Definitive Report - Report No 139, 1974

Case No 740 (Japan) - Complaint date: 20-OCT-72 - Closed

1. 95. Diversas organizaciones sindicales han presentado una serie de quejas que contienen alegatos sobre violación de los derechos sindicales en el sector público del Japón. Estos alegatos se refieren a las sanciones disciplinarias impuestas a huelguistas, a prácticas antisindicales, a las comisiones de personal y de equidad que funcionan en los servicios públicos locales, al sistema de registro de sindicatos, a la fuerza legal de los convenios colectivos, al derecho de sindicación del personal de bomberos, a los empleados de tribunales, al derecho de huelga, al debilitamiento de la negociación colectiva y a la injerencia en las actividades sindicales. Varios de los alegatos contenidos en las distintas quejas se refieren a asuntos similares y por lo tanto el Comité ha considerado conveniente examinarlos conjuntamente en el presente informe.
2. 96. Los trabajadores comprendidos en las quejas pertenecen a diversas categorías, y la legislación aplicable en materia de relaciones laborales, según la categoría de que se trate, es esencialmente la siguiente: ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y las empresas nacionales, 1948, ley sobre relaciones de trabajo en las empresas públicas locales, de 1952, ley de servicios públicos nacionales de 1947 y ley de servicios públicos locales de 1950.
3. 97. El Comité recuerda que en el pasado ya ha debido considerar en detalle diversos alegatos relativos también al sector público en el Japón, algunos de los cuales se refieren a cuestiones similares a las planteadas en los presentes casos. Después de haber examinado un caso concerniente a este sector público entre abril de 1958 y diciembre de 1963, el Gobierno accedió, en abril de 1964, a que el mismo fuera sometido a la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical. Esta Comisión presentó su informe en julio de 1965. Pocos días antes, el 14 de junio de 1965, el Japón había ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).
4. 98. A raíz de una sugerencia formulada por la Comisión de Investigación y de Conciliación comenzó un intercambio regular de opiniones entre representantes del Gobierno y de los sindicatos, que dio lugar a la creación del Consejo Consultivo del Sistema del Personal de los servicios Públicos, integrado por miembros que representan al interés público, a los empleadores y a los trabajadores. Este Consejo se reunió en numerosas ocasiones desde su creación y comenzó un nuevo período de deliberaciones en febrero de 1973, después de haberse presentado las presentes quejas.
5. 99. El 28 de abril de 1973 el Gobierno y los representantes sindicales celebraron un acuerdo que puso término a una huelga general en la que participaron varios sindicatos de los sectores público y privado. Este acuerdo consiste en siete puntos del siguiente tenor: i) las partes esperan que el Tercer Consejo Consultivo del Sistema del Personal de los Servicios Públicos, que se halla deliberando sobre la cuestión de los derechos laborales básicos, presentará próximamente sus conclusiones con pleno conocimiento de la situación actual, y las partes respetarán las recomendaciones del Consejo; ii) el Gobierno realizará esfuerzos en favor de la normalización de las relaciones obreropatronales; iii) el Gobierno comprende y considerará cuidadosamente las recomen daciones de la OIT, así como los informes del Comité de Libertad Sindical; iv) la cuestión de las medidas disciplinarias será examinada en forma cuidadosa y equitativa; y) las partes continuarán discutiendo la cuestión del restablecimiento de los aumentos salariales diferidos resultantes de las acciones disciplinarias anteriores; vi) se respetarán debidamente los resultados de las consultas celebradas por el Ministro de Trabajo, el Ministro de Bienestar y el ministro a cargo de Asuntos Generales; y vii) concluido el presente acuerdo se dará por terminada la huelga.
6. 100. El 3 de septiembre de 1973 el Consejo Consultivo terminó sus deliberaciones y adoptó su Informe sobre las relaciones laborales en los servicios públicos nacionales y locales y en las corporaciones públicas. El Consejo consideró que no debería permitirse que continuara la situación actual en las relaciones laborales del sector público, que existe una necesidad urgente de eliminar la desconfianza mutua que reina entre los empleadores y los trabajadores, de normalizar las relaciones laborales y de establecer prácticas laborales ordenadas, y que el problema del derecho de huelga de los empleados públicos puede solucionarse de acuerdo con la Constitución del Japón como aspecto de la política legislativa relacionada con las condiciones en las que trabajan los miembros de las organizaciones de trabajadores y con otras cuestiones. En el Informe se señala que mientras esté pendiente la revisión de los sistemas actuales sobre la base del contenido del Informe, debería realizarse el máximo esfuerzo por proceder de conformidad con las recomendaciones que se estipulan, no sólo por parte de los empleadores y los trabajadores, sino también por parte del Gobierno, con vistas a mejorar las relaciones laborales. Según declaraciones del Secretario Principal del Gabinete, el Gobierno tratará de hacer efectivo el contenido substantivo del Informe con vistas a normalizar las relaciones laborales en el sector público. El Gobierno adoptará sus decisiones sobre cada punto tratado después de realizar un minucioso estudio, tomando en cuenta para ello las deliberaciones del Consejo. De acuerdo con una información reciente del Gobierno, se ha creado además un Consejo de Enlace sobre Problemas de los Empleados Públicos, que deberá examinar la manera de materializar las recomendaciones del Informe.
7. 101. El Informe del Consejo Consultivo contiene una serie de recomendaciones sobre distintos aspectos de las relaciones laborales en el sector público. Tales recomendaciones se refieren, en particular, a las negociaciones colectivas en el sector "no operacional" y en el sector "operacional", siendo este último el de las corporaciones públicas y las empresas públicas nacionales y locales; a las condiciones de empleo que se hallan afectadas por las decisiones relativas a la dirección y a la explotación, y que deben ser materia de negociación colectiva; al registro de las organizaciones sindicales; a la mejora del mecanismo de los empleadores para tratar las cuestiones conectadas con las relaciones laborales, tanto al nivel nacional como local, con el fin de facilitar las conversaciones entre los empleadores y los trabajadores; al derecho de sindicación de personal de bomberos. Sobre estos puntos las recomendaciones son unánimes. En lo que concierne al derecho de huelga en el sector "no operacional" y en el sector "operacional", se expresaron tres opiniones divergentes. Estos asuntos están relacionados con las cuestiones planteadas en varios de los alegatos.
8. 102. A raíz del Informe del Consejo Consultivo, el Gobierno considera que los diversos asuntos comprendidos en los alegatos constituyen problemas domésticos, siendo apropiado que los mismos se resuelvan dentro del país conforme a la situación real vigente en el Japón.
9. 103. El Comité toma nota con interés de la evolución producida, y considera que debe examinar los distintos alegatos refiriéndose en cada caso a las recomendaciones del Consejo Consultivo. Al formular sus propias recomendaciones el Comité se guiará, como siempre, por los principios en materia de libertad sindical y por las decisiones que ha adoptado en el curso de los años al examinar los múltiples casos que le fueron planteados. El fin que persigue el Comité es no sólo señalar las posibles anomalías existentes en las relaciones laborales del sector público, sino sobre todo contribuir mediante sus recomendaciones a la instauración en Japón de un ambiente de confianza y de comprensión mutua y a que los problemas existentes se resuelvan mediante un sistema de normas y procedimientos adecuados.
10. 104. Las quejas y las informaciones complementarias fueron presentadas por el Consejo General de Sindicatos del Japón (SOHYO) conjuntamente con los siguientes sindicatos en las fechas que se indican: el Sindicato Panjaponés de Trabajadores de las Prefecturas y de los Municipios (JICHIRO) el 1.° de noviembre de 1972 (caso núm. 737); el Sindicato de Maestros del Japón (NIKKYOSO), la Confederación Mundial de organizaciones Profesionales de la Enseñanza (WCOTP) y la Federación Internacional Sindical de la Enseñanza (FISE) el 19 de octubre de 1972, con una comunicación en apoyo de esta queja presentada por el Secretariado Profesional Internacional de la Enseñanza (IFFTU) el 4 de noviembre de 1972 (caso núm. 738); el NIKKYOSO y el SOHYO suministraron informaciones adicionales él 15 de marzo de 1973; el Sindicato de Trabajadores de Telecomunicaciones del Japón (ZENDENTSU) y la Internacional de Correos, Telégrafos y Teléfonos (ICTT) el 30 de octubre de 1972; los querellantes también enviaron informaciones adicionales el 1.° de febrero de 1973 (caso núm. 739); el Consejo Japonés de Acción Conjunta de los Sindicatos de Trabajadores de los Servicios Públicos (KOKKO-KYOTO) el 20 de octubre de 1972 y el 8 de febrero de 1973 (caso núm. 740); el Sindicato General de Trabajadores de la Agencia Gráfica del Estado (ZEN INSATSU), el Sindicato General de Trabajadores de la Casa de la Moneda (ZEN ZOHEI) y el Sindicato de Trabajadores del Monopolio de Alcoholes (ALCOHOL SEMBAI) el 25 de octubre de 1972 (caso núm. 741); el Sindicato de Trabajadores de la Administración Nacional de Monopolios (ZEN SEMBAI) el 25 de octubre de 1972 (caso núm. 742); el Sindicato General de Trabajadores Forestales del Japón (ZEN-RIN-YA) el 30 de octubre de 1972 (caso núm. 743); el Sindicato General de Trabajadores del Ministerio de Agricultura y Silvicultura (ZENNORIN) el 14 de febrero de 1973 (caso núm. 744).
11. 105. También fueron presentadas quejas conjuntamente por el SOHYO y el Sindicato de Profesores de Enseñanza Secundaria del Japón (NIKKOKYO) (caso núm. 745), la Federación Panjaponesa de Sindicatos de Transportes Municipales (TOSHIKOTSU), con el apoyo de la Federación Internacional de Trabajadores del Transporte (caso núm. 753) y el Sindicato Panjaponés de Suministro de Agua (ZEN SUIDO) (caso núm. 755). El Gobierno envió sus observaciones sobre estas quejas, pero el Comité aún no ha podido examinar los casos, los cuales sin embargo plantean problemas similares a los de las demás quejas mencionadas anteriormente.
12. 106. Todas estas quejas fueron transmitidas al Gobierno, que envió sus observaciones mediante comunicaciones de fecha 15 de mayo de 1973 (caso núm. 737), 21 de mayo y 22 de agosto de 1973 (caso núm. 738), 15 de mayo y 5 de julio de 1973 (caso núm. 739), 21 de mayo de 1973 (caso núm. 740), 15 de mayo de 1973 (caso núm. 741), 15 de mayo de 1973 (caso núm. 742), 29 de mayo y 17 de septiembre de 1973 (caso núm. 743), 21 de mayo de 1973 (caso núm. 744) y 15 de octubre de 1973 en lo que concierne a todos los casos. El Comité no pudo examinar ciertos alegatos hechos en el caso núm. 737, con respecto a los cuales las observaciones del Gobierno fueron transmitidas el 15 de octubre de 1973.
13. 107. El Japón no sólo ha ratificado el convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), sino también el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos relativos a sanciones disciplinarias impuestas a huelguistas

• Casos núms. 737, 738, 739, 740, 741, 742, 743 y 744
  108. 108 Los querellantes alegan que se han visto obligados a declarar huelgas y realizar otros actos conflictivos a fin de mejorar sus salarios y condiciones de trabajo. En lo que concierne a algunas de las quejas, los querellantes alegan que el Gobierno debería conceder aumentos de salarios en conformidad con las recomendaciones de la Dirección Nacional de Personal, pero que las autoridades se demoran a menudo en la aplicación de tales recomendaciones y los sindicatos se ven así obligados a recurrir a la huelga y a otros actos a fin de lograr el cumplimiento por parte de las autoridades. En otros casos los querellantes alegan que la huelga es necesaria porque las recomendaciones no son satisfactorias o porque las autoridades recurren a tácticas dilatorias en las negociaciones. Señalan los querellantes que las huelgas son generalmente muy breves (oscilan de media hora a medio día de trabajo y alcanzan un día entero solamente en casos muy excepcionales). Otro tipo de acción colectiva que es considerado por las autoridades como actos conflictivos sujetos a sanciones es el que consiste en el uso de cintas con inscripción de "slogans" o la participación en manifestaciones.
  109. 109 Los querellantes señalan que, a pesar de las recomendaciones contrarias contenidas en el Informe de 1965 de la Comisión de Investigación y Conciliación en Materia de Libertad Sindical relativo a las personas empleadas en el sector público en el Japón, las autoridades públicas se han dedicado a aplicar en forma creciente sanciones disciplinarias a los trabajadores que participan en actos conflictivos. Estas sanciones se aplican en forma más amplia y más severa que en la época del Informe. En efecto, en algunos casos, en particular los de los trabajadores de la Corporación Pública de Telégrafos y Teléfonos Japoneses y la Administración Forestal Nacional, cada miembro del sindicato ha sido sancionado en promedio por lo menos dos veces. Los dirigentes y activistas sindicales reciben un tratamiento especialmente severo y las sanciones que les son impuestas son mucho más importantes que las recibidas por los miembros de la base. En un caso las sanciones fueron impuestas casi un año después de haberse realizado la huelga.
