Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 214, March 1982

Case No 1055 (Canada) - Complaint date: 18-JUN-81 - Closed

1. 332. La plainte de l'Association du corps enseignant des collèges d'Alberta (AACF) figure dans une communication du 18 juin 1981. Le gouvernement a adressé ses observations dans une communication du 25 janvier 1982.
2. 333. Le Canada a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948; en revanche, il n'a pas ratifié la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l'organisation plaignante

1. 334. L'AACF déclare que certains textes législatifs de l'Alberta continuent de refuser au corps enseignant des collèges publics les droits qu'énoncent les articles 2 et 8 de la convention no 87 et l'article 2 de la convention no 98. A cet égard, elle se réfère à une plainte semblable, le cas no 893, qui avait été déposée par le Congrès du travail canadien et l'Association canadienne des professeurs d'université que le comité avait examinée le plus récemment en novembre 1980. Elle explique qu'alors que le cas no 893 visait tout spécialement la loi sur les relations professionnelles dans les services publics et ses implications pour la loi sur les universités, la présente plainte, quant à elle, porte sur la loi de 1970 sur les collèges et, en particulier, sur son article 47 qui énonce les droits de négociation collective du corps professoral des collèges publics. Selon l'organisation plaignante, cela fait de nombreuses années qu'elle discute avec le gouvernement provincial pour obtenir des modifications valables de la Loi sur les collèges. Le 20 mai 1981, la loi de 1981 portant modification de la loi sur les collèges a été soumise au Parlement, sous la forme du projet de loi no 50, qui, tout en améliorant quelque peu le texte antérieur, n'accorde au corps professoral des collèges de l'Alberta ni la liberté syndicale ni la pleine jouissance du droit de négociation collective.
2. 335. Plus précisément, l'organisation plaignante allègue tout d'abord que l'appartenance à l'Association du corps enseignant résulte encore d'une décision de l'employeur - le conseil d'administration du collège - et non d'une tierce partie neutre ou d'un tribunal (tel que le Conseil des relations professionnelles). En deuxième lieu, les modifications proposées ne prévoient aucun moyen de sortir d'une impasse lors de négociations collectives entre une association de personnel enseignant et le conseil d'administration: le recours à l'arbitrage, qui est prévu pour certaines doléances déterminées, ne l'est pas pour les questions d'intérêt. Quoi qu'il en soit, l'AACF déclare qu'elle ne souhaite pas que la loi impose un arbitrage obligatoire dont les décisions sont exécutoires, notamment en raison du manque d'arbitres qualifiés et acceptables. Enfin, les modifications proposées ne mentionnent pas le droit de grève ce qui, de l'avis de l'organisation plaignante, revient à un déni de ce droit.
3. 336. En ce qui concerne le premier point, l'organisation plaignante cite des adjonctions aux articles 2 et 26 prévues par la loi portant modification de la loi sur les collèges, qui sont ainsi libellées:
4. 2(a). On entend par "association du corps enseignant" une association du corps professoral, créée en vertu de l'article 47.1 ou poursuivant ses activités au titre de l'article 47.2;
   • (b) on entend par "membre du corps enseignant" tout employé du conseil d'administration qui ... a été désigné par celui-ci comme étant membre du corps enseignant;
5. 26(a.1). Un conseil d'administration de collège peut, après consultation de l'Association du corps enseignant, classer dans la catégorie des membres du corps enseignant certaines catégories d'employés ou certains employés, et modifier cette classification.
6. 337. L'organisation plaignante note que, si, de par la modification proposée à l'article 2, le conseil d'administration perd le droit d'accorder ou de refuser la reconnaissance à une association de personnel enseignant, il conserve celui de déterminer qui peut appartenir à une telle association. Elle ajoute que la modification de l'article 26 porte non pas sur la négociation avec les associations de personnel, mais exclusivement sur la consultation, celle-ci étant, de surcroît, facultative. L'organisation plaignante mentionne une décision arbitrale récemment rendue (tranchant, en date du 7.4.1981, le litige opposant l'Association du personnel enseignant du collège Keyano et le conseil d'administration du collège Keyano) qui affirme qu'aux termes de la loi actuellement en vigueur, même une convention collective ne peut pas garantir 1"'intégrité" d'une association de personnel enseignant (droit de recruter telle ou telle catégorie de personnes). Elle fait en outre observer que la loi sur les relations professionnelles ou la loi sur les relations professionnelles dans les services publics ont instauré des conseils neutres ou des tribunaux compétents pour d'autres catégories de salariés. Enfin, l'association plaignante allègue que le gouvernement provincial a fait fi de sa propre législation, et notamment de la Déclaration des droits de l'Alberta de 1972 qui déclare ce qui suit:
