.