Definitive Report - Report No 142, 1974

Case No 745 (Japan) - Complaint date: 22-FEB-73 - Closed

1. 117. Diversas organizaciones sindicales han presentado una serie de quejas que contienen alegatos sobre violación de los derechos sindicales en el sector público del Japón. El Comité, en su 65.a reunión (noviembre de 1973), examinó nueve de dichos casos, y las consideraciones sobre ellos figuran en los párrafos 95-335 de su 139.° informe, aprobado por el Consejo de Administración en su 191.a reunión (noviembre de 1973).
2. 118. Los restantes alegatos son muy similares a los casos mencionados anteriormente y deben ser considerados en el mismo contexto de evolución de las relaciones de trabajo en el sector público del Japón, según se menciona en los párrafos 97 a 103 del 139.° informe. A este respecto, es particularmente importante mencionar las deliberaciones y recomendaciones del Consejo Consultivo del Sistema del Personal de los Servicios Públicos, que figuran en dicho informe.
3. 119. El Comité había considerado con interés dicha evolución y examinado cada uno de los alegatos teniendo en cuenta las recomendaciones del Consejo Consultivo. Como se menciona en el párrafo 103 del 139.° informe, el fin que persigue el Comité es no sólo señalar las posibles anomalías existentes en las relaciones laborales del sector público, sino sobre todo contribuir mediante sus recomendaciones a la instauración en Japón de un ambiente de confianza y de comprensión mutua y a que los problemas existentes se resuelvan mediante un sistema de normas y procedimientos adecuados.
4. 120. Las quejas examinadas en el presente informe fueron sometidas por el Consejo General de Sindicatos del Japón (SOHYO) conjuntamente con los sindicatos que se indican a continuación en las fechas mencionadas: Sindicato Japonés de Profesores de Enseñanza Secundaria de Segundo Ciclo (NIKKOKYO), el 22 de febrero de 1973 (caso núm. 745); la Federación General de Trabajadores de los Transportes Municipales del Japón (TOSHIKOTSU), el 23 de abril de 1973, apoyada por la Federación Internacional de Trabajadores de los Transportes en una comunicación de fecha 11 de julio de 1973 (caso núm. 753) y el Sindicato Nacional de Trabajadores del Suministro de Agua (ZENSUIDO), el 25 de abril de 1973 (caso núm. 755).
5. 121. Dichas quejas se transmitieron al Gobierno, que respondió formulando sus observaciones sobre estos casos en una comunicación de fecha 14 de agosto de 1973, y otras comunicaciones, de información adicional, del 15 de octubre de 1973 y 8 de enero de 1974.
6. 122. El Japón ha ratificado el Convenio (sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos relativos a las sanciones disciplinarias aplicadas a los huelguistas

• Casos núms. 745, 753 y 755
  123. 123 Con respecto a este punto, los alegatos y las respuestas son muy similares a los analizados detalladamente en el 139.° informe y cabe remitirse a este documento. Esencialmente, los querellantes alegan que debieron declararse en huelga y participar en otros actos de conflicto a fin de mejorar sus sueldos y condiciones de trabajo, pese a que ello está prohibido por las leyes que rigen el empleo en el sector público del Japón. Se alega que las autoridades públicas han impuesto cada vez más sanciones disciplinarias a los trabajadores que han participado en conflictos del trabajo. Dichas sanciones causan particularmente graves perjuicios, declaran los querellantes, debido a las repercusiones permanentes que tienen en sus remuneraciones, repercusiones que los querellantes describen detalladamente.
  124. 124 El Gobierno es de la opinión de que el personal de los servicios públicos tiene el deber de servir a la colectividad, y por esa razón la ley prohíbe las huelgas en dichos servicios. Si los afiliados del Sindicato insisten en violar la ley -sostiene el Gobierno-, es evidente que deben ser sancionados, y la naturaleza de las sanciones que se han aplicado (despido, suspensión de empleo, reducción de salario y reprensión) son solamente las previstas por la legislación en la materia. Sobre la cuestión de las desventajas económicas permanentes motivadas por las sanciones disciplinarias, el Gobierno declara que se deben al actual sistema de salarios del Japón. Además, con respecto a los motivos en que se basan las huelgas, el Gobierno manifiesta que éstas son motivadas con frecuencia por causas políticas. Sobre este particular, el Comité desea señalar que en otros casos anteriores ya ha expresado la opinión de que las huelgas de un carácter puramente político no caen dentro del ámbito de los principios sobre libertad sindical.