   • l. L'Alberta reconnaît et proclame les droits de l'homme et les libertés fondamentales suivants, qui sont respectés sur son territoire, sans aucune discrimination fondée sur la race, l'origine nationale, la couleur, la religion ou le sexe...
     • e) le droit de réunion et d'organisation...
   • 2. Une loi de l'Alberta doit, à moins qu'un acte de la législation ne la déclare expressément applicable en dérogation aux dispositions de la présente déclaration des droits, être conçue et appliquée de sorte qu'elle ne constitue pas une abrogation, une restriction ou une violation, et qu'elle n'autorise pas une abrogation, une restriction ou une violation, de l'un quelconque des droits et libertés reconnus et proclamés par la présente déclaration.
7. 338. En deuxième lieu, en ce qui concerne l'inégalité qui existerait dans les rapports de négociation, l'AACF cite les modifications qu'il est proposé d'apporter à l'article 47 et qui sont ainsi libellées:
8. 47(3). Un conseil d'administration peut, sous réserve d'une convention;
   • a) déterminer les salaires ou la rémunération des membres du corps professoral;
   • b) déterminer les obligations des membres du corps professoral;
   • c) établir la durée du mandat et déterminer les conditions d'emploi des membres du corps professoral;
9. 47. 4 (2) Une convention portant sur l'emploi des membres du corps professoral doit contenir des dispositions se rapportant au moins aux questions suivantes:
   • a) les mécanismes utilisés pour la détermination, et les méthodes employées pour l'affectation, des tâches en matière d'enseignement et les obligations connexes;
   • b) l'établissement de barèmes de salaires et de rémunérations, aux fins de la fixation des salaires ou rémunérations dus;
   • c) les procédures applicables pour déterminer le congé de maladie, le congé annuel, les absences autorisées ainsi que tout autre congé devant être accordé;
   • d) les procédures employées pour déterminer les conditions régissant le stage d'essai, les conditions d'emploi, l'évaluation des prestations, les promotions, la réaffectation des tâches, la mise à pied eu le licenciement;
   • e) les procédures à respecter en vue du règlement:
   • i) des conflits opposant les parties
   • ii) des doléances,
     • résultant de l'interprétation, de l'application ou du fonctionnement de la convention;
   • g) les procédures à appliquer lors de la négociation de nouvelles conventions.
10. 339. L'organisation plaignante allègue que ce libellé ne fait pas obligation de "négocier collectivement de bonne foi" comme le font d'autres importants textes de l'Alberta, tels que la loi sur les relations professionnelles (article 73 (4)). En outre, elle fait observer que l'expression couramment employée "conditions d'emploi" est utilisée de façon inhabituelle dans l'article 47(3)(c), vu qu'elle est précédée de verbes qui reflètent des rapports de négociation des plus déséquilibrés. L'AACF se demande avec inquiétude comment les conseils d'administration et les tribunaux interpréteront la lettre et l'esprit de ces articles. En ce qui concerne l'absence, tant dans la loi que dans le projet de modification, de dispositions permettant de sortir d'une impasse, l'organisation plaignante rappelle qu'en 1977 les premières conventions collectives conclues par les associations de corps professoral et les conseils d'administration de quatre des dix collèges publics de l'Alberta avaient été imposées par le ministre de l'éducation supérieure et de la Main-d'oeuvre. Elle déclare que, historiquement, étant donné que la loi n'avait pas institué un cadre de négociations généralement applicable, la plupart des associations de corps enseignant se sont vues contraintes de choisir entre accepter la méthode souhaitée par le conseil d'administration pour sortir de l'impasse (il s'agissait généralement d'un arbitrage dont les sentences étaient exécutoires) ou se retrouver sans rien. Dans la documentation annexée à la plainte, l'AACF déclare que les conseils des différents collèges établis en vertu de la Ici pour examiner des questions présentant un intérêt général et auxquels siègent des membres de l'association de personnel ne sont guère plus que des organes aux ordres du conseil d'administration.
11. 340. Au sujet de l'absence de toute mention du droit de grève, l'organisation plaignante fait observer qu'en vertu de la loi sur les relations professionnelles les enseignants des cycles primaire et secondaire jouissent maintenant de ce droit alors que, parallèlement, une seule convention collective applicable à un collège public le reconnaît expressément.