  110. 110 Las sanciones son, especialmente penosas, según los querellantes, como consecuencia de su efecto permanente. Aparte del hecho de que el trabajador que ha participado en una huelga no recibe el salario equivalente al tiempo durante el cual no ha trabajado, toda sanción conlleva automáticamente una disminución del aumento anual de salarios y también de la prima anual de asiduidad a la que los trabajadores tienen derecho o inclusive lo descalifica totalmente para recibirla. Dado que el sistema de salarios en el servicio público del Japón está basado sobre una serie de aumentos anuales que abarca toda la carrera del trabajador, la pérdida de un aumento anual significa que el trabajador queda en permanencia detrás de los colegas que no han sido sancionados y así hasta la terminación de su servicio. Además, en vista de que las jubilaciones y las indemnizaciones por enfermedad y despido están basadas en el salario percibido por cada trabajador, el perjuicio derivado de la imposición de sanciones continúa aun después de su retiro, ya que disminuye el monto de su jubilación. Asimismo, en el caso de los trabajadores que han sido suspendidos, se deduce la mitad del tiempo de suspensión de la totalidad de tiempo de servicios continuos prestados, lo cual también tiene un efecto perjudicial sobre las jubilaciones. Es usual en algunos de los servicios representados en las quejas que los trabajadores que han prestado servicio durante mucho tiempo en una determinada corporación o administración reciban una felicitación escrita acompañada normalmente por algún tipo de remuneración. Sin embargo, los trabajadores sancionados no tienen derecho a ello.
  111. 111 La queja presentada por el Sindicato General de Trabajadores Forestales del Japón (ZEN-RIN-YA) indica que hasta 1967 el trabajador sancionado recobraba la posición que habría ocupado en caso de no ser sancionado, al cabo de dos años; sin embargo, en dicho año la administración dio por terminado unilateralmente este dispositivo e informó a la organización querellante que no volvería a su política anterior a 1967 a menos que el Sindicato conviniera en que no hubiera más huelgas y que habría un mayor grado de cooperación entre los trabajadores y la dirección, especialmente en relación con los planes de reorganización de la Administración Forestal.
  112. 112 Los querellantes explican que es una política de todos los sindicatos implicados en los presentes casos compensar a sus miembros por toda pérdida financiera en que hubieran incurrido como consecuencia de la imposición de sanciones disciplinarias con motivo de su participación en actos conflictivos ordenados por el Sindicato. La mayoría de los querellantes presentan cuadros detallados en los cuales indican las importantes sumas de dinero comprendidas en estos gastos, las cuales totalizan cientos de miles de yens. Como consecuencia de estos pagos, los sindicatos se encuentran en graves dificultades financieras y se han debilitado considerablemente. Alegan los querellantes que esta situación es producida conscientemente por la dirección con el fin de socavar a los sindicatos. Varios de los querellantes también señalan que la imposición constante y severa de sanciones tiene efectos desmoralizadores sobre los trabajadores y ha causado una cierta desafección de los trabajadores con respecto a los sindicatos afiliados al SOHYO.
  113. 113 Los querellantes manifiestan también que no existe un recurso efectivo contra la imposición de estas sanciones por parte de la dirección. En algunos de los servicios se puede apelar a la Comisión de Relaciones de Trabajo en las Corporaciones Públicas y las Empresas Nacionales, la KOROI, pero los querellantes consideran que este organismo no es eficaz y que los procedimientos son muy prolongados debido a que los miembros de la KOROI lo son sólo a tiempo parcial. Los trabajadores empleados a nivel de las prefecturas y de los municipios pueden recurrir a las comisiones de personal o las comisiones locales de equidad, siendo acusadas ambas de parciales y dilatorias. En algunos casos las quejas pueden ser llevadas ante la Dirección Nacional de Personal, a la cual también se le atribuye falta de imparcialidad. Si, por otro lado, los miembros sindicales recurren a los tribunales en relación con estas sanciones, los procedimientos resultan ser demasiado prolongados y muy costosos. Se han dado ejemplos de casos que han estado pendientes en primera instancia durante varios años, y, en un caso, debido a las numerosas apelaciones interpuestas por el Gobierno, aún no hubo sentencia definitiva ante los tribunales aun cuando los procedimientos comenzaron quince años atrás.
  114. 114 En sus respuestas, el Gobierno adopta la posición que de acuerdo con la ley del Japón las huelgas y otros actos conflictivos son ilegales en los servicios públicos y las sanciones impuestas como resultado de estos actos ilegales son aquellas previstas por la ley. El Gobierno indica que se tiene mucho cuidado en imponer sanciones solamente a aquellos que son responsables por la realización de actos ilegales y el grado de la sanción es determinado por la medida en la cual el trabajador implicado participó en un acto ilegal. Las huelgas están prohibidas en los servicios públicos del Japón porque el Estado debe proveer al público servicios ininterrumpidos en estas áreas vitales para el bienestar nacional; de todos modos, indica el Gobierno, las huelgas no están justificadas. El Gobierno señala que las recomendaciones de la Dirección Nacional de Personal con respecto a los salarios siempre son aplicadas en forma rápida e integral. Agrega el Gobierno que las recomendaciones salariales de la Dirección Nacional de Personal están basadas en un sistema conforme al cual dicho organismo averigua primero el nivel de los salarios en el sector privado y luego fija las remuneraciones en el sector público de manera concordante. Por lo tanto, a veces es imposible fijar nuevos niveles anuales de salarios antes de que pueda reconocerse una tendencia clara en el sector privado, y por lo tanto los aumentos en el sector público no pueden concederse hasta que haya pasado cierto tiempo después de haber sido otorgados en ciertas industrias privadas sin embargo, declara el Gobierno, una vez que la Dirección Nacional de Personal ha presentado sus recomendaciones, no hay demora en lo que concierne a su aplicación. Antes de 1970 tales demoras se produjeron a veces, pero esto ya no es el caso. El Gobierno también explica que cuando se llevan a cabo negociaciones en el sector público, deben tenerse en cuenta los salarios pagados a los trabajadores en las empresas privadas. Las demoras y las dificultades que se producen en la fijación de tales salarios repercuten sobre la negociación colectiva en el sector público. Por lo demás, señala el Gobierno, las huelgas son decididas a veces mucho tiempo antes de que las negociaciones tengan lugar y a menudo tienen un carácter político, tales como la oposición a la guerra de Viet-Nam y a las condiciones de reintegración de Okinawa al Japón. Esto último, según el Gobierno, es especialmente cierto en lo que concierne al JICHIRO y al NIKKYOSO.
  115. 115 El Gobierno también declara que los Convenios internacionales del trabajo núms. 87 y 98 no cubren la cuestión de la huelga en los servicios públicos y que, por lo tanto, todas las quejas relativas a sanciones disciplinarias por participación en huelgas son asuntos que competen a la legislación nacional del Japón. El Gobierno también señala que, si la imposición de sanciones disciplinarias ha cobrado mayor envergadura, ello se debe a que los querellantes han aumentado sus campañas conflictivas después de publicarse el Informe de la Comisión de Investigación y Conciliación en Materia de Libertad Sindical relativo a las personas empleadas en el sector público en el Japón. El Gobierno observa que no todo tipo de acción sindical colectiva se halla prohibida y que las manifestaciones y otros actos similares fuera de las horas de trabajo y de la propiedad del Gobierno se hallan protegidos por la ley de sindicatos del Japón.
  116. 116 El Gobierno indica que los efectos financieros de las sanciones disciplinarias constituyen una consecuencia normal de estas últimas. Las personas que participan en actos conflictivos ilegales no deben ser pagadas por el tiempo durante el cual participan en tales actos sobre la base del principio "sin trabajo no hay paga". Además, debido a que al participar en tales actos los trabajadores demuestran una responsabilidad menor con respecto a sus tareas y al público que aquellos otros que han quedado en sus puestos, es lógico que los primeros no reciban una prima de asiduidad igual al final del año que los segundos. Igualmente, dado que el monto del aumento anual se determina sobre la base de los servicios prestados por el trabajador, es obvio que el que haya sido sancionado, cualquiera sea el motivo, no recibirá un aumento equivalente. La ley fija la relación que existe entre los salarios y las jubilaciones e indemnizaciones, de manera que es perfectamente normal que estas ultimas se vean afectadas cuando los salarios no son tan elevados como podrían haberlo sido. Sin embargo, continúa el Gobierno, existe una forma para que los trabajadores puedan volver a ocupar la misma posición que habrían tenido en caso de no haber sido sancionados. Consiste en el pago de primas especiales por servicios particularmente buenos. El Gobierno también niega que las sanciones tengan alguna influencia sobre las promociones y señala que numerosos miembros sindicales que han sido sancionados participan actualmente en cursos de perfeccionamiento cuyos resultados constituyen la base de futuras promociones. De acuerdo con el Gobierno, el dispositivo anterior a 1967 con respecto al ZEN-RIN-YA, en lo que se refiere a la reposición de salarios después de dos años de la sanción, se debió a la sola iniciativa de la Administración Forestal, la cual, en 1967, resolvió que no era correcto acordar un tratamiento especial únicamente a los trabajadores que habían incurrido en sanciones disciplinarias por participar en actividades sindicales ilegales. El ZEN-RIN-YA pidió que este dispositivo fuera aplicado a los trabajadores sancionados en 1965 y 1966 y la Administración se manifestó conforme, sujeto a las condiciones indicadas por el querellante, pero el Sindicato rechazó esta propuesta.
  117. 117 El Gobierno adopta la posición de que las dificultades financieras en que puedan encontrarse los sindicatos constituye una cuestión puramente interna para los mismos y no es un asunto del Gobierno.
  118. 118 Señala el Gobierno que existe una amplitud de recursos para aquellos miembros sindicales que consideren que la imposición de sanciones disciplinarias es injustificada. Niega el Gobierno que la KOROI sea insatisfactoria. Explica que se trata de un organismo tripartito independiente y que los cinco miembros que representan el interés público son designados por el Primer Ministro, con la aprobación de ambas Cámaras de la Dieta, de una lista de personas propuestas por el Ministro de Trabajo después de consultar a los miembros que representan a los empleadores y a los trabajadores. Estos últimos cuentan respectivamente con tres representantes en el mencionado organismo. El Gobierno agrega que, en la práctica, se respetan al máximo las opiniones expresadas por los miembros trabajadores y empleadores. Estos miembros también son designados por el Primer Ministro sobre la base de la recomendación de los trabajadores y de los empleadores, respectivamente. El Gobierno defiende el estatuto a tiempo parcial de los miembros de la KOROI, fundándose en el hecho de que de esta manera puede obtenerse el concurso de personas entendidas e imparciales sobre una base distinta a la de los funcionarios públicos ordinarios. En lo que concierne a 13 Dirección Nacional de Personal, el Gobierno explica que está compuesta por personas sobresalientes, con experiencia en la administración de personal, que son designadas por el Gabinete con la aprobación de la Dieta, dos de las cuales no pueden pertenecer al mismo partido político. Si los procedimientos ante las comisiones de personal y de equidad son a veces prolongados, ello se debe en gran parte a la actitud poco cooperadora de los sindicatos que emplean diversos medios para alterar los procedimientos.
  119. 119 En su comunicación de 15 de octubre de 1973, el Gobierno explica que, aun cuando en el Informe del Consejo Consultivo del Sistema del Personal de los Servicios Públicos no se menciona el problema de las sanciones disciplinarias dictadas contra las personas que han participado en actos conflictivos ilegales, tales sanciones fueron aplicadas en forma apropiada; en lo que concierne al problema de la recuperación de la demora en el pago de los aumentos periódicos, resultante de las sanciones, se están realizando actualmente consultas conforme a lo establecido en el acuerdo concluido entre el Gobierno y los sindicatos en abril de 1973.
  120. 120 Por otra parte, es de interés señalar en relación con las cuestiones examinadas, que el consejo Consultivo recomendó que debería alentarse las negociaciones colectivas en el sector "no operacional" en lo que se refiere a las condiciones de trabajo, excluyéndose los salarios y beneficios, y en caso de fallar las negociaciones cabría considerar la solución de la desavenencia por medio de un organismo adecuado. En cuanto a los salarios y beneficios de los empleados públicos nacionales, por el momento debería continuarse con el sistema de recomendaciones formuladas por la Dirección Nacional de Personal, pero cabria establecer un sistema mediante el cual puedan ser oídas las opiniones de los empleadores y los trabajadores antes de formularse tales recomendaciones.
• Conclusiones del Comité
  121. 121 El Comité observa que en esta serie de alegatos se trata esencialmente de la aplicación de sanciones disciplinarias a los trabajadores en el sector público que participan en huelgas prohibidas por la ley, y de la naturaleza de estas sanciones.
  122. 122 El Comité ha señalado repetidas veces que el derecho de los trabajadores y de sus organizaciones a declararse en huelga se reconoce generalmente como un medio legitimo de defensa de sus intereses profesionales, y que si este derecho es objeto de restricciones e incluso de prohibiciones en la función pública y en los servicios esenciales, deberían existir garantías adecuadas para proteger plenamente los intereses de los trabajadores a quienes se priva de esta forma de un medio fundamental para defender sus intereses profesionales. Según el Comité, tales restricciones o prohibiciones deberían ir acompañadas de procedimientos adecuados, imparciales y rápidos de conciliación y arbitraje, en los cuales las partes interesadas puedan participar en cada fase y en las que los laudos que se dicten sean obligatorios para ambas partes interesadas; tales laudos deberían aplicarse plena y rápidamente.