  125. 125 Con respecto al fondo de los alegatos, el Comité señala, como hizo en su 139.° informe (párrafo 122), que ha declarado reiteradamente que el derecho de los trabajadores y de sus organizaciones a declararse en huelga se reconoce generalmente como un medio legitimo de defensa de sus intereses profesionales, y que si este derecho es objeto de restricciones e incluso de prohibiciones en la función pública y en los servicios esenciales deberían existir garantías adecuadas para proteger plenamente los intereses de los trabajadores a quienes se priva de esta forma de un medio fundamental para defender sus intereses profesionales. Según el Comité, tales restricciones o prohibiciones deberían ir acompañadas de procedimientos adecuados, imparciales y rápidos de conciliación y arbitraje, en los cuales las partes interesadas puedan participar en cada fase y en las que los laudos que se dicten sean obligatorios para ambas partes; tales laudos deberían aplicarse plena y rápidamente.
  126. 126 Los empleados públicos en cuyo nombre se han presentado las quejas no gozan del derecho de huelga. Sin embargo, la ley de servicios públicos locales, que se aplica a ciertas categorías de estos empleados públicos, no contiene disposiciones relativas a la conciliación y al arbitraje de conflictos. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que llame la atención sobre los principios y las consideraciones expuestos anteriormente.
  127. 127 En lo que concierne a las sanciones disciplinarias impuestas a los huelguistas, el Comité desea declarar una vez más que no está convencido de que la aplicación de sanciones deba considerarse como inevitable siempre que se declare una huelga. El Comité ha señalado ya que una actitud flexible en la aplicación de sanciones puede ser más propicia para un desarrollo armonioso de las relaciones laborales, y recomienda al Consejo de Administración que recuerde la sugerencia hecha al Gobierno con respecto a la aplicación de sanciones disciplinarias, especialmente en cuanto a las desventajas permanentes en materia de remuneraciones que resultan de la aplicación de estas sanciones a los huelguistas y con respecto a las consecuencias perjudiciales que puedan tener para la carrera de los trabajadores interesados.
• Alegatos relativos a prácticas antisindicales
• Caso núm. 745 (profesores de enseñanza secundaria de segundo ciclo).
  128. 128 El Sindicato Japonés de Profesores de Enseñanza Secundaria del Segundo Ciclo (NIKKOKYO) alega que algunos de sus miembros han sido víctimas de persecuciones en forma de traslados de empleo y especifican siete casos que tuvieron lugar en la Prefectura de Hokkaido. En diversos casos, tales traslados causaron la separación de matrimonios y el desplazamiento de dirigentes y funcionarios sindicales sin consultar al sindicato local. La organización querellante menciona especialmente el caso de la Escuela secundaria de Muroran Sakae, en la cual cada año, durante cuatro años consecutivos, fue trasladado el dirigente de la sección local del Sindicato.
  129. 129 NIKKOKYO alega, además, que las autoridades docentes se valen de "reuniones de estudios pedagógicos" obligatorias como pretexto para pronunciar discursos contra los sindicatos mientras que se niegan a reconocer las reuniones de éste, si no son organizadas por los sindicatos como ejercicios válidos de investigación docente. En una de dichas reuniones obligatorias, patrocinadas por la Junta de Educación de la Prefectura de Shiga, el director adjunto de la sección de personal docente dijo lo siguiente. "Los sindicatos que tienen sentido común están desafiliándose del SOHYO". Por otra parte, se ha sancionado a maestros por no concurrir a dichas reuniones, como también por asistir a las patrocinadas por NIKKOKYO y NIKKYOSO (Sindicato de Maestros del Japón).