B. Réponse du gouvernement

1. 341. Dans sa communication du 25 janvier 1982 le gouvernement transmet la réponse du gouvernement provincial qui souligne que, dans l'éducation postsecondaire, notamment dans les collèges, la négociation collective se déroule dans des conditions spéciales. Selon lui, les modifications apportées à la Ici sur les collèges répondent à la nécessité de mettre au point des relations professionnelles reflétant les besoins spécifiques des parties, compte tenu de la diversité des établissements en cause sur le double plan de l'importance et des fonctions, tout en veillant à ce que les prérogatives et les obligations scient comprises et protégées. En particulier, le gouvernement fait observer que le personnel enseignant est représenté au conseil d'administration d'un établissement, c'est-à-dire qu'il a sa place des deux côtés de la barrière et a accès aux informations et aux plans de l'une comme de l'autre des parties en présence. D'après le gouvernement, les fonctions administratives dévolues au personnel enseignant sont un autre élément important qui montre que, dans les relations entre employeurs et personnel, les rôles respectifs, si clairement dessinés dans le secteur privé, n'ont pas leur pendant dans les collèges. En conséquence, il faut interpréter l'article 2 de la convention no 87 et l'article 1 e) de la Déclaration des droits de l'Alberta en gardant présente à l'esprit la nécessité d'établir une structure de négociation collective à la fois viable et fonctionnelle.
2. 342. Le gouvernement fait observer que de larges consultations ont été menées avec toutes les parties visées par les modifications proposées, et ce avant, à la fois, le dépôt du projet de loi et son adoption finale. Il note que, lorsque la plainte a été formulée, les propositions n'avaient pas encore acquis force de loi, qu'il était encore possible de procéder à de nouvelles consultations et que des consultations ont effectivement eu lieu, suivies de modifications, avant que le projet devienne Ici et après la présentation de la plainte.
3. 343. Se référant aux allégations particulières, le gouvernement souligne qu'il n'a pas ratifié la convention no 98 et indique qu'il ne s'y référera donc pas dans sa réponse. Selon le gouvernement, le personnel des collèges ne risque pas de n'être pas représenté: qu'une personne fasse partie du corps enseignant ou non, elle est membre d'une unité de négociation et son droit de négocier et de participer aux activités syndicales est protégé. Le gouvernement déclare que ces mesures conservent aux unités de négociation leur pouvoir et leur "intégrité" et protègent contre une fragmentation excessive.
4. 344. En ce qui concerne la "négociation de bonne foi", le gouvernement fait observer que, dans la pratique nationale canadienne, cette notion s'est révélée difficile à définir et à concrétiser, bien qu'elle soit mentionnée dans la loi sur les relations professionnelles. C'est pourquoi on n'a pas essayé de l'imposer dans les collèges dont l'organisation se caractérise par le respect mutuel et le partage du pouvoir de décision. Le gouvernement conclut en indiquant que le texte de loi fait obligation aux parties de se rencontrer et de conclure une convention, manière de faire qui est conforme à la pratique nationale telle qu'elle se dessine.
5. 345. Pour ce qui est du règlement des différends, le gouvernement déclare que le texte de loi préserve les mécanismes déjà instaurés par les conventions collectives, tout en permettant aux parties de les modifier ou d'en créer de nouveaux, compte tenu de leurs conditions particulières. La loi se borne à exiger que la convention collective ébauche un mécanisme quelconque de règlement des différends obligatoire pour toutes les parties. En conséquence, selon le gouvernement, n'importe quel mécanisme de règlement des différends prévoyant des grèves ou des lock-out peut être conservé; aucune restriction n'est imposée quant à la méthode choisie par les parties.