  123. 123 Los empleados públicos en cuyo nombre se han presentado las quejas no gozan del derecho de huelga. Sin embargo, la ley de servicios públicos nacionales y la ley de servicios públicos locales, que se aplican a ciertas categorías de estos empleados públicos, no contienen disposiciones relativas a la conciliación y al arbitraje de conflictos. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que llame la atención sobre los principios y las consideraciones expuestos anteriormente.
  124. 124 En lo que se refiere a las sanciones disciplinarias impuestas a huelguistas, el Comité ha notado, en particular, las explicaciones dadas por el Gobierno con respecto a las circunstancias en las cuales se realizaron las huelgas. El Comité considera que las huelgas de un carácter puramente político y las huelgas decididas sistemáticamente mucho tiempo antes de que las negociaciones se lleven a cabo no caen dentro del ámbito de los principios sobre libertad sindical. El Comité también ha notado la información suministrada de acuerdo con la cual los trabajadores sancionados fueron restablecidos a una situación de paridad con sus colegas en lo que se refiere a salarios e indemnizaciones dos años después de habérseles aplicado las sanciones, y asimismo que se impusieron sanciones casi un año después de haber tenido lugar una huelga. A este respecto, el Comité desea manifestar que no está convencido de que la aplicación de sanciones deba considerarse como un hecho inevitable siempre que ocurra una huelga. El Comité desea señalar que una actitud flexible en la aplicación de sanciones puede ser más propicia para un desarrollo armonioso de las relaciones laborales. El Comité recomienda al Consejo de Administración que llame la atención sobre las consideraciones expuestas en este párrafo y que recuerde la sugerencia hecha al Gobierno con respecto a la aplicación de sanciones disciplinarias, especialmente en cuanto a las desventajas permanentes en materia de remuneraciones que resultan de la aplicación de estas sanciones a los huelguistas y con respecto a las consecuencias perjudiciales que puedan tener para la carrera de los trabajadores interesados.
• Alegatos relativos a prácticas antisindicales
• Caso núm. 737 (Trabajadores de las prefecturas y de los municipios).
  125. 125 Los querellantes alegan que los sindicatos afiliados al JICHIRO sufren las consecuencias de la violación de los derechos sindicales por el personal de dirección, que apoya al Gobierno y a las autoridades prefectorales y municipales y que recurre a prácticas desleales en materia de trabajo. En apoyo de estos alegatos los querellantes mencionan varios ejemplos, y entre ellos los siguientes. En la Prefectura de Fukuoka las autoridades denunciaron un acuerdo que existía con el sindicato en virtud del cual se permitían ciertas actividades sindicales en horas de trabajo y también se prohibió una reunión sindical. Las autoridades constituyeron una organización, el "Fukuyo-kai", integrada principalmente por personal de dirección, y los empleados que no están afiliados a la misma son objeto de trato discriminatorio en materia de aumento de salarios y promociones. Dirigentes y activistas del sindicato afiliado al JICHIRO son trasladados en detrimento suyo y sin justificación alguna. Ciertos jefes tratan de inducir a algunos empleados a presentar su candidatura para las elecciones sindicales o manifiestan su apoyo al "Fukuyo-kai". En la Prefectura de Shiga se constituyó un sindicato integrado principalmente por personal de dirección, y este último distribuyó formularios de dimisión del sindicato afiliado al JICHIRO y de afiliación al nuevo sindicato. Funcionarios de la administración de personal manifestaron que los afiliados del primer sindicato serian perjudicados en materia de promoción, aplicándose también otras medidas discriminatorias contra los mismos.
  126. 126 En su respuesta el Gobierno rebate estos alegatos. Señala el Gobierno que en algunos casos hubo empleados públicos locales que no estaban de acuerdo con la actitud del JICHIRO y que por lo tanto constituyeron sus propias organizaciones, sin que el Gobierno y las autoridades locales tuvieran intervención alguna. Según la ley de servicios públicos locales, los funcionarios no pueden ejercer actividades sindicales en horas de trabajo, salvo en los casos en que ello sea permitido por las ordenanzas locales. En la Prefectura de Fukuoka se ha dictado una ordenanza que establece los casos en que tales actividades pueden ejercerse. Las reuniones sindicales en los locales públicos no están prohibidas, pero para ello es necesario obtener el permiso de las autoridades. Los ascensos del personal se hacen en base a las calificaciones de los trabajadores y aquellos que han sido objeto de medidas disciplinarias no reúnen las condiciones para ser ascendidos durante cierto tiempo. En el caso señalado por los querellantes, las autoridades no tuvieron la intención de favorecer a los miembros del "Fukuyo-kai". En cuanto a los traslados, se realizan sobre la base de la aptitud profesional de los trabajadores, su antigüedad, etc., y sin que la afiliación sindical sea tenida en cuenta. El Gobierno niega que funcionarios de la dirección intervinieran en elecciones sindicales y señala que todo funcionario, cualquiera sea su grado, es libre de expresar sus opiniones como ciudadano. También niega el Gobierno que funcionarios de la dirección en la Prefectura de Shiga hayan alentado a los trabajadores a afiliarse al nuevo sindicato y manifiesta que es inconcebible que funcionarios con autoridad en la dirección de personal hayan expresado que los afiliados al sindicato de trabajadores serian perjudicados en materia de promoción. Nunca se ha trasladado a dirigentes y afiliados de este sindicato en su perjuicio, y ninguno de ellos ha apelado contra tales medidas ante la comisión local de personal.
  127. 127 Concluye el Gobierno diciendo que las disposiciones de la ley de sindicatos, incluso las que prohíben las llamadas prácticas desleales de trabajo, no se aplican a las organizaciones de trabajadores locales, pero que en cambio la ley de servicios públicos locales no sólo garantiza el derecho de sindicación (artículo 52) y de negociación colectiva (artículo 55), sino que también prohíbe las intervenciones indebidas en el ejercicio de tales derechos, estableciendo que el personal no será objeto de trato perjudicial por el hecho de estar afiliado a una organización sindical, haber intentado constituirla o afiliarse a ella, o haber actuado legítimamente a favor de dicha organización (artículo 56). Tanto el Gobierno como las autoridades locales han respetado dichas disposiciones.
• Caso núm. 738 (Personal de enseñanza)
  128. 128 Los querellantes alegan que ciertas prefecturas locales continúan practicando la discriminación contra los miembros del sindicato. La Junta Prefectoral de Instrucción Pública de Ehime concedió unos aumentos especiales de salario en 1970 sobre una base selectiva y un alto porcentaje (93 por ciento) de los miembros de NIKKYOSO no beneficiaron de esta medida, aparentemente por "prestación de servicios deficientes". Se alegan otros ejemplos de discriminación en el pago del aumento de salarios en 1963 y 1967969, en la misma prefectura.
  129. 129 Los querellantes alegan también que las autoridades docentes utilizan los traslados de personal como represalia contra los dirigentes y activistas sindicales. Así, envían a ciertas personas por periodos relativamente largos a localidades muy lejanas o bien los trasladan frecuentemente, separando a menudo a los matrimonios, si ambos son profesores. Los querellantes describen con gran detalle, a titulo de ejemplo, dos casos de esta índole en el condado de Agawa, prefectura de Kochi.
  130. 130 Los querellantes alegan que las autoridades locales y centrales prestan abiertamente su apoyo moral y financiero a los "consejos de estudios pedagógicos" establecidos por las autoridades sin consulta con el sindicato y dirigidos por personal de la administración docente (maestros principales, jefes de estudios) y que en un caso distribuyeron propaganda contra NIKKYOSO y en otro el Director de Instrucción Pública de la Prefectura de Fukuoka pronunció, en una ceremonia inaugural, un discurso que los querellantes consideran antisindical y del cual citan un extracto. Estos consejos, que a veces han sido creados por antiguos miembros del sindicato, constituyen a juicio de los querellantes una tentativa oficial para organizar un movimiento antisindical. Sin embargo, todos los profesores están obligados a asistir a las reuniones de esos consejos.
  131. 131 Los querellantes alegan que se privó a muchos miembros del sindicato de un día de permiso, con cargo a las vacaciones pagadas anuales, que habían solicitado para asistir a una reunión sindical especial en la prefectura de Toyama, el 8 de octubre de 1969. Sólo se autorizó a un maestro de cada escuela, mientras que muchas escuelas tuvieron derecho a estar representadas por una delegación de dos o tres maestros. Las juntas de instrucción pública habían previsto una reunión deportiva en la prefectura el mismo día, y como gran número de profesores estarían ocupados por esta razón sólo concedió permiso a un maestro de cada escuela para asistir a la otra reunión. Los querellantes alegan que el director municipal de instrucción pública de Takaoka reconoció que ello constituía una violación de los derechos sindicales. Sin embargo, cuatro maestros que asistieron a la asamblea sin autorización fueron objeto de amonestación escrita y se redujo la cuantía de sus primas de asiduidad a final de año.
  132. 132 En cuanto a los aumentos especiales, el Gobierno hace observar que se conceden ex gratia y que no constituyen un derecho de los maestros. Explica con detalle cómo se conceden estos aumentos fijando una cuota la junta de instrucción pública de la prefectura para los que han prestado servicios especialmente meritorios. Para ello, un maestro debe obtener un certificado de su superior haciendo constar tal rendimiento. El Gobierno sostiene además que no puede haber habido discriminación alguna contra los miembros del sindicato, pues la junta no sabia quiénes eran y quiénes no eran miembros del sindicato. No se han celebrado reuniones entre la junta y el sindicato local durante varios años y NIKKYOSO no ha proporcionado ninguna lista de sus miembros a la junta. Según la encuesta anual de la prefectura por lo que se refiere a los sindicatos de trabajadores, el sindicato local de maestros de la prefectura contaba con 1.000 miembros en 1971, pero los querellantes señalan un total de 420. Sólo 340 personas quedaron excluidas del aumento por prestación de servicios insuficiente. Otras fueron excluidas por larga ausencia o por otras razones esenciales, como las medidas disciplinarias. Los 138 miembros del sindicato a los que, según los querellantes, se privó de tal aumento representan como máximo el 37,4 por ciento de los 340 y no el 93 por ciento como alegan los querellantes.
  133. 133 El Gobierno explica además que los traslados de personal a que se hace referencia en la queja se llevaron a cabo como parte de un programa amplio de intercambio de personal en el condado de Agawa, sobre la base de la eficiencia en el plano docente, el deseo de conseguir cierto equilibrio en la distribución del personal, teniendo en cuenta también las necesidades individuales y, en parte, el hecho de que en dicho programa el 60 por ciento de los maestros tenia su domicilio en la ciudad de Kochi, mientras que 54 por ciento de las escuelas elementales y secundarias se encontraban en zonas alejadas. Forzosamente había que enviar a alguien a estas escuelas; los traslados no tienen ninguna relación con las actividades sindicales y se han hecho todos los esfuerzos para no separar a las familias. En algunos casos especiales citados, la verdadera dificultad era que ciertas juntas de instrucción locales deseaban deshacerse ellas mismas de estas personas por sus relaciones insatisfactorias con los padres y otros miembros del personal docente. También se decidieron los traslados teniendo en cuenta la necesidad de enviar a ciertas escuelas a profesores con determinadas especialidades.
  134. 134 En cuanto al problema de los consejos de estudios pedagógicos, el Gobierno explica que la función principal de los mismos es, como su nombre lo indica, efectuar estudios. No son sindicatos y su finalidad es totalmente distinta de la de organizaciones como NIKKYOSO. La propaganda publicada al crearse el consejo de estudios de la ciudad de Kita-Kyushu no contenía ninguna referencia antisindical y el director del personal docente de la prefectura de Fukuoka no hizo, a juicio del Gobierno, ninguna observación en su discurso inaugural en contra de NIKKYOSO. La propaganda antisindical a que se hace referencia en la queja no fue distribuida por el consejo ni utilizada en ninguna de sus reuniones. Es cierto que las autoridades docentes financian estos consejos, pero el Gobierno declara que es natural, pues ello mejora la calidad de la enseñanza. Se celebran consultas con los sindicatos de maestros y NIKKYOSO respecto de la creación de estos consejos. El Gobierno afirma que en el caso de los comités de estudios de la junta de instrucción de la ciudad de Kita-Kyushu se consultó con NIKKYOSO en siete ocasiones, pero que el sindicato se negó a aceptar que la comisión estuviera a cargo del presidente del Comité de estudios del consejo superior de la escuela y que los miembros de la mesa del consejo fueran nombrados por el presidente y los miembros del Comité, teniendo en cuenta la estructura de cada escuela por lo que se refiere a los estudios. Sólo cuando fue evidente que proseguir las negociaciones seria inútil, la junta procedió unilateralmente a la inauguración del Comité.
