Definitive Report - Report No 222, March 1983

Case No 1164 (Malta) - Complaint date: 11-OCT-82 - Closed

1. 131. Par une communication du 11 octobre 1982, la Confédération mondiale des organisations de la profession enseignante (CMOPE) a présenté une plainte en violation des droits syndicaux à Malte. Le gouvernement a répondu dans une communication du 22 novembre 1982.
2. 132. Malte a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l'organisation plaignante

1. 133. Dans sa lettre du 11 octobre 1982, la CMOPE présente une plainte au nom du Mouvement des enseignants unis de Malte (MUT) contre le gouvernement au sujet de mesures prises contre des enseignants et d'autres employés du secteur public qui s'étaient absentés de leur travail le 29 juin 1982. Selon la CMOPE, ces travailleurs avaient demandé un jour de congé le 29 juin ou s'étaient fait porter malades; le droit à un jour de congé n'avait pas été accordé. Il ressort des informations jointes à la communication de l'organisation plaignante que le parti nationaliste, parti d'opposition, qui, selon l'organisation plaignante, a recueilli 51 pour cent des voix aux élections générales de 1981, mais en raison du système de représentation proportionnelle, n'a obtenu que 31 des 65 sièges du Parlement, avait demandé que le 29 juin soit un jour férié officiel. Le parti nationaliste avait demandé un jour férié parce que ses discussions avec le gouvernement au sujet des récentes élections étaient dans une impasse, et ce jour avait été choisi parce qu'il était férié jusqu'à ce que le gouvernement le supprime par une décision unilatérale en 1977, acte qui fait encore l'objet d'un recours du gouvernement devant la Cour d'appel. Il ressort des informations jointes que le MUT et d'autres syndicats n'ont pas appuyé ni ne se sont opposés à la consigne du parti nationaliste, mais quand leurs membres ne se sont pas présentés à leur travail le 29 juin, le gouvernement a réagi en suspendant 78 des adhérents du MUT ainsi qu'environ 400 autres travailleurs des services publics ou employés d'organisations paraétatiques. Selon l'organisation plaignante, des procédures disciplinaires avaient aussi été engagées contre ces personnes, alors qu'apparemment les employeurs privés n'avaient pris aucune mesure contre les milliers de leurs employés qui ne s'étaient pas rendus au travail le 29 juin.
2. 134. La CMOPE signale que dans 7 sur 9 des cas d'enseignants dont la Commission, de la fonction publique (un organisme disciplinaire) avait été saisie, les intéressés ont été mis "hors de cause". Les autres employés de l'Etat qui ont aussi comparu devant la commission ont été reconnus "non coupables". Toutefois, poursuit l'organisation plaignante, le 8 août, le Premier ministre a annoncé que le gouvernement accorderait son pardon aux travailleurs qui avaient été suspendus s'ils signaient une déclaration dans laquelle ils reconnaissaient leur culpabilité. Dans le cas contraire, ils seraient immédiatement licenciés. La CMOPE déclare que le fait d'exiger une telle signature sous la contrainte constitue une violation des droits politiques et civils, tout particulièrement dans le cas des sept personnes qui avaient été mises hors de cause par le conseil de discipline.