  130. 130 El Gobierno explica que, desde 1965, la Junta de Educación de Hokkaido ha llevado a la práctica una nueva política de traslados del personal basándose en el deseo de promover un intercambio frecuente entre las zonas urbanas y las zonas más alejadas, de evitar destinar a la misma escuela a profesores con parentesco cercano e impedir el "inmovilismo en la administración del personal", fomentando al contrario el traslado de miembros del cuerpo docente que hubieran enseñado más de diez años en la misma escuela. Todos los casos citados por los querellantes se explican teniendo en cuenta esta nueva política, y en Muroran Sakae, por ejemplo, sucedió que cada uno de los dirigentes sindicales tenia por lo menos 10 años de servicio en la misma escuela.
  131. 131 En cuanto a las reuniones de estudios pedagógicos, el Gobierno explica que las autoridades docentes del Japón conceden gran importancia a la formación del personal docente durante el servicio. Las reuniones de estudios pedagógicos son, por lo tanto, obligatorias debido a que constituyen una parte esencial de la formación profesional. En cuanto a las declaraciones antisindicales que se alega que hizo durante una de las reuniones el Director Adjunto de la Sección de Personal Docente de la Prefectura de Shiga, el Gobierno explica que sus palabras han sido citadas fuera de todo el contexto. Las "reuniones de estudios pedagógicos" de los sindicatos están estrechamente vinculadas a las actividades y cuestiones sindicales, y las autoridades no pueden reconocerlas como formación del personal docente durante el servicio. Por lo tanto, aunque los afiliados a los sindicatos pueden organizar y asistir libremente a tales reuniones de estudios pedagógicos, no pueden esperar que se les remunere mientras participan en ellas (párrafo 6, artículo 55-2 de la ley de servicios públicos locales). Igualmente, si la asistencia a tales reuniones implica el incumplimiento de sus obligaciones, es natural que los maestros que las frecuentan sean sancionados de acuerdo con la ley.
  132. 132 El Comité toma nota de los alegatos y de las respuestas del Gobierno a los mismos, y observa que la descripción de los hechos y las opiniones expresadas por las partes interesadas son contradictorias en gran medida, y seria difícil para el Comité llegar a una conclusión sobre las cuestiones planteadas. Sin embargo, el Comité desea formular ciertas consideraciones de carácter general con relación a estas cuestiones.
  133. 133 Con respecto a los traslados del personal, el Comité desearía señalar que el principio según el cual un trabajador o dirigente sindical no debe sufrir perjuicio por sus actividades sindicales no implica necesariamente que el hecho de desempeñar un cargo sindical confiera a su titular una inmunidad contra todo traslado independientemente de las circunstancias que concurran en el mismo. Es evidente, sin embargo, que una política deliberada de traslados frecuentes de personas que desempeñan cargos sindicales puede afectar seriamente la eficacia de las actividades sindicales. A este respecto, el Comité expresa la esperanza de que todo traslado que se realice no constituya ni una discriminación ni una medida antisindical.
  134. 134 Con respecto a las "reuniones de estudios pedagógicos", el Comité toma nota de la declaración del Gobierno de que estas reuniones forman parte integrante y necesaria de la formación profesional permanente del personal docente. Sin embargo, como tales reuniones son de carácter obligatorio, el Comité desearía sugerir que las autoridades competentes tuvieran en cuenta este hecho y trataran de evitar las declaraciones que podrían interpretarse como de naturaleza antisindical o de intimidación sobre quienes tienen la obligación de estar presentes.
  135. 135 De manera más general, el Comité desea insistir una vez más en que las quejas contra las prácticas antisindicales normalmente deberían examinarse mediante un procedimiento nacional, que además de rápido debería ser no sólo imparcial sino también parecerlo a las partes interesadas, las cuales deberían participar en el mismo de una manera apropiada y constructiva.
  136. 136 En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que llame la atención sobre las consideraciones formuladas en los párrafos precedentes y que invite al Gobierno a que procure que no se produzcan intervenciones antisindicales contra los profesores de enseñanza secundaria de segundo ciclo en el Japón.
• Alegatos sobre a negativa a celebrar negociaciones colectivas
• Caso núm. 745 (profesores de enseñanza secundaria de segundo ciclo).