  135. 135 En todo caso el Gobierno sostiene que estos consejos son un instrumento para mejorar la profesión y elevar los conocimientos del personal docente en conjunto, y recuerda la opinión del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración expresada en el 54.° informe de que para "la determinación de las líneas generales de la política de la enseñanza, aunque es una cuestión sobre la cual puede ser normal que se consulte a las organizaciones del personal docente, no se presta a negociaciones colectivas entre estas organizaciones y las autoridades competentes". En cuanto a la asistencia obligatoria a las reuniones de los consejos de estudios, el Gobierno indica que las funciones del personal docente, según las define la junta de instrucción pública de la ciudad de Kita-Kyushu, incluyen la realización de investigaciones dentro del campo de la enseñanza pertinente y que ello es una cuestión de política de la enseñanza y no materia de negociación colectiva. En todo caso, los temas de estudio no se imponen unilateralmente al personal docente y sólo se fijan después de tener en cuenta los deseos expresados por los profesores.
  136. 136 En cuanto al alegato relativo a la denegación de autorización para asistir a la asamblea sindical especial, el Gobierno-lo considera infundado. Señala que ya el 22 de abril de 1969 se había fijado el 8 de octubre como fecha para la reunión deportiva en la prefectura. Fue sólo a mediados de septiembre de 1969 cuando el sindicato decidió celebrar la asamblea en la misma fecha. La junta de instrucción le pidió que la cambiara, especialmente porque era inhabitual que se celebrara la asamblea un día laborable de la semana. Cuando el sindicato se negó a cambiar la fecha, se llegó a un compromiso permitiendo a un maestro de cada escuela que asistiera a la asamblea. El Gobierno insiste en este hecho, que considera como prueba de que no había ninguna intención de obstaculizar sistemáticamente la reunión sindical.
• Caso núm. 740 (Personal de los servicios públicos)
  137. 137 Los querellantes alegan que las autoridades han cometido diversos actos de discriminación contra sindicalistas y que han recurrido a otras prácticas antisindicales, y suministras numerosos ejemplos con el objeto de probar sus alegatos. Señalan los querellantes que el Ministerio de Hacienda ha tratado por distintos medios de persuadir a los funcionarios que se separen del ZENKOKUZEI (Sindicato de la Dirección Fiscal) y del ZENZEIKAN (Sindicato de Aduanas), con el resultado de que los efectivos de estas organizaciones se redujeron en forma notable.
  138. 138 En lo que concierne al ZENZEIKAN, los querellantes se refieren a los siguientes hechos que consideran como actos de discriminación antisindical. Las disposiciones sobre aumentos especiales de salarios no son aplicadas con respecto a los miembros del sindicato, salvo unas pocas excepciones. Habitualmente se pospone el aumento del salario anual de los sindicalistas, pretextando para ello que su rendimiento es bajo. En materia de formación profesional, los sindicalistas, a quienes se considera que no tienen "ideas moderadas", han sido eliminados en gran parte de los cursos respectivos. Los miembros del sindicato son promovidos en mucho menor escala que los otros funcionarios. También se discrimina contra ellos en cuanto a la dotación de equipos para sus residencias y con respecto a transferencias de puestos de trabajo en contra de los deseos de los interesados. A fin de reforzar sus ejemplos, los querellantes suministran cuadros estadísticos con cifras comparativas.
  139. 139 Con respecto al ZENKOKUZEI, los querellantes citan varios ejemplos según los cuales los miembros del sindicato habrían sido perjudicados en materia de promociones en las ciudades de Osaka, Sendai, Sapporo, Nagoya, Kanazawa, Tokio, etc. En Osaka las autoridades habrían discriminado contra los sindicalistas en lo que se refiere a los aumentos especiales de remuneración. En Sapporo la discriminación también afectó a los sindicalistas en el campo de la formación profesional. Los querellantes citan además casos concretos en que funcionarios superiores habrían tratado de persuadir a ciertas personas a desafiliarse del sindicato o a no afiliarse al mismo. Los querellantes continúan indicando que en Nagoya las autoridades han impedido la difusión de publicaciones del sindicato en las oficinas o la colocación de avisos sindicales en el tablero de anuncios. Finalmente, los querellantes suministran ejemplos de casos en los cuales las autoridades se negaron a negociar con el sindicato sobre cuestiones tales como concesión de primas, licencias especiales, gastos de viaje, supresión de las funciones simultáneas nocturnas y diurnas, etc. Como en el caso del ZENZEIKAN, los querellantes presentan diversos cuadros estadísticos con cifras comparativas.
  140. 140 Los querellantes se refieren a la Dirección Nacional de Personal, que es el organismo encargado de examinar las quejas sobre sanciones y prácticas antisindicales, y alegan que el procedimiento seguido ante el mismo es excesivamente prolongado. No se reconoce a los representantes sindicales el derecho de discutir con la Dirección Nacional las sanciones disciplinarias aplicadas contra los sindicalistas.
  141. 141 En lo que se refiere al ZENZEIKAN, el Gobierno explica que sus efectivos disminuyeron porque numerosos de sus miembros estaban en desacuerdo con las tácticas violentas del sindicato y resolvieron crear otra organización. El Gobierno rebate los distintos alegatos sobre trato discriminatorio señalando que los aumentos de salarios son concedidos sobre la base de los antecedentes de servicio de los funcionarios; que los cursos de formación profesional son otorgados al personal seleccionado teniendo en cuenta sus propias necesidades, el carácter de los interesados y sus posibilidades futuras, así como las necesidades de servicio; que las promociones dependen de la habilidad y las calificaciones especialmente buenas de los interesados; que no hubo discriminación en la dotación de equipos; y que las transferencias de puestos de trabajo se realizan en base a las necesidades para el cumplimiento de las funciones oficiales. En ninguno de estos casos, sostiene el Gobierno, se ha procedido en forma discriminatoria contra los sindicalistas, sino siempre de acuerdo con las disposiciones legales vigentes en la materia.
  142. 142 El Gobierno explica la disminución de los efectivos del ZENKOKUZEI en términos similares a los empleados con respecto al ZENZEIKAN, atribuyendo la desafección de los miembros a la radicalización del sindicato. Con respecto a los alegatos sobre discriminación en las promociones, el Gobierno observa que éstas dependen de la evaluación que se hace de los funcionarios sobre la base de la personalidad, habilidad, adaptación, cumplimiento de las tareas, etc. Ello explica que haya funcionarios con la misma antigüedad, pero que ocupan distintas jerarquías. Los aumentos especiales de salarios son otorgados solamente a aquellos funcionarios que se han distinguido en el cumplimiento de sus labores. La selección de los funcionarios que han de seguir cursos de formación se realiza sobre la base de su experiencia y habilidad. El Gobierno señala que las autoridades ignoran quiénes son miembros del sindicato (salvo en el caso de los dirigentes), y por tal motivo no puede haber discriminación basada en este hecho. Las cifras estadísticas proporcionadas por los querellantes constituyen una mera coincidencia, según el Gobierno, en lo que concierne a los hechos alegados. Por otra parte, indica el Gobierno, ningún funcionario ni tampoco el sindicato han presentado quejas ante la Dirección Nacional de Personal contra tales hechos.
  143. 143 El Gobierno presenta observaciones detalladas sobre los alegatos relativos al intento de funcionarios superiores de persuadir a ciertas personas a desafiliarse del sindicato o a no afiliarse al mismo. Con respecto a uno de los casos, el Gobierno señala que un instructor en materia impositiva, en su carácter de consejero de los funcionarios, visitó a la persona interesada como parte de sus funciones normales, a fin de conversar sobre cuestiones de trabajo y familiares, pero que en ningún momento le instó a retirarse del ZENKOKUZEI. Con respecto a otro caso, el Gobierno manifiesta que no se trataba de un funcionario superior quien actuando en su carácter de representante de la administración habría tratado de disuadir a un funcionario subalterno de que se afiliase al ZENKOKUZEI. En realidad, lo que parece haber sucedido es que el primer funcionario, miembro del Comité ejecutivo de un sindicato rival, trató de persuadir al otro para que no se afiliase al ZENKOKUZEI. En síntesis, se trataba de una cuestión de rivalidad intersindical, a la cual eran ajenas las autoridades.
  144. 144 El Gobierno justifica el que se haya prohibido la difusión de publicaciones del sindicato diciendo que no es admisible que esta actividad sindical se realice en horas de trabajo. En cuanto a la colocación de avisos sindicales, el Gobierno sostiene que el tablero de anuncios, prestado por la administración, fue retirado por la misma cuando la filial del sindicato había quedado reducida a un miembro, y que fue restituido posteriormente cuando volvió a aumentar el número de miembros a por lo menos dos personas. Con respecto a los alegatos relativos a la negativa por parte de las autoridades fiscales a negociar sobre ciertas cuestiones, el Gobierno manifiesta que se trataba de asuntos sobre los cuales las autoridades locales no están autorizadas a entablar negociaciones colectivas. Tales cuestiones, como el aumento de salarios, cambios en el personal, promociones, dotación, gastos de viaje, primas de horas extraordinarias, etc., son de competencia de las autoridades fiscales superiores o son determinadas por ley.
  145. 145 El Gobierno se refiere a los alegatos concernientes a la Dirección Nacional de Personal y explica que en los últimos años el procedimiento ha sido muy prolongado, pero ello se debe al hecho de haber aumentado el número de casos colectivos motivados por la actividad ilegal de los sindicatos y a la complicada naturaleza de los casos. El Gobierno también explica que los sindicatos no pueden presentar quejas ante la Dirección, pero los funcionarios pueden ser representados en sus casos individuales por la persona que desearen. Es normal, aclara el Gobierno, que los dirigentes sindicales participen en el examen de los casos relativos a las actividades de los sindicatos.
• Caso núm. 743 (Trabajadores de la Administración Forestal)
  146. 146 Alegan los querellantes que la Administración Forestal ha favorecido la creación de un segundo sindicato entre sus trabajadores.
  147. 147 Sostienen asimismo que se sigue una política encaminada a debilitar el sindicato recurriendo para ello al traslado de ejecutivos sindicales. Los presidentes de comités ejecutivos de las filiales del distrito de Kikuchi y Yatsushiro fueron trasladados sin solicitar la opinión del sindicato, pese a la existencia de un acuerdo según el cual los titulares de determinados puestos ejecutivos de las organizaciones de distrito no pueden ser trasladados sino con el asentimiento del sindicato. Señala el querellante que las dos personas trasladadas eran las únicas que seguían afiliadas al ZEN-RIN-YA en esos distritos, tras la desafiliación de todos los demás miembros de la región. De la misma manera, en la región de Asahigawa se sigue una política encaminada a separar o aislar a los afiliados, trasladando particularmente a los jóvenes afiliados más emprendedores a regiones montañosas o a servicios de verificación de cuentas donde hay mucho personal dirigente que los rodea.
  148. 148 Explican los querellantes que, conforme a las reglas de trabajo actuales, sólo se permiten las actividades sindicales en horas de trabajo con la autorización del empleador, medida utilizada para injerirse en los asuntos del sindicato. Por ejemplo, en la región de Hakodate sólo se obtiene permiso si las autoridades apoyan y aprueban el orden del día de las reuniones del sindicato o de la directiva. Sostienen los querellantes que la dirección actúa con absoluta arbitrariedad concediendo o no permiso para actividades sindicales, sin atenerse al criterio de si trastornan o no la marcha de la empresa.
  149. 149 También alega el sindicato que la Administración está haciendo abiertamente maniobras para impedir las huelgas y que, si llega a proponerse una hace advertencias a algunos trabajadores o los amenaza con sanciones disciplinarias. Dicen los querellantes que el director del distrito forestal de Teshio amenazó a dos miembros del sindicato con despedirlos si participaban en una nueva huelga, y que en el distrito de Kanazawa se obligó a un miembro a firmar un papel comprometiéndose a no seguir las instrucciones del sindicato.
  150. 150 El Gobierno transmite las disposiciones de la ley de sindicatos relativas a las prácticas indebidas de trabajo. Manifiesta además que las relaciones de trabajo en los servicios forestales nacionales son buenas y están basadas en la confianza mutua y en la buena fe. Niega el Gobierno que la Administración Forestal haya tratado de favorecer la creación de un segundo sindicato o esté tratando de apoyarlo, como niega también que haya trasladado a determinadas personas a causa de su afiliación sindical.
  151. 151 En cuanto a los traslados de sindicalistas con puestos sindicales ejecutivos, señala el Gobierno que dichas personas habían permanecido en sus puestos durante largo tiempo. Ya el 6 de agosto se consultó al ZEN-RIN-YA acerca del traslado de esas personas y de algunas otras con funciones sindicales ejecutivas. Cuando se vio claramente que no era cosa fácil llegar a un acuerdo a tal respecto, la Administración Forestal postergó el anuncio oficial del traslado y prosiguió las negociaciones. La Oficina Regional de la Administración Forestal y la sede Regional del ZEN-RIN-YA trataron en seis oportunidades la cuestión, y cuando resultó imposible seguir aplazando esos traslados se celebraron conversaciones a alto nivel y se notificó a los interesados que se los anunciaría el 1.° de septiembre. No obstante, los funcionarios de la Administración se reunieron aún dos veces más con los representantes del sindicato, antes de que se anunciaran efectivamente los traslados. El ZEN-RIN-YA, con la aquiescencia de la Administración Forestal, recurrió ante la Comisión Local de Mediación de la KOROI para el distrito de Kyushu, y por sugerencia de esta última se celebraron conversaciones encaminadas a la conciliación. Más tarde la Comisión notificó a ambas partes que no proseguiría tales conversaciones. Para complacer al sindicato, la Administración aplazó por doce días más la efectividad de los traslados. Indica el Gobierno que la evolución del caso muestra que las autoridades actuaron con entera buena fe , y señala que se espera el fallo judicial al respecto.