3. 135. L'organisation plaignante allègue aussi qu'une loi sur les relations professionnelles, adoptée en 1976, prévoit un système de négociation des conditions de service des agents publics qui n'est pas encore entré en vigueur. Elle déclare qu'au lieu de cela, le gouvernement a unilatéralement réduit les droits aux congés, supprimé un certain nombre de jours fériés, modifié les conditions de service et fixé unilatéralement les traitements à un niveau très inférieur à celui qu'avaient demandé les syndicats.
4. 136. Selon l'organisation plaignante, une modification à la loi susmentionnée a donné le droit au gouvernement de déclarer que les employés de tout échelon des services publics travaillaient dans un "service essentiel" et, ce faisant, de restreindre ou d'interdire le droit de grève. Elle joint un exemplaire de la législation modifiée dans l'annexe de laquelle sont énumérées un certain nombre de charges qui doivent être occupées en tout temps afin d'assurer sans interruption les services essentiels à la collectivité. Ces charges comprennent, par exemple, les postes de directeur sanitaire résident, médecin, pédiatre de la santé publique, etc. Il ressort de l'article 10 de cette législation modificatrice que l'annexe à la loi peut être remaniée, allongée ou modifiée de toute autre façon par une décision de la Chambre des représentants ou par un arrêté du Premier ministre publié au Journal officiel à condition qu'un tel arrêté ne porte pas le nombre total de ces charges à plus de 70.
5. 137. En outre, la CMOPE allègue que, conformément à une législation promulguée en 1981, les employés des services publics sont maintenant dans l'impossibilité de demander réparation légale sur quelque point que ce soit de leurs conditions d'emploi (loi portant nouvelle modification du code d'organisation et de procédure civile). Cette législation crée aussi une "Commission du fonctionnement des tribunaux", nommée par le Premier ministre, dont l'une des fonctions est d'exercer un contrôle sur l'activité de tous les tribunaux civils, commerciaux et criminels, y compris la Cour constitutionnelle, ainsi que sur le comportement professionnel des avocats et des procureurs. L'examen de la loi annexée à la communication de l'organisation plaignante révèle que l'article 743 de la loi principale a été modifié de manière à contenir un nouveau sous paragraphe 5 qui a la teneur suivante: "Aux fins du présent article et de toute autre disposition de la présente loi et de toute autre loi, le service de l'Etat est une relation spéciale réglementée par les dispositifs juridiques qui lui sont spécifiquement applicables et par les conditions fixées par le gouvernement, chaque fois qu'il y a lieu, et nulle loi ni disposition d'une loi relative aux conditions d'emploi ou aux contrats de service ou de travail n'est applicable ni n'a jamais été applicable par le passé au service du gouvernement, sauf disposition contraire de la présente loi."
6. 138. En conclusion, la CMOPE déclare qu'en 1982, une loi sur l'ingérence étrangère a été adoptée et qu'aux termes de celle-ci, aucune activité étrangère ne peut être exercée sans l'autorisation du gouvernement, laquelle n'est accordée que pour les activités énumérées dans la législation, telles que les activités culturelles et éducatives. L'organisation plaignante considère cette législation comme une restriction à la solidarité internationale entre les syndicats.