  137. 137 Los querellantes alegan que, pese a haberlo solicitado en diversas ocasiones, las juntas locales de educación se niegan a entablar negociaciones colectivas sobre cuestiones de personal tales como los traslados. Los querellantes alegan además que, aunque los afiliados están empleados por juntas de educación locales o de la Prefectura, muchas de las condiciones de trabajo de los profesores, incluidos los salarios, horas de trabajo y asignaciones personales, si no están fijados, por lo menos están fuertemente influenciados por el Ministerio de Educación. Sin embargo, este último continúa negándose a negociar con NIKKOKYO.
  138. 138 A este respecto, el Gobierno contesta que el artículo 55 de la ley de servicios públicos locales dispone que sólo podrán ser objeto de negociaciones las condiciones de trabajo de los trabajadores, y que cuestiones tales como traslados de personal y nombramientos se considera que no están incluidas en la categoría de condiciones de trabajo, sino que son asuntos relacionados con la "dirección y funcionamiento del servicio" y que no pueden estar sujetos a negociación. El Gobierno señala que no es el Ministerio de Educación sino las juntas de enseñanza locales quienes emplean a los afiliados al NIKKOKYO, y alega que, en consecuencia, seria inadecuada cualquier negociación colectiva entre el Ministerio y el NIKKOKYO. No obstante, declara al mismo tiempo que, de hecho, se consulta con frecuencia al NIKKOKYO sobre cuestiones relacionadas con la política del Ministerio, adjuntando a su comunicación un cuadro en el que se muestra que, en 1973, se celebraron 12 reuniones entre el NIKKOKYO y miembros superiores del personal del Ministerio, en las que se trató generalmente de la remuneración y de otras condiciones de trabajo.
  139. 139 Por lo que se refiere a los alegatos relativos al nivel de las negociaciones colectivas, el Comité observa que la negociación colectiva propiamente dicha no puede celebrarse a nivel nacional, pero que a este nivel han tenido lugar frecuentes deliberaciones entre el Ministerio y el NIKKOKYO. El Comité desea recordar la opinión que expresó en el sentido de que, independientemente del nivel en que tenga lugar la negociación colectiva, los trabajadores deben tener derecho a elegir la organización que deseen para que los represente en las negociaciones.
  140. 140 Con respecto al alegato de negativa a negociar sobre ciertas cuestiones, el Comité desearía recordar la opinión expresada por la Comisión de Investigación y de Conciliación en los párrafos 2229 y 2231 de su informe, de que la aplicación de disposiciones como las del párrafo 3 del artículo 55 de la ley de servicios públicos locales, a que se refiere el Gobierno, puede dar lugar a graves dificultades en la práctica. La Comisión continúa manifestando: "Existen ciertas cuestiones que corresponden, evidente mente, de modo primordial o esencial, a la dirección y funcionamiento de los asuntos del Gobierno; estas cuestiones pueden considerarse de modo razonable fuera del alcance de la negociación. Es igualmente claro que algunas otras cuestiones son primordial o esencialmente cuestiones que se refieren a condiciones de empleo. Pero es preciso reconocer que existen muchas cuestiones que afectan tanto a la dirección y al funcionamiento como a las condiciones de empleo". La Comisión, a continuación, citó como ejemplos la composición numérica del personal y los traslados de trabajadores.
  141. 141 El Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno las consideraciones anteriores relativas al alcance de las cuestiones que caen dentro del ámbito de la negociación colectiva, y expresa la esperanza de que las autoridades competentes, al determinar el alcance de las cuestiones que corresponden propiamente a la "dirección y funcionamiento", que están excluidas de la negociación colectiva, se guiarán siempre por los principios de la buena fe y de la razón.
• Alegatos relativos al derecho a la huelga
• Caso núm. 753 (trabajadores de los transportes municipales).
  142. 142 La TOSHIKOTSU es una federación de sindicatos de los trabajadores de los transportes que están integrados por los trabajadores de las empresas propiedad de los municipios y que se dedican a los transportes públicos en las zonas urbanas del Japón.