  152. 152 Además, el Gobierno hace notar que en la región de Asahikawa sólo se trasladó al servicio de verificación de cuentas a dos personas con puestos ejecutivos en la filial regional del ZEN-RIN-YA (de un total de 22), y que el resto de los afiliados sindicales trasladados no ocupaban puestos ejecutivos y a la Administración Forestal no le interesaba saber hasta qué punto actuaban efectivamente en cuestiones sindicales.
  153. 153 Manifiesta el Gobierno que, en principio, las actividades sindicales deben desarrollarse fuera de las horas de trabajo. No obstante, para facilitar la actividad del sindicato, el empleador puede, si es necesario, conceder cierto tiempo libre a sus empleados para actividades sindicales cuando parece inevitable que se las lleve a cabo en horas de trabajo. Ese tiempo libre es denominado licencia sindical, y es un privilegio y no un derecho. Dice el Gobierno que es, por lo tanto, razonable que se hagan ciertas preguntas antes de conceder esa licencia sindical, a fin de determinar si la actividad sindical debe llevarse a cabo o no durante las horas de trabajo o para fiscalizar que no se utilice la licencia para realizar o preparar actividades ilegales. No obstante, aunque se pide el orden del día de las reuniones, no se exige un informe detallado acerca de las deliberaciones, según dice el Gobierno, el cual afirma que de esta manera se procede también en la región de Hakodate.
  154. 154 Dice el Gobierno que como las huelgas en la Administración Forestal son ilegales, dicha Administración tiene completo derecho a tratar de evitarlas y hasta el deber de hacerlo. Manifiesta asimismo que ha hecho averiguaciones acerca de las amenazas que se dice se hicieron en el distrito de Teshio y de la firma obligatoria de un papel en el distrito de Kanazawa, y que en el primer caso lo que realmente sucedió fue que se les preguntó a los afiliados si se habían presentado a trabajar el día de la huelga, siendo la acusación relativa al distrito de Kanazawa absolutamente falsa. Tras las conversaciones que se mantuvieron con el ZEN-RIN-YA, la Administración Forestal dio instrucciones a sus funcionarios para que aclarasen cualquier confusión que pudiera haber a ese respecto.
• Conclusiones del Comité
  155. 155 El Comité tiene ante sí declaraciones en gran parte contradictorias de los querellantes y del Gobierno y le seria difícil llegar a una conclusión sobre todas las cuestiones planteadas. Si bien la información de que dispone con respecto a diversos casos resulta insuficiente para probar los alegatos, parecería que, en otros casos, se han cometido actos antisindicales, en particular en relación con los consejos de estudios pedagógicos (caso núm. 738), y, sobre la base de las cifras estadísticas que permiten comparar la situación de los miembros del Sindicato General de Funcionarios de Aduanas (ZENZEIKAN) y del Sindicato Nacional de Empleados de la Dirección Fiscal (ZENKOKUZEI) (caso núm. 740), y la de otros trabajadores, en lo que concierne a tales organizaciones. El Comité recuerda que el Convenio núm. 87 establece que todo Estado para el cual esté en vigor se obliga a adoptar todas las medidas necesarias y apropiadas para garantizar a los trabajadores el libre ejercicio del derecho de sindicación. Sin embargo, el Comité considera que las quejas contra los actos de discriminación antisindical deberían ser examinadas normalmente mediante un procedimiento nacional, que además de rápido debería no sólo ser imparcial sino también parecerlo a las partes interesadas, las cuales deberían participar en el mismo de una manera apropiada y constructiva.
  156. 156 En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que llame la atención sobre los principios y las consideraciones expuestos en el párrafo anterior y que invite al Gobierno a que tome las medidas que puedan resultar necesarias para asegurar que no se produzcan actos de discriminación antisindical en el sector público.
  157. 157 En lo que se refiere a los alegatos sobre las negociaciones colectivas, el Comité desea recordar que el Convenio núm. 98, que trata de la promoción de la negociación colectiva, no se aplica a los funcionarios públicos que actúan como órganos del poder público. Sin embargo, si de acuerdo con la ley o la práctica nacionales se realizan negociaciones colectivas en el caso de estos funcionarios, como en el de los empleados del Estado que no pertenecen a esta categoría, las autoridades deberían tener el derecho de decidir si se proponen negociar en el ámbito nacional o en el ámbito local, y los trabajadores, por su parte, deberían tener el derecho de elegir la organización de su agrado que los represente en las negociaciones.
• Alegatos relativos a las comisiones de personal y las comisiones de equidad
• Caso núm. 737 (Trabajadores de las prefecturas y de los municipios).
  158. 158 Los querellantes sostienen que las comisiones de personal y las comisiones de equidad no funcionan eficazmente para proteger las condiciones de trabajo y resolver los problemas planteados por las prácticas desleales de trabajo. Estas comisiones tienen las siguientes funciones: 1.°) las comisiones de personal deben presentar informes sobre salarios y condiciones de trabajo cada año si es preciso; 2.°) pueden formular recomendaciones apropiadas, cuando procede, a petición de los empleados públicos; 3.°) tienen la obligación de pronunciarse sobre los recursos interpuestos por los empleados contra las medidas disciplinarias que se les hubieren aplicado. Las comisiones de equidad sólo tienen competencia para los puntos 2 y 3. Según los querellantes, las deficiencias de estas comisiones se deben al excesivo número de las mismas, al hecho de que son muy pocos los miembros a tiempo completo, a la parcialidad de las comisiones y a que los sindicatos no pueden solicitar de las mismas, en nombre de sus afiliados, que adopten medidas en materia de condiciones de trabajo. Los querellantes citan diversas recomendaciones hechas en 1965 por la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical y afirman que las mismas no han sido aplicadas por el Gobierno.
  159. 159 En su respuesta, el Gobierno cita las disposiciones de la ley de servicios públicos locales relativas a la designación de los miembros de las comisiones y señala que tales disposiciones aseguran la imparcialidad y neutralidad de las mismas. La ley establece, en particular, que los miembros son designados por el jefe del organismo público local con el consentimiento de la asamblea entre "personas de la más alta moralidad e integridad, conocidas por sus afinidades con el principio de la autonomía local y de una administración democrática eficaz, que posean amplios conocimientos y criterios imparciales sobre la administración del personal". Sostiene el Gobierno que, en vista de las condiciones que deben reunir los comisionados, conviene permitir que actúen a tiempo parcial, lo que no impide el rápido examen de los casos teniendo en cuenta que el trabajo preparatorio es realizado por el personal de secretaria a tiempo completo. Según el Gobierno, el retraso de los procedimientos ante las comisiones se debe en realidad a los propios sindicatos, que promueven la presentación a un mismo tiempo de quejas por parte de todos los afiliados interesados, utilizando tales procedimientos como medio de negociación colectiva, y al comportamiento de los numerosos trabajadores que asisten a las audiencias. El Gobierno también indica que, de acuerdo con el sistema vigente, un sindicato en sí no puede presentar a las comisiones reclamos en materia de mejoramiento de condiciones de trabajo, porque estas condiciones conciernen a cada trabajador por separado. En cambio, los delegados sindicales pueden presentar reclamos como representantes de los trabajadores.
• Conclusiones del Comité
  160. 160 El Comité observa que los alegatos se refieren a cuestiones ya examinadas anteriormente por el propio Comité y también por la Comisión de Investigación y Conciliación, y los elementos de información disponibles son básicamente los mismos, salvo en lo que concierne a las explicaciones suministradas por el Gobierno en cuanto a la actitud de los sindicatos y los trabajadores en la presentación de quejas ante las comisiones de personal y de equidad y durante los procedimientos respectivos. El Comité toma nota de estas explicaciones, según las cuales las demoras que sufren tales procedimientos se deberían en gran parte al comportamiento de los propios sindicatos y de los trabajadores que acuden a las audiencias.
  161. 161 En lo que se refiere explícitamente al alegato relativo a la falta de imparcialidad de las comisiones, el Comité observa, sobre la base de las informaciones presentadas por los querellantes, que, de un total de 171 comisionados, 46 son juristas (ex jueces incluidos), mientras que 109 son directores y alto personal de dirección de empresas y corporaciones, ex directores y alto personal de dirección y ex altos funcionarios. Todos ellos son designados por los organismos públicos locales, que son los empleadores, con el consentimiento de las asambleas.
  162. 162 En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que sugiera nuevamente al Gobierno que examine las medidas que podrían adoptarse para garantizar que los diferentes intereses se reflejen cabalmente en la composición numérica de las comisiones, y que examine la conveniencia de prever que cada una de las partes interesadas participará en pie de igualdad en la designación de los miembros de las comisiones.
  163. 163 En lo que se refiere al alegato relativo a los derechos de los sindicatos frente a las comisiones de personal y de equidad, a fin de permitir que los sindicatos desarrollen sus actividades profesionales y de conformidad con lo indicado por la Comisión de Investigación y Conciliación, el Comité recomienda al Consejo de Administración que sugiera al Gobierno que considere la adopción de medidas tendientes a reconocer a los sindicatos el derecho de presentar peticiones a dichas comisiones en materia de salarios y otras condiciones de trabajo.
• Alegatos relativos al sistema de registro de sindicatos
• Caso núm. 737 (Trabajadores de las prefecturas y de los municipios).
  164. 164 Los querellantes alegan que, en virtud de la legislación, si un sindicato de empleados de los servicios públicos locales abarca a más de una localidad, no puede inscribirse en el registro sindical. Tampoco puede registrarse un sindicato cuyos afiliados no estén todos ocupados en el mismo organismo público. Es decir, que un sindicato no puede registrarse si algunos de sus afiliados están ocupados en un organismo público local, y otros en una empresa pública local. El hecho de que un sindicato no esté registrado tiene por consecuencia que no puede obtener la personalidad jurídica y, por lo tanto, no puede adquirir propiedades inmobiliarias a su nombre. Un sindicato no registrado también sufre perjuicios en materia de negociación colectiva y no puede tener dirigentes a tiempo completo que tengan derecho a conservar el estatuto de funcionarios públicos. Los querellantes sostienen que el Gobierno se vale de la legislación para fragmentar la organización sindical, y citan varios casos para ejemplificar las dificultades y los perjuicios experimentados en materia de adquisición de propiedades, negociación colectiva y elección de dirigentes sindicales.
  165. 165 El Gobierno no niega el sistema de inscripción en el registro sindical, tal como se describe en la queja, pero aclara que aunque un sindicato registrado goza por ley de ciertas facilidades de las que no gozan otras organizaciones, sean sindicatos o no, las organizaciones no registradas no sufren ningún perjuicio. Un sindicato no registrado no se ve limitado en modo alguno en su Constitución, funcionamiento y actividades. El hecho de que un sindicato, para inscribirse en el registro, tiene que limitar su afiliación al personal de un organismo público local y no incluir a las personas que trabajan en empresas públicas locales se debe a que los salarios y condiciones de trabajo del primero se fijan mediante ordenanzas locales, mientras que en las empresas públicas se estipulan por convenio colectivo.
  166. 166 Refiriéndose a las dificultades y perjuicios alegados por los querellantes, el Gobierno explica, en lo que concierne a la adquisición de bienes inmuebles por un sindicato no registrado, que puede inscribir tales bienes de acuerdo con las disposiciones del Código Civil, teniendo que establecer para ello una entidad jurídica separada. Según el Gobierno, la personería jurídica tiene escasa importancia práctica para los sindicatos, como lo muestra el hecho de que la inmensa mayoría de los sindicatos registrados no se han preocupado por obtenerla, a pesar de la facilidad del trámite respectivo.
  167. 167 Con respecto a la negociación colectiva, el Gobierno recuerda que, gracias a una enmienda introducida en 1965 en la ley de servicios públicos locales, un sindicato no registrado tiene derecho a negociar colectivamente. En el caso de los sindicatos registrados, las autoridades locales deben aceptar toda oferta de negociación por parte de los mismos (artículo 55, 1) de la ley de servicios públicos locales); ello no significa, sin embargo, que en el caso de los sindicatos no registrados las autoridades puedan negarse a negociar sin motivos valederos. En realidad, el Gobierno nunca ha sabido de un caso en que las autoridades locales se negaran a negociar con un sindicato sin motivos justificados, basándose en el hecho de no estar registrado. Señala el Gobierno que los ejemplos dados por los querellantes relativos a negativas de negociación se refieren a casos anteriores a la modificación de la ley en 1965.