B. Réponse du gouvernement

1. 139. Dans sa communication du 22 novembre 1982, le gouvernement déclare que les allégations relatives à l'absence du travail le 29 juin sont injustifiées. Selon lui, les mesures disciplinaires ont été prises pour insubordination à l'égard de l'autorité, puisque tous les employés des services publics avaient reçu instruction de se rendre à leur travail le 29 juin 1982. Le gouvernement maintient que, contrairement aux déclarations du MUT, cette faute est plus grave qu'une absence ordinaire et ne relève pas de l'article 20(2) de la loi de 1982 portant réglementation des conditions d'emploi.
2. 140. Le gouvernement déclare qu'il ne s'agit pas d'un refus du "droit à un jour de congé", mais d'une consigne politique d'arrêter le travail une journée. Etant donné qu'il ne s'agissait pas d'une action directe, poursuit le gouvernement, cette action n'était pas protégée par les dispositions de la loi sur les relations professionnelles. Afin d'assurer la continuité des services publics, le congé du 29 juin avait été supprimé et les employés des services publics avaient reçu l'instruction précise de se rendre à leur travail ce jour-là comme d'habitude. Ceux qui ne l'ont pas fait sans motif valable ont été soumis à des procédures disciplinaires qui peuvent aboutir au licenciement en vertu du règlement de 1977 sur la Commission de la fonction publique (procédures disciplinaires). Le gouvernement explique que les employés en cause ont été effectivement suspendus et que des poursuites relatives aux différents cas ont été engagées devant le conseil de discipline de la Commission de la fonction publique. Toutefois, le 8 août, le gouvernement a décidé d'arrêter ces procédures disciplinaires à l'égard des employés qui avaient signé une déclaration où ils reconnaissaient leur responsabilité dans la faute qui leur était imputée et qui étaient prêts à prendre l'engagement écrit de ne pas récidiver. Il affirme que les employés qui ont signé de telles déclarations et ont pris de tels engagements ont été rétablis dans leurs fonctions. Le gouvernement souligne que l'on n'a demandé à aucun employé de signer une déclaration ou de prendre l'engagement écrit susvisé contre sa volonté et nie que les employés aient été menacés de licenciement au cas où ils refuseraient de signer.
3. 141. Le gouvernement déclare que l'organisation plaignante est mal informée en ce qui concerne les cas des sept enseignants de la fonction publique à l'égard desquels les procédures disciplinaires auraient continué après qu'ils eussent été reconnus "non coupables" par le conseil de discipline de la Fonction publique. Il affirme que, aux termes du règlement de 1977, l'action disciplinaire ne se termine pas devant le conseil, mais que celui-ci est tenu (aux termes de l'article 17) de communiquer ses conclusions à la Commission de la fonction publique. La décision finale est prise par le Premier ministre qui agit d'après la recommandation de la commission, conformément à l'article 113 de la Constitution de la République de Malte. Le gouvernement confirme que la Commission de la fonction publique n'a pas fait de recommandations à l'égard des cas de discipline en question.
4. 142. Pour ce qui concerne les autres allégations, le gouvernement déclare qu'en fait, le comité de la liberté syndicale (cas no 949) ainsi que la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations ont traité la question du Conseil paritaire de négociation, institué en vertu de la loi de 1976 sur les relations professionnelles. Il explique qu'en dernier lieu la situation se présente comme suit: comme le Conseil paritaire de négociation est un organisme supérieur, au sein duquel les unions de syndicats sont représentées, et que la loi actuelle ne reconnaît que les différents syndicats et non les unions de syndicats, les syndicats ont discuté le projet de création d'un organisme reconnu pour les représenter en tant qu'unions; ils ne sont pas parvenus à un accord, mettant ainsi le gouvernement dans un grand embarras à propos de la création du conseil. Dans son rapport annuel sur la convention no 87, le gouvernement indique que la question est activement à l'examen.
5. 143. Pour ce qui est de la diminution des droits aux congés et de la suppression d'un certain nombre de jours fériés officiels, le gouvernement déclare que, lorsque le nombre de jours fériés a été réduit, les droits aux congés annuels de la plupart des employés de l'Etat ont été portés à quatre semaines ouvrables au moyen d'amendements appropriés à la réglementation sur les salaires.
6. 144. En ce qui concerne la modification de 1977 de la loi sur les relations professionnelles, le gouvernement déclare que l'interprétation de l'organisation plaignante est incorrecte. La législation en question énumère spécifiquement les postes dont les titulaires sont appelés à assurer un service essentiel; leur nombre est restreint, ils concernent des grades supérieurs et ils doivent être occupés en permanence pour que les services essentiels soient assurés sans interruption à la collectivité.
7. 145. Le gouvernement déclare inexacte l'affirmation de l'organisation plaignante selon laquelle la modification apportée au Code d'organisation et de procédure civile restreint le droit des employés des services publics de demander réparation légale sur tout point de leurs conditions d'emploi. Au contraire, il explique que la procédure telle que modifiée aide à accélérer l'administration de la justice et ne restreint d'aucune manière le droit des agents publics de demander réparation légale dans de telles affaires.
8. 146. Enfin, le gouvernement déclare que l'organisation plaignante a mal interprété la loi de 1982 sur l'ingérence étrangère. Il joint un exemplaire de la loi, à l'article 2 de laquelle l "activité étrangère" est définie comme toute chose faite, patronnée, facilitée, ou de quelque manière que ce soit aidée ou encouragée par toute personne étrangère et comprend notamment... la fourniture d'argent, d'outillage ou autre matériel ou objets quelconques, mais ne comprend pas une activité purement commerciale ou industrielle...". Le gouvernement explique que cette loi empêche une ingérence politique étrangère indue dans les affaires intérieures de Malte, mais qu'elle ne vise pas à limiter la solidarité des syndicats internationaux. Il indique que la Confédération des syndicats n'a rencontré aucune restriction quand elle a invité le comité exécutif de la Confédération internationale du travail à tenir une réunion à Malte en octobre 1982, un mois après l'entrée en vigueur de ladite loi.