  143. 143 El Sindicato señala que los transportes públicos del Japón los efectúan en su mayor parte compañías de propiedad privada, y que los transportes públicos municipales constituyen sólo una fracción del servicio total en cada zona metropolitana. Así -manifiestan los querellantes-, una huelga que se declare en el sector privado causa una desorganización mucho más seria y provoca mayores inconvenientes a la colectividad que una huelga de los empleados públicos. Sin embargo, estos últimos no tienen derecho a la huelga mientras que en el sector privado este derecho es efectivo.
  144. 144 El Sindicato alega que el nivel de los salarios de sus afiliados es extremadamente bajo, y que entre los obreros reina gran consternación con motivo de los programas de reorganización y nacionalización emprendidos por las autoridades locales y apoyados por el Gobierno Central. Dichos programas, se alega, han dado lugar al licenciamiento de gran número de trabajadores y, asimismo, cuando se designa a una localidad como zona para nacionalizar su sistema de transportes no se pueden aumentar los salarios sin la aprobación del Ministerio de la Autonomía (responsable de la administración local). Se alega también que esto, a su vez, ha contribuido a aumentar la diferencia existente entre los salarios de los trabajadores del sector público y del sector privado. Por todas estas razones, los querellantes consideran que deben poder ir a la huelga para defender sus intereses.
  145. 145 El Gobierno contesta que los servicios locales de transporte público, que consisten principalmente en autobuses, ferrocarriles subterráneos y tranvías, constituyen un sector clave de la red de transporte urbano, transportando alrededor de 11 millones de personas diariamente. En centros metropolitanos típicos tales como Tokio, Yokohama, Nagoya, Kioto, Osaka y Kobe, un número considerable de pasajeros son transportados por las empresas públicas locales y en consecuencia el papel de estas empresas es muy importante. En Nagoya y Kioto, por ejemplo, el porcentaje de pasajeros transportados por las empresas públicas locales es de 54,3 y 43 por ciento respectivamente, mientras que en otras ciudades, de acuerdo con el Gobierno, el porcentaje es aproximadamente del 30 por ciento. Por lo tanto, las huelgas en este sector causarían graves perjuicios públicos.
  146. 146 El gobierno explica que el papel de las empresas locales de transporte público es especialmente importante en los servicios de autobuses. Estos servicios representan alrededor del 60 por ciento del total de las operaciones de estas empresas. Los autobuses públicos transportan el 86,1 por ciento de la población que utiliza este medio en Nagoya, el 83,8 por ciento en Kioto, y en Tokio mismo, el 42,4 por ciento. Por consiguiente, el Gobierno opina que las empresas públicas locales pueden ser consideradas más importantes que los servicios privados, lo cual es especialmente cierto en centros mayores, tales como las ciudades de Sapporo (66,1 por ciento), Sendai (78,3 por ciento), Akita (73,2 por ciento) y Kagoshima (92 por ciento). El Gobierno señala también que estos servicios públicos de transporte cubren tanto los centros de ciudades como los suburbios, y en muchos casos constituyen el único medio de transporte para la comunidad.
  147. 147 El Gobierno declara también que el problema del derecho a la huelga no se trata en los Convenios internacionales del trabajo núms. 87 y 98, y que por lo tanto constituye una cuestión puramente interna del Gobierno del Japón. De acuerdo con el inciso 1) del artículo 11 de la ley de empresas públicas locales, están absolutamente prohibidas las huelgas de los empleados públicos locales, tales como los afiliados a TOSHIKOTSU.
  148. 148 El Gobierno también sostiene que en el proceso de nacionalización de la industria ha procurado que se lleven a cabo suficientes negociaciones obreropatronales y que esto ha dado como resultado que "no se haya producido ninguna situación en que se violaran los derechos legítimos de las partes". Asimismo, el Gobierno declara que anualmente se procede a un aumento de la remuneración de los empleados de las empresas públicas locales para ajustarla al alza del costo de vida (desde 1967, el promedio de este aumento ha sido aproximadamente de un 10 por ciento anual), y que si existen algunos retrasos para aplicar tales ajustes de salarios ella se debe a la situación financiera especialmente precaria de algunas de las empresas de transportes locales. En tales casos, se procede al ajuste de los salarios con efecto retroactivo a la fecha recomendada de reajuste. El Gobierno señala asimismo que el nivel de los salarios de los empleados de las empresas públicas locales es superior al de los empleados municipales que ocupan puestos administrativos regulares.