  168. 168 En cuanto al sistema de la función sindical a tiempo completo, el Gobierno considera que es natural que los dirigentes dedicados exclusivamente a los asuntos del sindicato deberían ser contratados por la propia organización; sin embargo, excepcionalmente se decidió conceder a los sindicatos registrados el derecho de tener dirigentes a tiempo completo que mantuvieran su estatuto de funcionarios públicos, a fin de mantener relaciones laborales armoniosas en un país en que por regla general los sindicatos son del tipo llamado "de empresa".
  169. 169 En lo que se refiere al registro de las organizaciones sindicales, el consejo Consultivo del Sistema del Personal de los Servicios Públicos recomendó que el sistema de registro debería seguir existiendo, pero si una organización no registrada pide negociar con la dirección, ésta debería tratar de no rechazar arbitrariamente el pedido cuando no existan razones fundadas para ello. La personalidad jurídica debería ser otorgada con independencia del sistema de registro.
• Conclusiones del Comité
  170. 170 El Comité observa que la legislación establece restricciones en cuanto al registro de los sindicatos en los servicios públicos locales y que estas restricciones dependen de la estructura y composición de los sindicatos. La falta de registro de un sindicato afecta sus derechos en materia de adquisición de inmuebles, negociación colectiva y elección de dirigentes. En lo que se refiere, en particular, a la negociación colectiva, el Comité observa que, de acuerdo con la ley de servicios públicos locales (artículo 55), la autoridad competente está "en posición de responder" a una solicitud de negociación presentada por una organización registrada, pero puede rehusar responder, y por lo tanto negociar, en el caso de una organización no registrada. Aun cuando, según las explicaciones del Gobierno, en la práctica no parecen surgir dificultades con respecto a la negociación colectiva de los sindicatos no registrados y existen otros medios legales para que los mismos puedan adquirir propiedades, el sistema de registro tiene como resultado perpetuar una subdivisión horizontal y vertical en pequeñas unidades de las organizaciones de funcionarios públicos locales, según ya lo indicara la Comisión de Investigación y Conciliación. Además, dicho sistema plantea problemas a la luz de los principios de libertad sindical enunciados en el Convenio núm. 87.
  171. 171 En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno la conveniencia de estudiar los cambios necesarios a fin de que los trabajadores de los servicios públicos locales puedan constituir efectivamente las organizaciones que estimen convenientes y que estas organizaciones tengan plenos derechos para fomentar y defender los intereses de los trabajadores que representan.
• Alegatos relativos a la fuerza legal de los convenios colectivos
• Caso núm. 737 (Trabajadores de las prefecturas y de los municipios).
  172. 172 Los querellantes alegan que, de conformidad con la ley sobre las relaciones de trabajo en las empresas públicas locales, los trabajadores no calificados tienen derecho a concertar convenios colectivos, pero si un convenio implica la erogación de fondos no disponibles en el presupuesto de la empresa pública interesada, tal convenio no entra en vigor hasta que se tomen las medidas pertinentes. En lo que concierne a los demás empleados de los servicios públicos locales, la ley respectiva permite la concertación de convenios colectivos en la medida en que no sean contrarios a las leyes y reglamentos de la administración local. Según los querellantes, estas disposiciones no garantizan suficientemente el derecho a la negociación colectiva e impiden a menudo el desarrollo armonioso de las relaciones laborales.
  173. 173 En su respuesta, el Gobierno se refiere en primer lugar al derecho de negociación de los empleados públicos locales que no estén ocupados en una empresa pública local o que no sean trabajadores no calificados. La remuneración y las condiciones de trabajo de este personal de los servicios públicos locales son fijados por ordenanzas, y todo contrato escrito entre una organización de personal y las autoridades de un organismo público local sólo será efectivo si no está en contradicción con tales ordenanzas u otros reglamentos. En segundo lugar, en lo que concierne al personal de las empresas públicas locales y a los trabajadores no calificados, el Gobierno explica que pueden concertar convenios colectivos sobre condiciones de trabajo especificas, pero en el caso en que un convenio sea contrario a las ordenanzas dentro de cuyos limites ha sido concluido o suponga erogaciones no previstas por el presupuesto, las autoridades locales presentarán ante la asamblea un proyecto para enmendar o derogar las ordenanzas respectivas a fin de suprimir las discordancias, o tratará de obtener de la asamblea la aprobación de dichas erogaciones.
• Conclusiones del Comité
  174. 174 El Comité observa que aquellos empleados de los servicios públicos locales, que actúan como agentes del poder público, pueden ejercer el derecho de negociación colectiva dentro de ciertos límites, a pesar de que, conforme al artículo 6 del Convenio núm. 98, podrían haber sido excluidos de las medidas que debería adoptar el Gobierno en virtud del artículo 4 de dicho Convenio para estimular y fomentar el desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria con el objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo. En estas condiciones, el Comité estima que el Gobierno no ha actuado en forma incompatible con el Convenio núm. 98, y por tanto recomienda al Consejo de Administración que decida que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido de su parte.
  175. 175 Con respecto al personal de las empresas públicas locales y a los trabajadores no calificados, el Comité observa que la aplicación de los convenios colectivos que pudieran celebrarse depende, en caso de no existir los fondos necesarios en los presupuestos respectivos, de que la asamblea local conceda su aprobación a la erogación de tales fondos. A este respecto, el Comité recomienda al Consejo de Administración que llame la atención del Gobierno sobre el principio según el cual los convenios colectivos concertados libremente deberían aplicarse rápidamente.
• Alegatos relativos al derecho de sindicación del personal de bomberos
• Caso núm. 737 (Trabajadores de las prefecturas y de los municipios)
  176. 176 En su comunicación de lo de febrero de 1973, los querellantes alegan que el personal local de bomberos no tiene el derecho de constituir sindicatos, debido a que el Gobierno lo asimila al personal de policía. Los querellantes enumeran las facultades que la ley otorga a los bomberos en casos de incendio, tales como restringir el tránsito de vehículos, obtener la colaboración de ciudadanos y penetrar en domicilios privados, y señalan que existe una gran diferencia entre tales facultades y las que son ejercidas por la policía. Según los querellantes, no existe ninguna contradicción entre el derecho de sindicación y la necesidad de que los bomberos mantengan la disciplina en el ejercicio de sus funciones.
  177. 177 En su respuesta, el Gobierno indica que siempre ha entendido que los servicios de bomberos tenían que ser incluidos en el concepto de policía, y que conforme al artículo 9 del Convenio núm. 87 corresponde a la legislación nacional determinar si este personal debe gozar del derecho de sindicación. Tanto el servicio de bomberos como la policía tienen por finalidad mantener la seguridad y el orden públicos. Las funciones del servicio de bomberos consisten en prevenir y controlar los incendios, disminuir los daños causados por las inundaciones, etc., y los deberes de la policía consisten en proteger los derechos personales y la libertad, así como mantener el orden y la seguridad. Ambos servicios cooperan mutuamente y cada uno de ellos completa la labor del otro. Refiriéndose a las facultades de los bomberos, el Gobierno reitera las mencionadas en la queja, pero también indica que los bomberos no tienen el derecho de portar y usar armas, ni pueden detener a personas o ejercer el control policial. El Gobierno señala que en el pasado el Comité asimiló al servicio de bomberos en Japón a la policía (12.° informe, caso núm. 60, párrafos 33 a 36 y 54.° informe, caso núm. 179, párrafos 93 y 94).
  178. 178 En cuanto al aspecto disciplinario, el Gobierno manifiesta que se reconoce en general que para que el servicio de lucha contra incendios utilice eficazmente su personal y equipo y cumpla con sus deberes, es necesario mantener una disciplina rígida y adoptar medidas rápidas con poderes conminatorios. Estos deberes concretos parecerían ser fundamentalmente incompatibles con el derecho de sindicación, cuyo concepto se basa en el principio de oposición entre los trabajadores y la dirección. Además, como los empleados públicos locales en general, que actualmente no tienen el derecho de huelga, como ya se ha dicho, realizan repetidamente huelgas ilegales a instancias del JICHIRO, causando muchos trastornos a la población, no se puede estar seguro de que el personal de los servicios de bomberos pueda mantener una disciplina rígida como actualmente y cumplir con todas las operaciones de lucha contra incendios adecuadamente sin declararse en huelga, una vez adquirido el derecho de sindicación.
  179. 179 En lo que se refiere al personal de bomberos, el Consejo Consultivo del Sistema del Personal de los Servicios Públicos recomendó que por el momento debería continuar el sistema por el que se prohíbe su sindicación, pero que deberían realizarse nuevos estudios teniendo en cuenta las futuras deliberaciones que se realicen en la OIT.
• Conclusiones del Comité
  180. 180 El Comité toma nota de los puntos de vista expresados por los querellantes y el Gobierno, y entiende que este último se opone en gran parte al derecho de sindicación del personal de bomberos por temor a que el ejercicio de este derecho afecte la disciplina necesaria para el cumplimiento de sus funciones y conduzca a la declaración de huelgas. El Comité considera que el derecho de sindicación y el derecho de huelga son dos cuestiones distintas, y que el primero no entraña necesariamente el segundo, como sucede en el caso de los funcionarios públicos y los trabajadores en los servicios esenciales. Más aún, en lo que concierne a la práctica en esta materia, las huelgas pueden tener lugar sin que los trabajadores respectivos estén organizados sindicalmente, tal como lo indica el propio Gobierno con referencia a cierto personal de bomberos. En los anteriores informes citados por el Gobierno, el Comité se refirió al servicio de bomberos en un contexto más general al tratar un alegato relativo a la denegación del derecho de sindicación en la función pública. Con posterioridad Japón ratificó el Convenio núm. 87 y la cuestión especifica de los bomberos fue examinada por la comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones. El Comité recomienda al Consejo de Administración con respecto a los alegatos relativos al derecho de sindicación del personal de bomberos, que en Japón, aun cuando tiene características especiales, no forma parte ni de la policía ni de las fuerzas armadas, que señale al Gobierno la opinión expresada por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, según la cual los términos del Convenio núm. 87 no permiten la exclusión de esta categoría de trabajadores del derecho de sindicación en virtud del artículo 9 del Convenio, pero que recuerde que el derecho de sindicación y el derecho de huelga son dos cuestiones distintas y que el primero no entraña necesariamente el segundo.
• Alegatos relativos a los empleados de tribunales
• Caso núm. 740 (Personal de los servicios públicos)
  181. 181 Los querellantes explican que aunque los empleados de tribunales pertenecen al servicio especial de la función pública, la ley de servicios públicos nacionales se aplica generalmente, mutatis mutandis, a las cuestiones relativas a la condición jurídica de los empleados de los tribunales y a sus condiciones de trabajo. La Corte Suprema del Japón tiene las tres funciones siguientes: a) la administración de justicia; b) la función de empleador respecto de los empleados de tribunales, c) la función de órgano imparcial para resolver los conflictos sobre prácticas desleales de trabajo y discriminación antisindical. Sostienen los querellantes que en esta forma la Corte Suprema, en su calidad de empleador, puede imponer sanciones disciplinarias o cometer prácticas desleales, y contra tales medidas los empleados sólo pueden recurrir ante la misma Corte en su carácter de administrador de justicia. Alegan los querellantes que este sistema es injusto y que, por otra parte, la opresión es una actitud característica de la Corte en tanto que empleador. Los querellantes se refieren, como ejemplo, a la prohibición de ejercer actividades sindicales en los edificios de los tribunales, así como a la prohibición de usar cintas, en horas de trabajo, con la inscripción de una consigna del sindicato.
  182. 182 En su respuesta el Gobierno no niega la descripción de las funciones de la Corte Suprema, pero aclara que ésta ocupa una posición especial entre los órganos del Estado, y que tanto en sus funciones judiciales como administrativas debe mantener una total independencia frente a otros órganos. Esta independencia quedaría afectada si los conflictos relativos a funcionarios judiciales tuvieran que ser sometidos a otro organismo, según lo pretenden los querellantes. Por otra parte, agrega el Gobierno, para examinar las quejas de tales funcionarios la Corte establece comisiones integradas por miembros calificados que no pertenecen al poder judicial y otros miembros nombrados entre funcionarios judiciales que no tienen relación con la administración del personal. La Corte tiene debidamente en cuenta las opiniones expresadas por estas comisiones al tomar sus decisiones. En consecuencia, dice el Gobierno, no puede pretenderse que los funcionarios se vean provistos de defensa y del respeto de sus derechos. Con respecto a las actividades sindicales en el edificio de los tribunales, el Gobierno sostiene que las mismas deben quedar reducidas a un mínimo, y que en la práctica se sigue una política flexible a este respecto. En lo que se refiere a la prohibición de usar cintas con consignas sindicales, el Gobierno señala qué se trata de una actividad sindical prohibida en horas de trabajo y contraria a las obligaciones de los funcionarios. En el caso citado por los querellantes, los funcionarios que no cumplieron con la orden de desprenderse de tales cintas recibieron advertencias orales o escritas, lo cual no constituye una sanción disciplinaria.
• Conclusiones del Comité
  183. 183 El Comité recomienda al Consejo de Administración que tome nota de las informaciones suministradas por el Gobierno y que exprese la esperanza de que el sistema en vigor para el examen de quejas permita evitar que se produzcan actos de discriminación antisindical contra los empleados de tribunales.