C. Conclusions du comité

1. 147. Le présent cas a trait à des allégations de représailles antisyndicales à l'égard d'employés de l'Etat à la suite d'absences du travail le 29 juin 1982 et, de façon plus générale, à l'adoption d'une législation antisyndicale.
2. 148. Le comité note que, selon l'organisation plaignante, une action disciplinaire avait été intentée contre les enseignants, employés des services publics et employés d'organisations paraétatiques pour avoir pris un jour de congé ou s'être fait porter malades le 29 juin en réponse à l'appel à une telle action lancé par un parti politique d'opposition. Sans aborder la question de la signature extorquée de déclarations en lieu et place de mesures disciplinaires ou après que lesdites procédures disciplinaires se fussent déroulées, le comité doit d'abord signaler que l'organisation plaignante ne prétend pas que les absences du travail le 29 juin étaient liées à des activités syndicales, ni que seuls des membres de l'organisation qui lui est affiliée ont fait l'objet de représailles. Au contraire, l'organisation plaignante elle-même déclare que son affilié et d'autres syndicats n'ont pas soutenu ni ne se sont opposés à la consigne du parti politique en question le comité note, en outre, que le gouvernement explique de façon détaillée la manière dont ces procédures disciplinaires ont été engagées et souligne que les employés des services publics qui ont signé, de leur plein gré, certaines déclarations ont été rétablis dans leurs fonctions. Vu le manque d'éléments tendant à prouver que des mesures ont été prises à l'encontre de syndicalistes en raison d'activités syndicales, le comité estime que cet aspect du présent cas n'appelle pas un examen plus approfondi.
3. 149. En ce qui concerne les allégations relatives à la loi de 1976 sur les relations professionnelles et à ses modifications de 1977, le comité fait observer qu'il a déjà examiné cette question dans le contexte du cas no 9491. Il se réfère aux conclusions qu'il a formulées dans le cas en question où il a déclaré en particulier que, si le refus d'autoriser ou d'encourager la participation des organisations syndicales à la mise en oeuvre de lois ou de règlements nouveaux affectant leurs intérêts ne constitue pas nécessairement une atteinte aux droits syndicaux, le principe de la consultation et de la collaboration entre les pouvoirs publics et les organisations d'employeurs et de travailleurs aux échelons industriel et national mérite qu'on y attache la plus haute importance. Le comité souhaite aussi rappeler sa déclaration précédente au sujet des modifications de 1977, dans laquelle il disait que le droit de grève pourrait faire l'objet de restrictions, voire d'interdictions, dans la fonction publique ou les services essentiels au sens strict du terme, à savoir les services dont l'interruption mettrait en danger la vie ou les conditions d'existence de l'ensemble ou d'une partie de la population. Selon ce critère, il estime que l'annexe à la loi en question - dans sa teneur actuelle - ne constitue pas une violation de la liberté syndicale.
4. 150. En ce qui concerne les modifications de 1981 au Code de procédure civile, le comité considère que la création d'une commission pour régler la conduite des juristes n'enfreint pas les principes de la liberté syndicale et, d'ailleurs, le nouvel article 743(5) qui prévoit que l'emploi au service de l'Etat sera réglementé par des dispositions spéciales et par les lois qui portent de telles dispositions ne constitue pas en lui-même une discrimination à l'égard des fonctionnaires.
5. 151. Le comité est d'avis que la loi de 1982 sur l'ingérence étrangère, telle qu'elle définit les grandes lignes de 1"'activité étrangère", pourrait être interprétée de manière à restreindre les droits de s'affilier à des organisations internationales et d'entreprendre des activités avec celles-ci, que ce soit dans le pays ou hors de celui-ci, garantis par l'article 5 de la convention Do 87 ratifiée par Malte. Toutefois, eu égard aux explications du gouvernement selon lesquelles, en pratique, cette loi n'a nullement été invoquée pour intervenir dans les affiliations ou les activités des syndicats, le comité n'a pas l'intention de poursuivre cette question.

Recommandation du comité

1. 152. Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration d'approuver le présent rapport, en particulier les conclusions suivantes:
   • a) Le comité estime que les mesures prises à l'égard des employés de l'Etat qui se sont absentés du travail le 29 juin 1982 pour répondre à une consigne politique n'appellent pas un examen plus approfondi.
   • b) En ce qui concerne les allégations relatives à la loi de 1976 sur les relations professionnelles et à ses modifications de 1977, le comité renvoie aux conclusions auxquelles il est parvenu au sujet du même problème dans le cas Do 949 à propos du refus d'autoriser ou d'encourager la participation des organisations syndicales à la mise en oeuvre de lois ou règlements affectant leurs intérêts.
   • c) Le comité estime, en ce qui concerne les allégations relatives aux récentes modifications de la loi portant Code de procédure civile, et de la loi sur l'ingérence étrangère, qu'elles n'appellent pas un examen plus approfondi.