  149. 149 El Comité ha sostenido siempre el punto de vista de que los alegatos referentes al derecho de huelga son de su competencia en la medida en que afectan al ejercicio de los derechos sindicales. Ha considerado, como un principio general, que el derecho de huelga de los trabajadores y de sus organizaciones se reconoce generalmente como un medio legitimo para defender sus intereses profesionales, pero también ha indicado que cuando el derecho de huelga se restringe o suprime en ciertas empresas o servicios esenciales, los trabajadores deben gozar de una protección adecuada, de suerte que se les compensen las restricciones impuestas a su libertad de acción durante los conflictos acaecidos en dichas empresas o servicios.
  150. 150 Más especialmente, en un caso anterior relacionado con el Japón, el Comité recomendó al Consejo de Administración que señalara a la atención del Gobierno que no parece apropiado que todas las empresas del Estado sean consideradas sobre la misma base en cuanto a las restricciones al derecho de huelga, sin distinguir en la legislación pertinente entre aquellas que son auténticamente esenciales, por cuanto su interrupción podría ocasionar perjuicios al público, y aquellas otras que no son esenciales conforme a este criterio.
  151. 151 En el presente caso el Comité observa que, aun cuando los servicios de transportes administrados por empresas públicas locales no constituyen el total de los servicios de transportes en los grandes centros urbanos del Japón, sin embargo, conforme a las cifras suministradas por el Gobierno, constituyen un sector clave en la red de transporte urbano. Por lo tanto, no parecería que pudiera llevarse a cabo una huelga importante en estas empresas públicas locales de transporte sin provocar graves perjuicios públicos.
  152. 152 Por consiguiente, el Comité recomienda al Consejo de Administración que llame la atención sobre los principies y las consideraciones expresados anteriormente en los párrafos 149 a 151.

Recomendación del Comité

1. 153. En lo que concierne a las cuestiones individuales planteadas por los querellantes, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) con respecto a los alegatos relativos a las sanciones disciplinarias aplicadas a los huelguistas, que llame la atención sobre los principios y las consideraciones que figuran en los párrafos 125 a 127 supra, y que recuerde la sugerencia hecha al Gobierno con respecto a la aplicación de sanciones disciplinarias, especialmente en cuanto a las desventajas permanentes que resultan de la aplicación de tales sanciones a los huelguistas, y respecto de las consecuencias perjudiciales que puedan tener para la carrera de los trabajadores interesados;
   • b) con respecto a los alegatos relativos a prácticas antisindicales, que llame la atención sobre las consideraciones formuladas en los párrafos 133 a 135 supra y que invite al Gobierno a que procure que no se produzcan intervenciones antisindicales en las escuelas de enseñanza secundaria del segundo ciclo del Japón;
   • c) con respecto a los alegatos relativos a la negativa a celebrar negociaciones colectivas, que señale a la atención del Gobierno las consideraciones que figuran en el párrafo 140, y que exprese la esperanza de que las autoridades competentes, al determinar el alcance de las cuestiones que corresponden propiamente a la "dirección y funcionamiento", que están excluidas de la negociación colectiva, se guiarán siempre por los principios de la buena fe y de la razón;
   • d) con respecto a los alegatos relativos al derecho de huelga de los trabajadores de los servicios de transportes públicos administrados por empresas públicas locales, que llame la atención sobre los principios y las consideraciones expresados en los párrafos 149 a 151.
2. 154. En lo que concierne al caso en su conjunto, el Comité recomienda al Consejo de Administración que exprese la esperanza de que el Gobierno adoptará las medidas que correspondan de acuerdo con lo señalado por el Consejo Consultivo del Sistema del Personal y de los Servicios Públicos, y de que tendrá en cuenta los principios y consideraciones formulados por el Comité en el presente informe.