• Alegatos relativos al derecho de huelga
• Caso núm. 741 (Trabajadores de la Agencia Gráfica del Estado, de la Casa de la Moneda y del Monopolio de Alcoholes).
  184. 184 Los querellantes declaran que como empleados de empresas públicas nacionales están sujetos a las disposiciones de la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y las empresas nacionales y de la ley de servicios públicos nacionales, que ambas prohíben la huelga. Aducen que, como no pueden hacer huelga legalmente, están en una posición permanentemente desfavorable frente a sus empleadores.
  185. 185 Los querellantes alegan que los paros en el acuñado de monedas, impresión de billetes y de estampillas y en la producción y distribución de bebidas alcohólicas no afectarían directamente el bienestar general o a la vida de la nación.
  186. 186 El Gobierno declara que el estatuto y condiciones de empleo básicas de los trabajadores de las empresas nacionales están determinados por la ley de servicios públicos nacionales, pero como esas empresas son de tipo comercial, las relaciones de trabajo de sus empleados no depender de la ley de servicios públicos nacionales, sino de la ley de relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y las empresas nacionales. En virtud del artículo 17 de esta última ley se prohíben todas las huelgas, y en virtud del artículo 18 toda persona que participe en esas huelgas puede ser despedida. El artículo 82 de la ley de servicios públicos nacionales establece que todo empleado sujeto a su aplicación que cometa actos conflictivos ilegales, incluidas las huelgas, puede ser despedido, suspendido, amonestado o su salario disminuido.
  187. 187 El Gobierno señala que siempre ha declarado que el Convenio núm. 87 no trata del derecho de huelga en los servicios públicos. Por eso el problema no es de violación del Convenio núm. 87, sino de interpretación y aplicación de la legislación nacional.
  188. 188 Explica el Gobierno que el derecho de huelga no es concedido a los trabajadores de las tres empresas públicas por el carácter particular de las mismas y la índole especial de las relaciones, de trabajo en esas empresas. En cambio, los conflictos laborales concernientes a esos empleados son sometidos a conciliación, mediación y arbitraje ante la Comisión de Relaciones de Trabajo en las Corporaciones Públicas y las Empresas Nacionales (KOROI), cuyas decisiones son obligatorias para ambas partes.
• Caso núm. 742 (Trabajadores de la Corporación Nacional de Monopolios)
  189. 189 Los querellantes declaran que el ZEN SEMBAI representa a 34.000 trabajadores de las industrias del tabaco y de la sal, administradas ambas por la Administración Nacional de Monopolios, corporación pública independiente cuyos beneficios forman parte de la renta nacional. Por ser estos trabajadores empleados de una corporación pública están sujetos a la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y en las empresas nacionales, que prohíbe a los trabajadores participar en los conflictos laborales. Los querellantes alegan que esta prohibición es contraria a los principios contenidos en los Convenios internacionales del trabajo núms. 87 y 98.
  190. 190 Los querellantes alegan que, aunque tienen derecho a organizarse, a negociación colectiva y, dentro de ciertos limites, a concluir convenios colectivos, al estar privados del derecho de huelga no pueden negociar con el empleador en un pie de igualdad, ni por lo que se refiere a los salarios ni a los medios de reorganización y nacionalización industrial o a las condiciones de trabajo en general, siendo, por lo tanto, su situación inferior a la de los trabajadores de profesiones análogas del sector privado.
  191. 191 Los querellantes afirman que su situación laboral es igual que la de muchos trabajadores del sector privado, especialmente en las industrias de la alimentación, y que éstos disfrutan del derecho de huelga. Además, las personas empleadas por contratistas independientes en la industria del tabaco (para los suministros y la venta al por menor) también disfrutan de este derecho de huelga. Los querellantes insisten en que en otros países en que la industria del tabaco constituye un monopolio del Estado (por ejemplo, Italia, Austria, Francia) los trabajadores tienen este derecho. Por ello indican que no hay motivos justificados para que la Administración Nacional de Monopolios del Japón prohíba la huelga.
  192. 192 En sus observaciones, el Gobierno explica que la Administración Nacional de Monopolios del Japón es una corporación pública establecida y regida por su propio estatuto, independiente del Gobierno, aunque el capital esté facilitado por el Estado y, por lo tanto, las finanzas estén sujetas al control y supervisión de la Dieta.
  193. 193 El Gobierno señala que la OIT ha declarado siempre que los gobiernos que ratifican los Convenios núms. 87 y 98 no están obligados a conceder el derecho de huelga a los trabajadores del sector público.
  194. 194 Aunque los trabajadores no tienen derecho de huelga, declara el Gobierno, existe un procedimiento adecuado para resolver los conflictos y siempre se puede recurrir a la KOROI, que es un órgano tripartito de arbitraje totalmente independiente del Gobierno, cuyos laudos son obligatorios para ambas partes. Se han celebrado negociaciones colectivas satisfactorias sobre las condiciones de trabajo y la reorganización y nacionalización de las industrias de la sal y del tabaco, y sobre la base de estas negociaciones se han concluido convenios colectivos entre la Administración y el Sindicato. Además, los trabajadores de las corporaciones públicas gozan de ciertas garantías, por lo que se refiere a su condición jurídica y a sus servicios, que no poseen los trabajadores del sector privado. El Gobierno indica que siempre ha respetado y cumplido las decisiones de la KOROI en cuanto desaparecieron las dificultades financieras con que se encontró al terminar la guerra.
  195. 195 El Gobierno no considera que la situación de los trabajadores sea análoga a la de los del sector privado. Estima que los monopolios del tabaco y de la sal constituyen un medio importante para que las autoridades obtengan ciertos recursos y que la disminución de los mismos, causada por los conflictos del trabajo, tiene repercusiones directas en la Tesorería Nacional y local (los ingresos de la Administración Nacional de Monopolios del Japón corresponden al 3,7 por ciento de los ingresos fiscales anuales y al 2,7 por ciento de los ingresos locales anuales). Igualmente el Gobierno declara que el Estado, en virtud del monopolio, está obligado a mantener un suministro estable y regular de tabaco y de sal y que por lo menos este último es indispensable para la vida cotidiana de la nación. Considera que las comparaciones con otros países son inoportunas por las diferencias fundamentales de cultura y tradición. Por todas estas razones, el Gobierno estima que los trabajadores de las corporaciones públicas no deben tener el derecho de huelga.
  196. 196 En lo que concierne al derecho de huelga en el sector "operacional" se expresaron tres opiniones divergentes en el Consejo Consultivo del Sistema del Personal de los Servicios Públicos. Sin embargo, hubo unanimidad en el sentido de que debería estudiarse a fondo la cuestión de la organización y el funcionamiento de las corporaciones públicas y de las empresas públicas nacionales y locales.
• Conclusiones del Comité
  197. 197 El Comité ha expresado siempre la opinión de que los alegatos relativos al derecho de huelga son de su competencia en la medida en que conciernen al ejercicio de los derechos sindicales. Ha considerado como principio general, que el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones se reconoce generalmente como un medio legitimo de defender sus intereses laborales, pero ha indicado asimismo que el derecho de huelga puede ser objeto de restricción o prohibición en ciertas empresas o servicios esenciales, en el sentido estricto del término, a condición de que se de a los trabajadores una protección adecuada para compensar esta limitación de su libertad de acción por lo que respecta a conflictos que afecten dichas empresas o servicios.
  198. 198 Más concretamente, en un caso anterior relativo al Japón, que también se refería a los monopolios de tabaco y alcohol, el Comité recomendó al Consejo de Administración que señalara a .a atención del Gobierno que no parecía apropiado el que todas las empresas de propiedad pública fueran tratadas sobre la misma base en cuanto a la limitación del derecho a la huelga, sin establecer una distinción en la legislación correspondiente entre aquellas que son verdaderamente esenciales, porque su interrupción pudiera causar graves dificultades al público, y aquellas otras que no son esenciales de acuerdo con este criterio y que sugiera al Gobierno que examine este aspecto de la cuestión La Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical expresó la misma opinión en su informe (párrafo 2139). Indicó asimismo que "no puede aceptarse que las actividades de todas las corporaciones públicas y empresas nacionales y locales sean igualmente esenciales. En aquellas que sean menos esenciales, el interés público no requiere que todas las huelgas sean igualmente prohibidas" (párrafo 2136).
  199. 199 El Comité considera que el Gobierno no ha demostrado que la Casa de la Moneda, la Agencia Gráfica del Estado y los monopolios estatales del alcohol, de la sal y del tabaco constituyan un servicio verdaderamente esencial conforme al criterio antes expresado. Aunque puede afirmarse que los paros declarados por estos trabajadores pueden causar trastornos públicos, no puede sostenerse que ello causaría graves dificultades al público. Por lo tanto, el Comité recomienda al Consejo de Administración que llame la atención del Gobierno sobre los principios y consideraciones antes expuestos y sobre la conveniencia de reexaminar la situación en lo que concierne al derecho de huelga de los trabajadores de estas empresas del Estado.
• Alegatos relativos al debilitamiento de la negociación colectiva
• Caso núm. 743 (Trabajadores de la Administración Forestal).
  200. 200 Alegan los querellantes que, por negociación, convinieron con la Administración Forestal establecer unidades negociadoras adecuadas, teniendo en cuenta la índole particular y la extensión geográfica de las operaciones de la Administración. Mas, so pretexto de centralización de la administración de la mano de obra, la Administración Forestal se niega a negociar en el plano local con las unidades en cuyo establecimiento se convino. Afirman los querellantes que con ello se trata de limitar las actividades del sindicato.
  201. 201 Sostienen los querellantes que la Administración Forestal va dándole largas a la aplicación de los acuerdos colectivos y que en el caso del mejoramiento de la situación de los jornaleros ha tardado seis años en aplicarlos. Además, la Administración no quiere negociar en las cuestiones de la tasa de remuneración a destajo y de los lugares adecuados de reunión y dispersión de los trabajadores.
  202. 202 Responde el Gobierno que el sistema de negociación colectiva en las empresas nacionales está previsto en la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y en las empresas nacionales (RTCPEN) y en la ley de servicios públicos nacionales. El artículo 8 de la primera de estas leyes dispone que "las cuestiones relativas a la administración y funcionamiento de las corporaciones públicas y empresas nacionales quedan excluidas de la negociación colectiva". El Gobierno explica que la administración y funcionamiento de esas empresas debe llevarse a cabo en conformidad con las leyes y reglamentos que representan la voluntad nacional y por personas en posición de asumir la responsabilidad, ante todo el pueblo, de dicha administración y funcionamiento. Por eso los sindicatos no pueden entablar negociaciones colectivas sobre cuestiones relativas a la administración y funcionamiento de las corporaciones públicas y empresas nacionales ni imponer restricciones en estas cuestiones mediante convenios colectivos con fuerza de ley. No obstante, es costumbre establecida la de reglamentar las condiciones efectivas de trabajo mediante negociaciones colectivas. Dice el Gobierno que la Administración Forestal no ha dejado de cumplir el acuerdo colectivo relativo a las negociaciones colectivas, pero que debe recordarse que se esta tratando concertadamente de unificar las condiciones en el plano nacional, y que en tres ocasiones la Administración ha denunciado convenios colectivos contrarios a la legislación. Señala igualmente que muchos de los convenios se concertaron antes de que la ley sobre RTCPEN fuera aplicable a los diversos trabajadores de la Administración Forestal. Fue por lo tanto necesario suprimirlos cuando la ley se hizo aplicable a esa Administración.
  203. 203 Afirma el Gobierno que se ha hecho y sigue haciéndose todo lo posible por mejorar las condiciones de trabajo de los jornaleros. Los salarios de éstos, fijados a tasas determinadas por la KOROI, han aumentado en los últimos años a un ritmo superior al de los salarios de los empleados remunerados mensualmente. Los jornaleros reciben los mismos subsidios que los trabajadores remunerados por mes. Asegura el Gobierno que existe un convenio colectivo en el que se estipula el método por el cual deben fijarse los salarios de los trabajadores por pieza. El precio por unidad se calcula dividiendo el jornal previsto en el convenio colectivo por la cantidad normal de trabajo realizada en la jornada. Esta última es el rendimiento normal fijado por el jefe de la Oficina forestal de distrito basándose en las conclusiones de las discusiones celebradas en un Comité compuesto de miembros nombrados por el sindicato y la dirección. Sólo en caso de que el Comité no llegue a un acuerdo respecto de un rendimiento adecuado fija el jefe la norma que considera justa y equitativa.
  204. 204 También explica el Gobierno que las operaciones de la Administración Forestal están muy desperdigadas y que los lugares de trabajo cambian con frecuencia. Esto hace difícil verificar si el empleado ha llegado verdaderamente a tiempo a trabajar. En el caso de los trabajadores que van a pie al trabajo se fija el lugar de comparecencia de acuerdo entre los trabajadores y la dirección. Si los empleados utilizan el autobús facilitado por la Administración para ir al trabajo y volver del mismo se comprueba el momento de comenzar y terminar la jornada en el lugar en que se ejecuta el trabajo. Dice el Gobierno que se están celebrando negociaciones entre la dirección y los trabajadores respecto de los problemas de los empleados que tienen que recorrer grandes distancias para ir a trabajar.