C. Conclusions du comité

1. 346. Le présent cas concerne des allégations selon lesquelles des modifications récemment apportées à la loi de l'Alberta sur les collèges privent le corps enseignant de la jouissance des droits syndicaux, car elles chargent l'employeur de décider qui sera membre de l'association du personnel et restreignent les droits de négociation collective car elles curettent de citer l'obligation de négocier de bonne foi, de prévoir des procédures satisfaisantes permettant de sortir d'une impasse, et de mentionner le droit de grève. Le comité note la déclaration du gouvernement selon laquelle il ne fera pas état de la convention no 98 puisqu'il ne l'a pas ratifiée. Le comité fait toutefois observer qu'en adhérant à l'OIT un Etat Membre accepte de respecter les principes de la liberté syndicale énoncés par la Constitution de l'OIT et que c'est en vertu de cet engagement que la procédure ici en vigueur permet l'examen de cas alléguant des violations de ces principes, lorsque les Etats Membres n'ont pas ratifié les conventions pertinentes.
2. 347. En ce qui concerne le droit d'organisation qui aurait été refusé, le comité note la déclaration du gouvernement selon laquelle aucun membre du personnel d'un, collège risque de n'être pas représenté, puisque tous les salariés sont membres d'une unité de négociation. Néanmoins, le comité observe que, sous l'effet combiné du nouvel article 47.1 de la loi sur les collèges - qui déclare que chaque association de corps enseignant comprend des membres du corps enseignant du collège - et du nouvel article 26 (a.1) - qui permet au conseil d'administration des collèges de désigner qui est membre du corps enseignant -, les conseils d'administration ont, semble-t-il, de larges pouvoirs d'exclure ou d'inclure certains employés ou certaines catégories d'employés des associations du personnel, en refusant ou en acceptant de les désigner comme étant des membres du personnel professoral. Le comité souhaite en conséquence attirer l'attention du gouvernement sur l'importance fondamentale de l'article 2 de la convention no 87, ratifiée Far le Canada, qui accorde aux travailleurs, sans distinction d'aucune sorte, le droit de constituer des organisations de leur choix et de s'y affilier. Il résulte de ce droit que si les employé d'un collège non désignés comme faisant partie du corps professoral souhaitent participer plus activement à la détermination de leurs conditions sociales et économiques et ne se contentent pas de leur simple appartenance à une unité de négociation, ils devraient pouvoir, s'ils le désirent, créer leur propre association. Les conditions spéciales, propres aux collèges, dont fait état le gouvernement, ne semblent pas, d'après le comité, justifier une restriction quelle qu'elle soit de ce droit par l'octroi de pouvoirs aussi vastes à l'employeur. Puisqu'il semble que le projet de loi no 50 a maintenant été adopté, le comité souhaite appeler l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations sur cet aspect du cas.
3. 348. En ce qui concerne la restriction des droits de négociation collective qui résulterait de l'absence de toute mention dans le nouveau texte de l'obligation de négocier de bonne foi, le comité note la déclaration du gouvernement selon laquelle cette notion n'a pas été imposée dans les collèges en raison des difficultés auxquelles on s'est heurté dans d'autres secteurs pour la définir et veiller à sa concrétisation. Le comité a, précédemment, souligné l'importance qu'il attache au principe selon lequel employeurs et syndicats doivent négocier de bonne foi en s'efforçant d'arriver à un accord. Le comité n'a pas toutefois fait d'observation sur la nécessité d'énoncer cette obligation dans les textes législatifs pertinents. Notant que, selon les assurances données par le gouvernement, les négociations se déroulent dans un milieu où le respect mutuel et le partage du pouvoir de décision sont la règle, il semble au comité que cet aspect du présent cas n'appelle pas un examen plus approfondi.
4. 349. Au sujet de l'absence de procédure permettant de sortir d'une impasse, le comité note que la loi, dans sa teneur modifiée, se borne à exiger que toute convention collective conclue par les associations de personnel et les conseils d'administration ébauche un mécanisme quelconque de règlement des différends qui soit obligatoire pour toutes les parties. Il note en outre que, d'après le gouvernement, une convention existante qui prévoit un système de règlement des différends admettant le recours à la grève restera en vigueur jusqu'à ce qu'elle soit modifiée par une décision librement prise par les parties à ladite convention. Néanmoins, le comité estime que l'absence de mécanisme de règlement des différends risque, dans les cas où la négociation ne débouche pas sur une convention collective, d'être une source de confusion dans l'esprit des parties quant aux moyens à employer pour sortir de l'impasse. Le comité espère que le gouvernement prendra des mesures appropriées pour combler cette lacune, conformément aux dispositions de l'article 4 de la convention no 98 qui prévoit que des mesures appropriées aux conditions nationales soient, si nécessaire, prises pour encourager et promouvoir le développement et l'utilisation les plus larges de procédures de négociation volontaire de conventions collectives entre les employeurs et les organisations d'employeurs, d'une part, et les organisations de travailleurs, d'autre part, en vue de régler par ce moyen les conditions d'emploi. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de toute mesure envisagée à cet effet.

Recommandation du comité

1. 350. Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration d'approuver le présent rapport, et notamment les conclusions suivantes:
   • a) En ce qui concerne la modification législative accordant au conseil d'administration des collèges le droit de désigner les membres d'une association de personnel enseignant, le comité désire rappeler l'importance de l'article 2 de la convention no 87, ratifiée par le Canada, et souhaite appeler l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations sur cet aspect du cas.
   • b) Pour ce qui est de la restriction qui aurait été apportée au droit de négociation collective par l'omission, dans les modifications législatives, de l'obligation de négocier de bonne foi, le comité est d'avis que cet aspect du cas n'appelle pas un examen plus approfondi.
   • c) Pour ce qui a trait à l'absence de procédure de règlement des différends et à l'absence de mention du droit de grève dans le texte législatif en question, le comité, tout en notant la déclaration du gouvernement selon laquelle les procédures de ce genre qui existent déjà aux termes des conventions collectives en vigueur seront maintenues, souhaite faire observer que l'absence de procédure de règlement de différend risque, dans les cas où la négociation ne débouche pas sur une convention collective, d'être source de confusion pour les parties. Il espère que le gouvernement prendra des mesures appropriées pour combler cette lacune et prie le gouvernement de le tenir informé de toute mesure envisagée à cet effet.