• Caso núm. 744 (Trabajadores del Ministerio de Agricultura y Silvicultura).
  205. 205 Los querellantes declaran que en virtud del artículo 108 de la ley de servicio público nacional no pueden entablar negociaciones colectivas ni concluir convenios colectivos, pero alegan que antes el Ministerio reconocía la existencia de ciertas secciones encargadas de la negociación en distintos planos y obraba de conformidad con las conclusiones a que se llegaba en las negociaciones emprendidas de esta forma. No obstante, desde el 22 de septiembre de 1970 rige una orden viceministerial por la que se prohíbe la negociación en el plano local, de forma que no pueden negociarse localmente ni siquiera condiciones de trabajo específicamente locales. Los querellantes sostienen que esta orden se dictó para dificultar las actividades sindicales fortaleciendo la organización de la administración de personal en el Ministerio e intensificando la centralización.
  206. 206 Los querellantes además declaran que en virtud de esta orden la Administración puede negarse a negociar o puede modificar dicha negociación si los puntos del orden del día, el número de representantes encargados de la negociación o el lugar de la misma no corresponden a lo dispuesto en dicha orden. Alegan asimismo que el Gobierno adopta una actitud excesivamente legalista por lo que se refiere a la negociación colectiva.
  207. 207 El Gobierno explica que la negociación colectiva existe realmente en unas 1.600 ramas del Ministerio. El ZENNORIN negocia en tres planos distintos. No obstante, como muchas de las condiciones de trabajo de los empleados públicos del Estado están fijadas por la ley, la capacidad de negociación de estas secciones, así como la del mismo Ministerio, es limitada. Además, estas secciones del Ministerio no pueden negociar sobre cuestiones que estén fuera de su competencia ni sobre cuestiones relativas a la administración y funcionamiento de la actividad del Estado. Los requisitos de notificación previa del orden del día, del lugar de negociación, de los participantes en la negociación, etc., están prescritos en la misma ley de servicio público nacional (artículo 108-5(5), y el artículo 108-5(7) dispone que si no se cumplen estas condiciones, pueden romperse las negociaciones. Estas normas de negociación fueron dictadas con el fin de evitar una negociación anárquica, que había causado tantos trastornos en el pasado. No obstante, no existe la intención por parte del Ministerio de limitar las actividades del sindicato en forma arbitraria, como alegan los querellantes. El Gobierno añade que la razón por la que se dictó la orden viceministerial estableciendo los nuevos procedimientos de negociación es que el sindicato no aceptó la oferta del Ministerio de negociar sobre este punto.
  208. 208 En 10 que se refiere a las negociaciones colectivas en el sector "operacional", el Consejo consultivo del Sistema del Personal de los Servicios Públicos recomendó que la dirección de las tres corporaciones públicas, de las cinco empresas públicas nacionales y de las empresas públicas locales, debería gozar de mayor autoridad para negociar con sus empleados y tener la facultad de concluir convenios colectivos sobre el mayor número posible de asuntos. En lo que se refiere a las negociaciones colectivas en el sector "no operacional", véase el párrafo 120.
  209. 209 Con respecto a la relación entre las cuestiones que corresponden a la dirección y a la explotación, por un lado, y a las condiciones de empleo, por el otro, el Consejo Consultivo recomendó que también deberían constituir materia de negociación colectiva las condiciones de empleo que se hallen afectadas por las decisiones relativas a la dirección y a la explotación.
• Conclusiones del Comité
  210. 210 Por lo que respecta a los alegatos relativos a las unidades de negociación en la Administración Forestal, el Comité recuerda la opinión que expresó en el apartado f) del párrafo 188 de su quincuagésimo cuarto informe (caso núm. 179, relativo al Japón), de que las administraciones tienen el derecho de decidir si se proponen negociar en el ámbito nacional o en el ámbito regional, pero que los trabajadores deberían tener en ambos casos el derecho de elegir la organización de su agrado, sea de alcance regional o nacional, que los represente en sus negociaciones.
  211. 211 En cuanto a los alegatos relativos a la negativa de la Administración Forestal a negociar colectivamente acerca de determinadas cuestiones, el Comité recuerda la opinión expresada por la Comisión de Investigación y de Conciliación en los párrafos 2229 y 2231 de su informe de que la aplicación del artículo 8 de la ley sobre RTCPEN a que el Gobierno se refiere puede dar lugar a graves dificultades en la práctica. La Comisión siguió diciendo: "Existen ciertas cuestiones que corresponden, evidentemente, de modo primordial o esencial, a la dirección y funcionamiento de los asuntos del Gobierno; estas cuestiones pueden considerarse de modo razonable fuera del alcance de la negociación. Es igualmente claro que algunas otras cuestiones son primordial o esencialmente cuestiones que se refieren a condiciones de empleo. Pero es preciso reconocer que existen muchas cuestiones que afectan tanto a la dirección y al funcionamiento como a las condiciones de empleo." La Comisión citó después como ejemplos de esta clase de cuestiones la composición numérica del personal y los traslados, a los que en este caso el Comité agregaría la de los lugares de reunión y dispersión de los trabajadores y particularmente las relativas a las tasas de remuneración a destajo. El Comité toma nota de que la Administración Forestal ha entablado negociaciones con el ZEN-RIN-YA acerca de cuestiones que van más allá de las "condiciones de trabajo" según fueran interpretadas hasta ahora bajo el artículo 8 de la ley sobre RTCPEN a fin de llegar a un mejor entendimiento y comunicación entre los trabajadores y la dirección.
  212. 212 El Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno las consideraciones anteriormente expuestas respecto de las cuestiones a que deben extenderse las negociaciones colectivas y exprese la esperanza de que las autoridades pertinentes, al determinar el alcance de las cuestiones que corresponden propiamente a la "dirección y funcionamiento" de la empresa, que están excluidas de las negociaciones colectivas, se guiarán por los principios de la buena fe y de la razón.
  213. 213 Por lo que respecta a los alegatos relativos al derecho de negociación colectiva en el plano local por los funcionarios públicos del Ministerio de Agricultura y Silvicultura, el Comité observa, sobre la base de las informaciones disponibles, que esta negociación se lleva a cabo realmente conforme a ciertas normas de procedimiento y sobre ciertas cuestiones para las cuales las secciones locales del Ministerio son competentes. El Comité desea recordar que el Convenio núm. 98, que trata del fomento de la negociación colectiva, no se aplica a los funcionarios públicos que actúan como órganos del poder público.
• Alegatos relativos a la injerencia en las actividades sindicales
• Caso núm. 744 (Trabajadores del Ministerio de Agricultura y Silvicultura).
  214. 214 Los querellantes alegan que cuando un miembro del sindicato desea llevar a cabo una actividad sindical durante la jornada debe pedir permiso, con cargo a las vacaciones pagadas, y que la administración tiende a denegarlo. La misma actitud se observa en relación con las breves ausencias con motivo de actividades sindicales durante las horas de trabajo aunque no interfieran de ninguna manera con el funcionamiento del servicio.
  215. 215 Además, los querellantes declaran que las autoridades han desencadenado abiertamente una campaña contra las huelgas y en algunos casos han amenazado a ciertos miembros con despedirlos si no reanudaban el trabajo.
  216. 216 El Gobierno responde que siempre se conceden las vacaciones pagadas, salvo si perjudican al funcionamiento de la empresa. Así, si gran número de empleados han solicitado al mismo tiempo dicha autorización para participar en actos de conflicto laboral, se les ha denegado el permiso porque hubiera perturbado considerablemente el funcionamiento normal de la empresa. El artículo 6, punto 17-2 del reglamento de la Dirección Nacional de Personal, prevé un permiso sin sueldo para actividades sindicales de treinta días al año, en el caso de los dirigentes sindicales; el Gobierno declara que el Ministerio de Agricultura y Silvicultura no está al corriente de que este sistema cause dificultades al sindicato. El Gobierno también niega que se haya amenazado a determinados miembros del sindicado con el despido.
• Conclusiones del Comité
  217. 217 El Comité observa que el principal problema objeto de controversia es el permiso para desempeñar actividades sindicales durante las horas de trabajo. El Comité ha tomado nota especialmente de la información facilitada por el Gobierno y, habida cuenta de la misma, recomienda al Consejo de Administración que decida que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 218. En todas estas circunstancias, el Comité presenta al Consejo de Administración ciertas recomendaciones tanto sobre las cuestiones individuales examinadas en este informe, como sobre los casos en su conjunto.

Recomendación del Comité

1. 219. En lo que concierne a las cuestiones individuales, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) respecto de los alegatos sobre injerencia en las actividades sindicales, teniendo en cuenta las consideraciones expresadas en el párrafo 217, que decida que esta cuestión no requiere un examen más detenido;
   • b) respecto de los alegatos relativos a sanciones disciplinarias impuestas a huelguistas, que llame la atención sobre las consideraciones y los principios expuestos en los párrafos 122 a 124 y que recuerde la sugerencia hecha al Gobierno con respecto a la aplicación de tales sanciones, especialmente en cuanto a las desventajas permanentes en materia de remuneraciones que resultan de la aplicación de estas sanciones a los huelguistas y con respecto a las consecuencias perjuciales que pueden tener para la carrera de los trabajadores interesados;
   • c) respecto de los alegatos relativos a prácticas antisindicales, que llame la atención sobre los principios y las consideraciones expuestos en el párrafo 155 y que invite al Gobierno a que tome las medidas que puedan resultar necesarias para asegurar que no se produzcan actos de discriminación antisindical en el sector público;
   • d) respecto de los alegatos relativos a las comisiones de personal y las comisiones de equidad:
   • i) que sugiera nuevamente al Gobierno que examine las medidas que podrían adoptarse para garantizar que los diferentes intereses se reflejen cabalmente en la composición numérica de las comisiones y que examine la conveniencia de prever que cada una de las partes interesadas participará en pie de igualdad en la designación de los miembros de las comisiones;
   • ii) que sugiera al Gobierno que considere la adopción de medidas tendientes a reconocer a los sindicatos el derecho de presentar peticiones a dichas comisiones en materia de salarios y otras condiciones de trabajo;
   • e) en lo que se refiere a los alegatos relativos al sistema de registro de sindicatos, que señale a la atención del Gobierno la conveniencia de estudiar los cambios necesarios a fin de que los trabajadores de los servicios públicos locales puedan constituir efectivamente las organizaciones que estimen convenientes y que estas organizaciones tengan plenos derechos para fomentar y defender los intereses de los trabajadores que representan;
   • f) respecto de los alegatos relativos a la fuerza legal de los convenios colectivos:
   • i) en virtud de las consideraciones que figuran en el párrafo 174 con respecto a aquellos empleados de los servicios públicos locales que actúan como agentes del poder público, que decida que esta cuestión no requiere un examen más detenido de su parte;
   • ii) con respecto al personal de las empresas públicas locales y a los trabajadores no calificados, que llame la atención del Gobierno sobre el principio según el cual los convenios colectivos concertados libremente deberían aplicarse rápidamente;
   • g) respecto de los alegatos relativos al derecho de sindicación del personal de bomberos, que en Japón, aun cuando tiene características especiales, no forma parte ni de la policía ni de las fuerzas armadas, que señale al Gobierno la opinión expresada por la Comisión de Expertos en Aplicación de convenios y Recomendaciones, según la cual los términos del Convenio núm. 87 no permiten la exclusión de esta categoría de trabajadores del derecho de sindicación en virtud del artículo 9 del Convenio, pero que recuerde que el derecho de sindicación y el derecho de huelga son dos cuestiones distintas y que el primero no entraña necesariamente el segundo;
   • h) respecto de los alegatos relativos a los empleados de tribunales, que tome nota de las informaciones suministradas por el Gobierno y que exprese la esperanza de que el sistema en vigor para el examen de quejas permita evitar que se produzcan actos de discriminación antisindical contra tales empleados;
   • i) respecto de los alegatos relativos al derecho de huelga de los trabajadores de la Casa de la Moneda, la Agencia Gráfica del Estado y los monopolios estatales del alcohol, de la sal y del tabaco, que llame la atención del Gobierno sobre los principios y consideraciones expuestos en los párrafos 197 a 199, y sobre la conveniencia de reexaminar la situación en lo que concierne al derecho de huelga de los trabajadores de estas empresas del Estado;
   • j) respecto de los alegatos relativos al debilitamiento de la negociación colectiva, que señale a la atención del Gobierno las consideraciones expuestas en el párrafo 211 respecto de las cuestiones a que deben extenderse las negociaciones colectivas y exprese la esperanza de que las autoridades pertinentes, al determinar el alcance de las cuestiones que corresponden propiamente a la "dirección y funcionamiento" de la empresa, que están excluidas de las negociaciones colectivas, se guiarán por los principios de la buena fe y de la razón.
2. 220. En lo que concierne a los casos en su conjunto, el Comité recomienda al Consejo de Administración que tome nota con interés de los acontecimientos recientes mencionados en la introducción de este informe y que exprese la esperanza de que el Gobierno adoptará las medidas que correspondan de acuerdo con lo señalado por el Consejo Consultivo del Sistema del Personal de los Servicios Públicos, y de que tendrá en cuenta los principios y las consideraciones formulados por el Comité en el presente informe.